Non approvazione di estensioni della zona edificabile: piano regolatore sovradimensionato e inidoneità all'edificazione

AIUTO RICERCA

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Numero d'incarto: 90.2007.125

Data decisione, Autorità: 11.07.2008, TRAM

Titolo: Non approvazione di estensioni della zona edificabile: piano regolatore sovradimensionato e inidoneità all'edificazione

Incarto n. 90.2007.125 90.2007.156 90.2007.158 90.2007.159 90.2007.160 90.2007.161

Lugano 11 luglio 2008

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina

segretario:

Stefano Furger, vicecancelliere

statuendo sui ricorsi

a.

b.

c.

d.

e.

patr. da: PR 1, ,

10 settembre 2007 di __________, ,

30 ottobre 2007 di __________, , __________, , rappr. da: __________, ,

6 novembre di __________, , patr. da: __________, ,

6 novembre 2007 di __________, , __________, , __________, , tutti patr. da: __________, ,

f.

g.

26 ottobre 2007 di __________, , __________, , tutti patr. da: __________, ,

, ,, ,__________, ,____________________, , tutti patr. da: __________, ,

contro

la risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4240), con cui il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del comune di Cadro;

viste le risposte:

• 5 dicembre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;

• 4 gennaio 2008 del municipio di Cadro;

viste le osservazioni:

13 giungo 2008 di __________,

13 giugno 2008 di __________ e __________ e __________,

alla presa di posizione della Sezione dell'agricoltura 27 marzo 2008;

13 giungo 2008 di __________, __________ e __________ e __________,

al catasto delle idoneità agricole, allestito dalla Sezione dell'agricoltura;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Nelle sedute del 24 novembre, 1 e 9 dicembre 2003 il consiglio comunale di Cadro ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 1'409, di proprietà della __________ e della __________, è stato assegnato alla zona edificabile speciale ZES 4. Questo fondo, ubicato in località __________, presenta una superficie 2'254 mq, su cui insiste un edificio di tre piani ospitante cinque appartamenti, affiancato da un fabbricato (ex stalla), in cui si trovano i relativi impianti tecnici, e da una costruzione, adibita ad autorimessa per cinque autovetture. In posizione discosta da questi edifici, ubicato in mezzo ad un prato, insiste un modesto fabbricato, adibito a deposito. Situato ad ovest di via __________, in località __________, un comparto formato dai mapp. 995 (parz.), 1'348, 1'490 (parz.), 996 (parz.), quest'ultimo, per quanto qui interessa, di proprietà di __________, e dal mapp. 997, di proprietà di __________, __________ e __________, è stato attribuito alla zona residenziale ZR. Questo comparto presenta una superficie di circa 5'000 mq essenzialmente prativa con un vigneto, che degrada lungo il pendio del mapp. 997. La sostanza edilizia consta soltanto di una casa unifamiliare, ubicata sul mapp. 995, e di una costruzione adibita a deposito, insistente sul mapp. 996. A monte del nucleo del villaggio, in località __________, il mapp. 446, di proprietà di __________, __________, __________ e __________, e il mapp. 1'249, di proprietà di __________ e __________, sono stati anch'essi parzialmente inclusi in zona residenziale ZR. Questi terreni, per quanto non boschivi, presentano una superficie prativa, priva di edificazioni.

B. Con risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Per quanto riguarda queste ultime decisioni, al fine di garantire agli interessati l'esercizio del diritto di essere sentiti, il Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare la zona edificabile ZES 4 in località __________ e gli ampliamenti della zona residenziale ZR in località __________ e __________, fissando loro un termine per presentare osservazioni (loc. cit. pagg. 18, 19, 83 e seg., punto 5.3, pag. 85, punto 3).

C. Preso atto delle osservazioni inoltrate da comune e da alcuni proprietari (doc. in atti), con risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4240), il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione alla zona edificabile ZES 4 in località __________ e agli ampliamenti delle succitate zone residenziali. Il Governo ha ritenuto, in riferimento a tutti questi oggetti, che il dimensionamento delle zone edificabili del piano regolatore eccedeva il presumibile fabbisogno per lo sviluppo demografico del comune nei prossimi 10-15 anni (cfr. risoluzione impugnata, pag. 15). Ferma questa premessa, l'Esecutivo cantonale ha considerato che la zona edificabile ZES 4 in località __________ costituiva una sorta di azzonamento a macchia di leopardo contrario al diritto federale, giacché tale area risultava nettamente separata dalla zona edificabile del comune, ritenuto inoltre che la limitrofa zona AP-EP non era stata approvata. Inoltre, essa non risultava sorretta da una eventuale giustificazione di ordine morfologico e territoriale, né dalla necessità di un ridisegno del limite della zona fabbricabile (cfr. risoluzione impugnata, pag. 3 e seg.). In merito all'ampliamento della zona residenziale ZR in località __________, il Consiglio di Stato ha considerato, per negarne l'approvazione, oltre all'elevata contenibilità del piano regolatore, l'evidente esposizione del comparto alle emissioni foniche provenienti dalla strada cantonale: non era dunque stato provato, come incombeva al comune, il rispetto dei valori di pianificazione relativi al grado di sensibilità II. Inoltre, una delimitazione in quel luogo della zona edificabile sarebbe avvenuta a scapito della zona agricola, ritenuta in particolare l'idoneità della parte confinante con il comune di __________, sezione __________, e di quella a contatto con il riale. Quest'ultima porzione, oltretutto, se edificata, sarebbe risultata, per la forte pendenza, una forzatura nel territorio (cfr. risoluzione impugnata, pag. 4 e seg.). Infine, per quanto concerneva la zona residenziale in località __________, il Governo ha ritenuto che l'ampliamento della stessa sui mapp. 446 e 1'249 non poteva entrare in linea di conto, da un lato, perché gli stessi si trovavano al di là della strada di servizio, chiaro limite pianificatorio della zona edificabile in quel luogo e, dall'altro lato, in quanto essi facevano parte di un'area di notevole pregio naturalistico. Inoltre, la natura stessa del terreno, ha osservato il Consiglio di Stato, mal si addiceva all'edificazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 5 e seg.).

D. Con atti di ricorsi separati, il comune di Cadro e i proprietari citati in epigrafe sono insorti innanzi al Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione della zona edificabile ZES 4 in località __________ e degli ampliamenti della zona residenziale ZR in località __________ e __________, così come adottate dal consiglio comunale . In via subordinata, il comune di Cadro chiede che almeno i mapp. 995 e 996, in località __________, e il mapp. 446, in località __________, vengano inclusi in zona residenziale ZR. I ricorrenti lamentano la violazione dell'autonomia comunale, del principio della proporzionalità, della parità di trattamento, inoltre censurano un eccesso, rispettivamente un abuso, del potere di apprezzamento da parte dell'Autorità di prime cure, come pure un'errata applicazione delle norme ed un erroneo apprezzamento giuridico di fatti rilevanti. In particolare, per quanto riguarda il dimensionamento delle zone edificabili del piano regolatore, alcuni ricorrenti ritengono innanzitutto che i dati considerati dal Consiglio di Stato nella decisione impugnata devono essere relativizzati. Il comune avrebbe difatti conosciuto in questi ultimi anni uno sviluppo edilizio tale, che l'effettiva disponibilità di terreni edificabili per la residenza risulterebbe ormai limitata, come attesterebbe il piano dello stato di edificazione datato luglio 2006 (cfr. ricorso 2 ottobre 2007 del comune di Cadro, doc. D). Ciò, sostengono gli insorgenti, a fronte di ampliamenti di entità modesta della zona edificabile, come avvenuto nel caso di tutte le zone all'esame. In merito ai singoli azzonamenti, gli insorgenti osservano come la zona edificabile speciale ZES 4 in località __________, oltre che già urbanizzata, sia largamente edificata, giacché su soltanto 2'000 mq circa di superficie insistono almeno tre edifici. Del resto, scopo di questa pianificazione era semplicemente quello di consentire il mantenimento dell'edificazione esistente, rispettivamente il cambiamento di destinazione a scopo abitativo dell'ex-stallino, garantendo così al proprietario una certa qual sicurezza giuridica per la continuità d'uso del comparto, senza per questo generare particolari ripercussioni sul territorio. Relativamente all'ampliamento della zona residenziale ZR in località __________, comune e proprietari evidenziano come esso costituisca, ad ovest di via __________, semplicemente un completamento organico, e limitato, della zona edificabile già delimitata con il previgente piano regolatore, che abbracciava i mapp. 998 e 999, già edificati. Del resto, parzialmente edificata, oltre che urbanizzata, appare pure l'estensione in discussione, specialmente per ciò che concerne i mapp. 995 e 996. Particolarmente idoneo all'edificazione, questo comparto, oltre che discosto dalla strada, risulterebbe schermato dalle immissioni foniche dalle edificazioni esistenti. Per contro, esso rivestirebbe un interesse agricolo limitato sia per l'esigua superficie in gioco, sia per la modesta idoneità. Di conseguenza, concludono gli insorgenti, una corretta ponderazione degli interessi non potrebbe che condurre ad affermare la legittimità di questo ampliamento contenuto della zona edificabile. In merito all'estensione della zona residenziale in località __________, area ritenuta urbanizzata ed idonea all'edificazione, i ricorrenti contestano che la strada di quartiere, laddove lambisce i fondi all'esame, possa costituire il limite del comparto residenziale, quando nel tratto precedente, sia su un lato, che su quello prospiciente, si trova a contatto con fondi edificabili già edificati. In realtà, il confine naturale del comparto sarebbe dato dal limite dell'area forestale, che per l'appunto è stato ritenuto dal comune per definire in quel luogo il nuovo assetto del comparto residenziale. Quanto all'asserito pregiudizio all'ambiente naturale lungo le sponde dell'adiacente riale __________, essi ritengono che non verrebbe minimamente pregiudicato dall'ampliamento in parola, giacché sufficientemente discosto dallo stesso e protetto dalla fascia boschiva che in quel settore lo integra. Infine, gli insorgenti, alludendo alla violazione del principio della parità di trattamento, lamentano che in località __________ il Consiglio di Stato ha approvato l'inserimento in zona edificabile degli adiacenti mapp. 384, 386, 387, 400 e 405, che pure evidenziavano una situazione del tutto analoga ai mapp. 446 e 1'249, per contro esclusi dalla stessa.

E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione di tutti i ricorsi, mentre il municipio, per quanto riguarda i gravami dei proprietari, ne chiede l'accoglimento.

F. In data 15 maggio 2008 si è tenuta l'udienza con i rappresentanti del comune, i quali hanno rinunciato all'esperimento del sopralluogo in contraddittorio e si sono dichiarati d'accordo al congiungimento del ricorso con quelli inoltrati dai privati sui medesimi oggetti, ai fini dell'emanazione di un unico giudizio. Essi hanno rinunciato a prendere posizione in merito agli accertamenti esperiti dal Tribunale in merito all'idoneità agricola dei terreni interessati. Dopo ampia discussione le parti hanno confermato le rispettive posizioni e allegazioni. Il Tribunale ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.

G. Nella medesima giornata si sono poi tenute le udienze con i ricorrenti, proprietari dei fondi, ciascuno in sede separata. Tutti si sono dichiarati d'accordo con la congiunzione dei loro ricorsi con quello inoltrato dal comune sugli stessi oggetti, in vista dell'emanazione di una sola sentenza. Il Tribunale ha esperito sopralluoghi in contraddittorio in località __________, __________ e __________, durante i quali sono state scattate alcune fotografie, poi acquisite agli atti. I proprietari del mapp. 997 hanno prodotto i documenti da 1 a 3, comprovanti i valori di stima del loro fondo, che già dal 1993 era stato stimato come edificabile. Il Tribunale ha intimato ai proprietari, seduta stante, l'estratto del catasto delle idoneità agricole riferito al mapp. 446 e la presa di posizione della Sezione dell'agricoltura 27 marzo 2008, in merito all'idoneità agricola dei mapp. 996 e 997, fissando agli stessi un termine di 30 giorni per presentare eventuali osservazioni. Con questa riserva, l'istruttoria è poi stata dichiarata chiusa.

H. Nel termine assegnato sono giunte le osservazioni dei ricorrenti in merito ai mapp. 996 e 997, la cui idoneità agricola è stata contestata, giacché questi fondi non erano stati rilevati nel catasto delle idoneità agricole, e al mapp. 446, la cui idoneità agricola, rilevata quale idoneo alla viticoltura e sfalcio, non sarebbe di grande pregio e corrisponderebbe alla medesima assegnabile a qualsivoglia terreno edificabile nella stessa situazione.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, in seguito LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine.

2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione del territorio (in seguito LPT) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio, in seguito OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. Come anticipato in narrativa, i ricorrenti si aggravano contro la decisione del Consiglio di Stato, chiedendo la conferma della decisione del consiglio comunale di Cadro di assegnare i fondi in discussione alla zona edificabile ZES 4 e alla zona residenziale ZR.

4. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto, segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 3 lett. b LPT; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 50 segg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 317).

4.1. Per quanto riguarda i comparti in località __________, __________ e __________ all'esame, occorre riprendere quanto accertato dal Consiglio di Stato con risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), con cui esso, approvando la revisione generale del piano regolatore di Cadro, ha anticipato l'intenzione di negare l'approvazione ai suddetti ampliamenti della zona edificabile. Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Governo ha rilevato in quell'occasione che il piano delle zone edificabili sottoposto per approvazione confermava l'assetto di quelle del previgente piano regolatore (PR 82), da un lato, ed estendeva alcuni settori, tramite nuovi azzonamenti, dall'altro lato. A mente dell'Esecutivo cantonale, potevano però essere presi in considerazione soltanto quegli ampliamenti, di modeste entità, volti a recuperare superfici, accertate non più boschive, che tendevano a migliorare l'assetto della zona edificabile comunale e che pertanto, a prescindere dagli aspetti legati al dimensionamento del piano regolatore, risultavano giustificati da un sufficiente interesse pubblico. Non è e non era questo il caso delle estensioni in località __________, __________ e __________ (cfr. risoluzione governativa 13 febbraio 2007, n. 813, pag. 17). Ora, questi ampliamenti della zona edificabile, nel loro complesso per nulla contenuti, non rispondono ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT. In effetti, l’apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era già stato segnalato dal dipartimento del territorio in sede di esame preliminare (cfr. esame preliminare 22 gennaio 1998, pag. 6) ed è fra i motivi principali che hanno condotto il Consiglio di Stato a negarne l'approvazione (cfr. risoluzione governativa 13 febbraio 2007, pagg. 14 e seg., 18 e 19; risoluzione impugnata, pag. 4, 5 e 6). Difatti, il Governo ha appurato che le zone edificabili residenziali in senso lato sono dimensionate in modo tale da soddisfare ampiamente il presumibile bisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 10-15 anni, giacché permettono di accogliere circa 3'625 abitanti rispetto ad una situazione di partenza, riferita al 2004, di 1'753 abitanti, pari ad un incremento di oltre il 107% (cfr. risoluzione di approvazione del piano regolatore 13 febbraio 2007, cifra 3.5.1, lett. a, pag. 14 seg.). Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche ai fondi dei ricorrenti. L'inattendibilità della prognosi di sviluppo alla base del dimensionamento del piano regolatore è proprio confermata dal piano dello stato dell'edificazione (cfr. ricorso del comune di Cadro 2 ottobre 2007, doc. D, in atti) la quale, malgrado attesti un certo qual fervore edilizio che ha interessato il comune in questi ultimi anni, conferma nel contempo l'ampia riserva ancora disponibile di terreni edificabili.

4.2. In concreto, la visita dei luoghi, unitamente alla visione dei piani, hanno permesso di appurare che, per i comparti all'esame, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).

4.2.1. In effetti, la zona edificabile speciale ZES 4, che si identifica esclusivamente con il mapp. 1'409, presenta anzitutto dimensioni assai contenute (2'254 mq). Essa non adempie pertanto nemmeno ai requisiti quantitativi minimi per poter costituire una zona edificabile per la residenza. Inoltre, come ha correttamente considerato il Consiglio di Stato, questo comparto appare isolato rispetto all'ulteriore zona edificabile del comune: in nessun caso tale area può essere messa in relazione con quella di ampie dimensioni, assegnato alla zona residenziale, che si sviluppa attorno al tracciato della strada cantonale, così da poterne costituire un ampliamento. Ferme queste premesse, la superficie in oggetto non può pertanto essere assegnata alla zona fabbricabile già perché la creazione di piccole zone edificabili, isolate dal comprensorio edificato ed edificabile, disattende i principi della pianificazione del territorio e la relativa legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii). Tanto più in un comune come Cadro, la cui zona edificabile risulta già particolarmente estesa. La semplice presenza di un gruppo di edifici all'apice di una strada non basta ancora per determinare un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Al contrario, dal profilo formale, le citate edificazioni appaiono come una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate, avvenuta in tempi in cui i piani regolatori non erano ancora in vigore: esse non connotano di certo l'abbozzo di un insediamento riconducibile ad un disegno unitario. Ciò è palesemente confermato, tra l'altro, proprio dal contesto in cui questi edifici sono immersi: da un lato, verso nord, essi sono posti ai margini del vasto comprensorio agricolo in località dei __________, in merito al quale il Consiglio di Stato, con la risoluzione impugnata, non ha approvato la zona AP-EP 2 che lo interessava, rinviando gli atti del piano regolatore al comune affinché l'attribuisse, tramite una variante, alla zona agricola (cfr. risoluzione impugnata, pag. 10). Dall'altro lato, verso sud, essi sono lambiti dal comprensorio agro-forestale in località __________.

4.2.2. Come detto in precedenza, anche per ciò che concerne l'ampliamento della zona residenziale ZR in località __________, il requisito di applicazione dell’art. 15 lett. a LPT non è soddisfatto. Quest'area, che presenta una superficie di circa 5'000 mq, è edificata soltanto con un rustico, recentemente trasformato a scopo residenziale, ed un manufatto adibito a deposito. Anche considerando le due abitazioni poste più ad est, che insistono però sui mapp. 998 e 999, già ricompresi nella zona edificabile del previgente piano regolatore, tale comparto non può essere considerato ampiamente edificato ai sensi di quanto spiegato in precedenza. Esso fa piuttosto parte di quel territorio inedificato che, per la presenza di aree prative intercalate da vigneti e fasce boschive, si differenzia morfologicamente e funzionalmente dalla zona edificabile del comune che, in quel comprensorio, si estende ad est, sul versante opposto della strada cantonale. In questo senso, suscita semmai qualche perplessità anche l'apertura della zona edificabile, avvenuto sotto l'imperio del previgente piano regolatore, ai succitati mapp. 998 e 999.

In aggiunta a quanto precede, va osservato che per quanto riguarda il mapp. 997, in forte pendenza, sussistono seri dubbi circa l'idoneità alla costruzione. Non solo, ma come è risultato dal sopralluogo, ad aggravare la situazione dell'area in questione, quantomeno del mapp. 997 e di una parte di quelli retrostanti, vi è pure il carico fonico proveniente dalla strada cantonale, suscettibile di per sé stesso di compromettere l'idoneità per una edificazione a scopi residenziali. Difatti, come rettamente ha sostenuto il Consiglio di Stato, le nuove zone per la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (cfr. art. 24 cpv. 1 LPAmb ed anche l'art. 29 dell'ordinanza sull'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF, di medesimo tenore). Queste disposizioni tornano in concreto applicabili ai terreni in questione, dal momento che, vista la precedente assegnazione nel piano regolatore ad una zona non edificabile del territorio comunale (territorio residuo: art. 33 vNAPR), per tali fondi si tratta di un nuovo inserimento nella zona edificabile (su questo aspetto cfr. Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2000, n. 12 e segg. ad art. 24; Flückiger, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 44 e 51 ad art. 15; Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Zurigo 2002, pag. 248 e segg.). Di conseguenza, il livello delle immissioni di rumore per questa area non deve superare i valori di pianificazione di 55 dB(A) di giorno e 45 dB(A) di notte stabiliti al n. 2 dell'allegato 3 dell'OIF per le zone alle quali è assegnato un grado di sensibilità al rumore II, come in concreto. In presenza di questo fenomeno, trattandosi nella fattispecie dell’apertura di nuove zone edificabili, incombeva all’ente pianificante di accertare dapprima l’entità delle immissioni e di dimostrare, se del caso, il rispetto dei valori di pianificazione per il grado di sensibilità al rumore II attraverso misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (art. 24 LPAmb e 29 OIF; cfr. Wolf, op. cit. n. 23 e segg. ad art. 24; Favre, op, cit., pag. 253 e segg.). Riguardo a questo aspetto, il Consiglio di Stato ha rettamente rilevato che il comune di Cadro, non avendo esperito nulla in questa fase, non aveva fatto prova di una corretta gestione del problema delle immissioni foniche nel comparto in oggetto, pertanto l’ampliamento non poteva essere approvato.

4.2.3. Infine, i mapp. 446 e 1'249 in località __________ configurano al massimo un'estensione della zona residenziale esistente. Privi come sono di edificazioni, non possono certamente ambire ad essere considerati quale territorio edificato in larga misura. Poco importa se con tale ampliamento verrebbe posto, secondo quanto sostenuto dai ricorrenti, un limite pianificatorio della zona edificabile plausibile, in corrispondenza di quello dell'area forestale. Quel che conta - e che basta - ai fini del presente giudizio è che il perimetro della zona residenziale ZR, così come era stato definito dal previgente piano regolatore e che il Consiglio di Stato ha ripristinato tale e quale con la risoluzione impugnata, sia pianificatoriamente corretto e giustificato. Ciò che nel caso non fa alcun dubbio. Difatti, il mapp. 446, che confina direttamente con il mapp. 1'395, ubicato in zona edificabile, è tuttavia chiaramente separato dallo stesso dal muro in cemento armato di sostegno al terrapieno di quest'ultimo fondo (cfr. fotografie, in atti), costituendo un limite pianificatorio chiaro, valido e coerente con il contesto territoriale.

4.3. Nell'ambito della ponderazione generale degli interessi (cfr. consid. 4), va innanzitutto ricordata l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi liberi per le future generazioni, oltre che al già ricordato obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4.1). Va poi ricordato che gli ampliamenti in località __________ e __________ fanno parte a tutta evidenza di comparti caratterizzati dalla presenza di vigneti, constatati anche sui mapp. di alcuni ricorrenti (mapp. 996 e, soprattutto, 997), intercalati da fasce boschive ed estensioni prative. Si giustifica pertanto di preservare questi territori da un'ulteriore edificazione anche per motivi di ordine agricolo. Difatti, dallo stretto profilo dell'idoneità del terreno, il mapp. 446, che presenta una superficie omogenea e di notevole estensione, è valutato dal catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, come idoneo alla viticoltura e allo sfalcio (cfr. anche piano direttore, rappresentazione cartografica n. 13, che lo classifica fra gli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola), mentre i mapp. 996, 997 e 1'348, non rilevati dal suddetto catasto, sono comunque da ritenere con ogni evidenza idonei all'agricoltura (cfr. presa di posizione 27 marzo 2008 della sezione dell'agricoltura, sopralluogo e fotografie, in atti), malgrado le osservazioni di senso contrario degli insorgenti. A queste ragioni si aggiungono anche questioni di ordine naturalistico: il territorio in località __________ è incluso nel perimetro della zona naturale protetta (ZNP) dei __________, indicato nel piano direttore (cfr. loc. cit., scheda di coordinamento 1.2, oggetto 1.2.20, rappresentazione cartografica n. 13). La revisione del piano regolatore ha ripreso questo perimetro, consolidandolo attraverso il piano del paesaggio (cfr. legenda: sequenza di cerchi colore verde), tracciandolo in corrispondenza del limite della zona edificabile che, in quel luogo, rimane dunque esclusa dalla ZNP.

4.4. Sulla scorta di tutte queste considerazioni, l'assegnazione dei fondi dei ricorrenti alla zona edificabile deve pertanto essere esclusa. Va aggiunto, a tale proposito, che la circostanza, secondo cui i comparti in questione siano urbanizzati, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione dei fondi alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321). Di conseguenza, la risoluzione impugnata, ponendo il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia comunale.

5. La contestata risoluzione governativa non è nemmeno costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. fed. (e in precedenza dall'art. 4 vCost. fed.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per escludere i fondi in parola dal perimetro della zona edificabile sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va aggiunto, per chiarezza, che il Consiglio di Stato, in località __________, ha approvato l'inserimento in zona residenziale ZR soltanto di quei fondi o parte di essi che erano situati all'interno del comparto edificabile del previgente piano regolatore o cinti dalla curva di via __________ e che sono poi stati accertati non più boschivi. Contrariamente a quanto sostengono alcuni ricorrenti, il mapp. 400 era già a tutti gli effetti inserito in zona edificabile dal previgente piano regolatore e costituiva, con il suo confine meridionale, il limite estremo del perimetro dell'allora zona residenziale semiestensiva (cfr. piano delle zone PR 82 con piano delle zone PR all'esame).

6. In conclusione, i ricorsi devono essere tutti integralmente respinti. A carico dei ricorrenti, proprietari dei fondi interessati, devono essere poste la tassa di giudizio e le spese. Il comune, invece, può essere sollevato dal loro pagamento (art. 28 LPamm).

Per questi motivi,

visti gli art. 8 Cost., 2, 14, 15, 16, 17, 18, 26, 33 LPT, 3 OPT, 24, 37, 38 LALPT, 24 LPAmb, 29 OIF, 28 LPamm;

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi sono respinti.

2. Le tasse di giudizio e le spese per complessivi fr. 3'200.- (tremiladuecento) sono poste a carico in ragione di fr. 800.- (ottocento), solidalmente, di __________, __________ e __________ ed __________, di fr. 600.- (seicento), pure in via solidale, di __________ e __________, di fr. 600.- seicento (seicento) di __________, di fr. 600.- (seicento), solidalmente, di __________ e __________ e __________ e di fr. 600.- (seicento), in via solidale, della __________ e della __________.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

4. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

5. Intimazione a:

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Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 06.05.2026

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