AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2007.59
Data decisione, Autorità: 25.08.2008, TRAM
Titolo: Perimetro di rispetto - retrocessione atti al Governo per carente motivazioe
Incarto n. 90.2007.59
Lugano 25 agosto 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 giugno 2007 dell'
RI 1
contro
la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Novazzano;
viste le risposte:
11 luglio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
27 luglio 2007 del municipio di Novazzano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Il Consiglio di Stato l'ha approvato il 27 marzo 2007. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte, sospeso la propria decisione su altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui interessa, il Governo ha istituito un perimetro di rispetto a salvaguardia del bene culturale di interesse cantonale dell'Oratorio della Madonna in località Boscherina. Inoltre, l'Esecutivo cantonale non ha approvato la zona residenziale estensiva nella località Boscherina, chiedendo l'adozione di una variante di piano regolatore.
B. RI 1, proprietario del mapp. 640 in località Boscherina, incluso nel citato perimetro di rispetto, è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione appena descritta, chiedendo in via principale l'annullamento del perimetro di rispetto e in via subordinata l'esclusione del suo fondo da questo perimetro. Egli domanda inoltre l'annullamento della decisione di non approvazione della zona residenziale estensiva in corrispondenza del suo mappale. Tesi e motivazioni verranno ripresi più sotto.
C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità si oppone all'accoglimento del ricorso. Il municipio si rimette al giudizio del Tribunale per quanto riguarda l'istituzione del perimetro di rispetto, mentre propugna l'accoglimento del gravame in relazione all'approvazione della zona edificabile. Dei motivi si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
D. Il 22 ottobre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo, in occasione del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite agli atti. Dopo discussione, le parti hanno confermato le proprie domande. D'intesa e su richiesta delle parti il Tribunale ha sospeso la trattazione del ricorso in merito alla non approvazione della zona residenziale estensiva, comunicando che la stessa non sarebbe avvenuta prima della decisione sulla variante che il comune dovrà presentare. Attraverso il presente giudizio il ricorso viene pertanto evaso solo in merito alla contestazione del perimetro di rispetto.
considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza e la tempestività del ricorso sono pacifiche (art. 51 cpv. 3 della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997, LBC, RL, 9.3.2.1 e art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Anche la legittimazione attiva del ricorrente è, in linea di principio, data (art. 51 cpv. 3 LBC e art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT); egli non è però abilitato a contestare la qualifica di bene culturale dell'Oratorio di Boscherina. Vale infatti anche nell'ambito della protezione degli immobili di interesse cantonale il principio della doppia impugnazione, per cui il ricorrente sarebbe dovuto già insorgere davanti al Consiglio di Stato contro tale qualifica deliberata dal consiglio comunale, anche se questa delibera rivestiva puro carattere formale, segnatamente d'attuazione di precise consegne di ordine superiore (art. 15 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004, RBC, RL 9.3.2.1.1; cfr. complemento 11 dicembre 2001 dell'esame preliminare). Il Tribunale ha infatti già avuto modo di pronunciarsi in merito, rilevando che l'unica particolarità sta nel fatto che in questo frangente il ricorso al Consiglio di Stato ha la funzione di un'opposizione (cfr. STA 90.2007.18 del 20 febbraio 2008, consid. 1.2.). Siccome il ricorrente non ha impugnato la decisione del consiglio comunale davanti al Governo, ora egli non è legittimato a dedurla davanti al Tribunale. Con questa precisazione, nella misura in cui ricevibile, il ricorso può essere esaminato nel merito.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungs-gesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.RI 1 insorge contro l'istituzione del perimetro di rispetto dell'Oratorio della Madonna di Boscherina, che il Governo ha istituito modificando l'art. 43 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Egli contesta innanzitutto la qualità di bene culturale dell'edificio, benché, come visto, non sia qui legittimato a proporre una simile censura. L'insorgente ritiene poi sproporzionata l'ampiezza del perimetro tracciato dal Consiglio di Stato, che dovrebbe limitarsi al solo piazzale antistante l'edificio sacro; così come proposto il perimetro, che abbraccia il mapp. 640 di sua proprietà, lederebbe la garanzia della proprietà. Il Governo sottolinea come il bene protetto sia l'Oratorio della Madonna e non solo l'affresco, come peraltro recita il testo dell'art. 43 NAPR. Nel caso specifico sussisterebbe la necessità di preservare il monumento dagli interventi che potrebbero comprometterne la conservazione e la valorizzazione entro un congruo perimetro spaziale di riferimento, anche e sopratutto nelle aree edificate poste nelle sue vicinanze. Il vincolo sarebbe quindi proporzionato e non impedirebbe ogni intervento nel perimetro individuato, ma unicamente quelli atti a compromettere il bene culturale. L'interesse pubblico alla conservazione del bene inteso come testimonianza storica, culturale ed architettonica, sarebbe evidente. Il comune non si esprime al riguardo.
3.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L’art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio dev’essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
3.2. A livello cantonale, oltre al decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN, RL 9.3.1.1) e all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
3.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC (v. consid. 1), che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15 aprile 1946 (LMS). Questa nuova legge, fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.
3.3.1. La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche, ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC, RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme (come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere protetta nella sua globalità (cfr. messaggio cit., Commento agli art. 2-4 del progetto, RVGC cit., pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo: è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
3.3.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
3.3.3. L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o fram-mento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
3.3.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts, Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione previgente (art. 12 della cessata LMS). Tale perimetro di rispetto verrà delimitato, per gli immobili, nel piano delle zone. Cade quindi anche il vecchio concetto di "adiacenza" al bene protetto, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione concreta (cfr. messaggio cit., Commento agli art. da 22 a 29 del progetto, RVGC cit., pag. 1037).
3.4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali che servono alla delimitazione del potere statuale nello Stato di diritto (art. 5 cpv. 1 e 2 Cost.) e che questi deve dunque sempre rispettare.
3.5. Come visto, la qualità di bene culturale d'interesse cantonale dell'edificio dell'Oratorio di Boscherina non può più essere messa in discussione in questa sede. Diversa considerazione s'impone invece per quanto riguarda la definizione del perimetro di rispetto, che è avvenuta con la decisione impugnata e che il ricorrente può quindi contestare. In proposito, invano si cerca nella risoluzione di approvazione una circostanziata motivazione per l'istituzione di questo perimetro e per la definizione della sua estensione. Nemmeno in sede di risposta l'autorità di approvazione ha fornito una spiegazione, limitandosi genericamente ad affermare che sussiste la necessità di preservare il monumento dagli interventi che potrebbero comprometterne la conservazione e la valorizzazione in modo da garantirne adeguatamente la protezione. Neanche in sede di udienza è stata fornita una delucidazione completa sui motivi che impongono l'istituzione di tale perimetro; d'altro canto gli stessi non sono sufficientemente desumibili dai documenti agli atti. La decisione è pertanto insufficientemente motivata, in spregio al principio fondamentale di cui all'art. 26 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm, RL 3.3.1.1), impedendo di fatto al Tribunale di poterla sindacare. Si impone pertanto, su questo oggetto, l'annullamento della risoluzione e la retrocessione degli atti al Governo affinché fornisca congrua motivazione per l'istituzione del perimetro di rispetto e dei criteri alla base della sua delimitazione (art. 65 cpv. 2 LPamm).
4.Stante quanto precede, nella misura in cui non è sospeso e nella misura in cui è ricevibile, il ricorso deve essere parzialmente accolto. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm), mentre si giustifica l'assegnazione di ripetibili in proporzione al successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm).
per questi motivi,
visti gli articoli 5, 26, 36, 78 Cost., 26, 28, 31 LPamm, 17 LPT, 28, 29 LALPT,
19, 20, 22 LBC;
dichiara e pronuncia:
§ Di conseguenza:
1.1. la decisione impugnata è annullata nella misura in cui istituisce un perimetro di rispetto per l'Oratorio della Madonna in località Boscherina;
1.2. gli atti sono retrocessi al Governo perché proceda a emettere una nuova decisione motivata.
2.Lo Stato rifonderà al ricorrente fr. 400.- per ripetibili.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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