AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2007.122
Data decisione, Autorità: 28.02.2008, TRAM
Titolo: Conferma dell'attribuzione di due edifici rustici alla categoria diroccato non ricostruibile
Incarti n. 90.2007.118 90.2007.122
Lugano 28 febbraio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a)
b)
26 settembre 2007 della
RI 2 , PR 1
28 settembre 2007 del
Comune di Sagno, rappr. dal Municipio, 6839 Sagno
contro
la risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4053), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore relativa all'inventario degli edifici ubicati fuori della zona edificabile del comune di Sagno;
viste le risposte:
5 ottobre 2007 del municipio di Sagno;
29 ottobre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale;
al ricorso sub a,
29 ottobre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale
al ricorso sub b,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La RI 2 di __________ è proprietaria del mapp. 317 sito nel territorio del comune di Sagno, località Ronco, di complessivi 43'077 mq e così censito: A Stalla mq 27, B Fabbricato mq 69, C Diroccato mq 25, d bosco mq 15'868, e prato mq 15'998, f bosco mq 10'873, g bosco mq 48 e h riale mq 169.
B. Il 26 settembre 2006 l'assemblea comunale di Sagno adottato la variante del piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili. Per quanto qui d'interesse, gli edifici n. 4 e n. 8, situati al mapp. 317. sono stati classificati nella categoria 1a - edificio meritevole di conservazione.
C. Con risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4053) il Consiglio di Stato ha approvato la variante. In quella sede il Governo ha modificato la valutazione di entrambi gli edifici in 2 - diroccato.
D. Contro la predetta decisione sono insorti con ricorso 26 settembre 2007 la RI 2 e con ricorso 28 settembre 2007 il comune di Sagno, tutti avversando la predetta modifica d'ufficio. L'RI 2 chiede il ripristino della decisione comunale, in via principale, con attribuzione degli edifici alla categoria 1a ed, in via subordinata, con attribuzione alla categoria 1b. Il comune di Sagno chiede invece la conferma della propria decisione, vale a dire l'attribuzione alla categoria 1a degli edifici.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, con argomentazioni che se necessario verranno riprese in seguito. Il municipio non ha presentato particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1.1. A norma dell'art. 38 cpv. 1 LALPT, contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, entro trenta giorni dalla notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli stessi motivi e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche d'ufficio disposte dal governo (art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT). Il privato cittadino è pertanto legittimato a ricorrere solo se ha precedentemente ricorso dianzi all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore.
1.2. La legittimazione della RI 2 è dunque, di principio, data in applicazione dell'art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT. Essa va tuttavia negata per quanto concerne la domanda formulata in via subordinata, attraverso la quale chiede l'assegnazione alla categoria 1b degli edifici n. 4 e n. 8 oggetto della procedura. In effetti, per conseguire questo risultato, l'insorgente avrebbe dovuto preventivamente impugnare davanti al Consiglio di Stato la decisione comunale, formulando una tale domanda. Non avendolo fatto, essa ha accettato la soluzione proposta dall'assemblea comunale. Pertanto, nel suo ricorso, potrebbe postulare unicamente la convalida di questa soluzione, sconfessata dal Governo. Non è invece legittimata a proporre una terza soluzione. L'interesse degno di protezione, ai sensi del citato art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, che essa può vantare ad impugnare la risoluzione governativa, è difatti circoscritto al ripristino della proposta pianificatoria adottata dal legislativo comunale e modificata dal Governo. Per poter vantare un interesse legittimo più ampio, che le permetterebbe di formulare delle conclusioni proprie, differenti da quelle stabilite a livello comunale o governativo, la RI 2 dovrebbe fondarsi sull'ipotesi contemplata dall'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, ciò che le è però precluso per il fatto di non essere preventivamente insorta dianzi al Governo contro la deliberazione del legislativo comunale. La RI 2 è pertanto legittimata solamente nella misura in cui chiede il ripristino della classificazione adottata dal comune, vale a dire 1a.
1.3. Posta questa precisazione, rilevato come le altre condizioni formali sono adempiute, in particolare i ricorsi sono stati insinuati nel termine di trenta giorni dalla notificazione avvenuta per mezzo raccomandata, le impugnative sono ricevibili in ordine e possono essere evase sulla base degli atti acquisiti, senza ulteriore istruttoria (art. 18 PAmm). In particolare, non viene esperito il sopralluogo, peraltro nemmeno postulato dai ricorrenti. Esso non appare necessario: la data determinante per la verifica dello stato degli edifici è quella dell'allestimento dell'inventario ad opera del comune, stato riprodotto in modo più che sufficiente dalle fotografie allegate alle schede descrittive degli edifici.
1.4. Avendo il medesimo fondamento di fatto, le impugnative sono state istruite congiuntamente e vengono altresì decise con un unico giudizio, in applicazione dell'art. 51 PAmm.
2.2. Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
2 I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del coordinamento").
Nella versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale).
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
§ decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
§ decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
§ indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
§ definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
§ definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale Indicazioni operative complementari, cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia, far seguito un ulteriore, irrinunciabile, passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale).
L'autorità cantonale ha frattanto posto in consultazione, a questo scopo, un apposito piano di utilizzazione cantonale (PUC-PEIP), il quale riporta negli elaborati grafici il limite dei paesaggi con edifici ed impianti protetti per tutti i ventidue comprensori in cui è stato suddiviso il Cantone, che i singoli comuni dovranno riportare nei rispettivi piani del paesaggio; il piano in rassegna prevede delle apposite norme di attuazione, volte a sostituire quelle comunali (cfr. deposito del PUC-PEIP nel periodo 29 maggio - 28 giugno 2006).
L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta, pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d'esame allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione di un edificio che nell'inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria meritevole 1a (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
§ il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
§ l'edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
§ nell'ambito della procedura d'autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell'edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione
c) edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente, sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 seconda frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la risoluzione si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi in concreto stabilire se la decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla luce dei principi suesposti. 3.2. In concreto, è certo che il Consiglio di Stato, disponendo in luogo e vece dell'autorità comunale competente - ossia l'assemblea comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT) - l'attribuzione degli edifici in parola alla categoria 2, abbia operato una modifica d'ufficio del piano regolatore, ma questa è rispettosa dei criteri enunciati sopra, come si spiegherà nei successivi considerandi di diritto, pertanto non lesiva dell'autonomia comunale.
4.2. I ricorrenti non possono spuntare la classificazione 1a per gli edifici in parola nemmeno sulla scorta della tesi avanzata dal comune, secondo cui gli stessi, che si troverebbero ai margini di una zona di protezione della natura prevista nell'ambito della revisione del piano regolatore comunale in corso, sarebbero necessari al conseguimento degli obiettivi posti per questa area. Infatti, posto che sia effettivamente il caso (il quesito può ad ogni buon conto rimanere irrisolto), questi edifici, semmai, avrebbero dovuto essere annoverati tra quelli nella categoria 1d (edifici rustici ancora utilizzati o utilizzabili a scopo agricolo): ciò che non è comunque possibile, trattandosi di diroccati.
4.3. Per tutto quanto precede, la decisione del Consiglio di Stato va esente da critiche. Essa è, oltre che corretta, l'unica possibile: il Governo, operando la criticata modifica d'ufficio, non ha leso l'autonomia comunale.
Da ultimo, benché come visto sopra la domanda posta per la prima volta in questa sede di attribuire i due edifici alla categoria 1b non posso essere esaminata dal tribunale, in ogni caso la stessa non potrebbe essere accolta, dal momento che gli edifici non si trovano all'interno di un nucleo meritevole di conservazione. Pretendere il contrario appare affatto insostenibile, già solo per il fatto che tali edifici sono isolati, nemmeno adiacenti tra loro, e distanti centinaia di metri dal più vicino fabbricato.
Stando così le cose, i ricorsi debbono essere respinti. La tassa di giudizio è posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm), mentre il comune, che è intervenuto in veste di ente pianificante e non in tutela di interessi propri, può esserne mandato esente.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
2.La tassa di giudizio, di complessivi fr. 1'000.-, è posta a carico della ricorrente RI 2.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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