AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2007.29
Data decisione, Autorità: 26.02.2008, TRAM
Titolo: Attribuzione di un fondo circostante la zona residenziale alla zona agricola
Incarto n. 90.2007.29 90.2007.27
Lugano 26 febbraio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 21 marzo 2007 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 RI 6 tutti patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Cadro;
viste le risposte:
29 maggio e 11 giugno 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
6 giugno 2007 del municipio di Cadro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nelle sedute del 24 novembre, 1 e 9 dicembre 2003 il consiglio comunale di Cadro ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 1226, di proprietà della comunione ereditaria __________ __________, composta da RI 1, RI 3, RI 5 e RI 6, RI 2 e RI 4, e il limitrofo mapp. 1227, di proprietà di RI 2, RI 4, RI 3 e RI 5, in ragione di 1/4 ciascuno, sono stati attribuiti alla zona agricola. Questi fondi, confinanti e ubicati in località Griscia, presentano entrambi una superficie prativa di 1'124 mq (mapp. 1226) e di 1'147 mq (mapp. 1227). Sul mapp. 1226 insiste un modesto fabbricato, che occupa 11 mq di superficie.
B. Con atti di ricorso separati, i proprietari citati in ingresso sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l'attribuzione dei loro fondi alla zona residenziale ZR.
I ricorrenti hanno rilevato dapprima che, in seguito ad una procedura di raggruppamento di terreni, che a suo tempo aveva interessato il comparto, a __________ __________ era stato attribuito il mapp. 1226, già all'epoca situato fuori zona edificabile, in luogo dei terreni di sua proprietà, che in parte erano inclusi in zona fabbricabile. Sicché il municipio, a loro dire, si era impegnato, con la revisione del piano regolatore di cui ci si occupa, ad attribuire alla zona edificabile sia quel fondo, come pure il limitrofo mapp. 1227, frattanto acquistato sulla base di tali assicurazioni al prezzo di terreno fabbricabile. Fondi che, peraltro, su invito dello stesso esecutivo comunale, erano stati dotati di un pozzo di allacciamento alle canalizzazioni per l'evacuazione delle acque luride. In secondo luogo, gli insorgenti hanno ritenuto che l'attribuzione dei loro terreni alla zona edificabile si giustificava perché appartenenti al comprensorio ampiamente edificato e perché completamente urbanizzati. In ogni caso, ritenute le prognosi favorevoli di sviluppo demografico della popolazione, tale attribuzione sarebbe stata anche fondata sulla necessità di ampliare le aree edificabili, giunte ormai a saturazione. Per contro, non era giustificata l'inclusione nella zona agricola, in quanto quei terreni, oltre che delimitati dall'area boschiva, presentavano dimensioni troppo modeste per consentire da quel profilo un loro sfruttamento razionale ed economico. Infine, gli insorgenti hanno lamentato una disparità di trattamento per rapporto ai proprietari dei terreni circostanti, assegnati invece alla zona residenziale ZR.
C. Con risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha contestualmente respinto i gravami dei proprietari citati in epigrafe (cfr. ris. cit., pag. 61 e seg.). Il Governo ha ritenuto che il limite della zona edificabile di quel comparto era chiaramente definito in quel luogo dalla strada di servizio, oltre cui, a monte, erano ubicati i fondi dei ricorrenti. Di conseguenza, benché i fondi in oggetto fossero idonei all'edificazione e urbanizzati, non appariva necessario estendere il perimetro delle zone fabbricabili del piano regolatore, già eccessivamente dimensionate per soddisfare le presumibili necessità dei prossimi 15 anni. D'altra parte, a tale azzonamento ostavano interessi prevalenti opposti, ritenuto che i terreni all'esame dimostravano un'idoneità all'agricoltura. Infine, Il Consiglio di Stato non ha riscontrato nella fattispecie elementi tali da configurare una disparità di trattamento.
D. Con gravami separati del 21 marzo 2007 i ricorrenti sono insorti davanti a questo tribunale, riproponendo le medesime richieste e argomentazioni sottoposte al giudizio dell'istanza inferiore.
E. La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto il rigetto dell'impugnativa. Il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.
F. Il 5 settembre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Il rappresentante del Consiglio di Stato si è impegnato a produrre al tribunale una presa di posizione della sezione dell'agricoltura sull'idoneità agricola dei fondi in parola. Dopo ampia discussione, le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. L'istruttoria è quindi stata dichiarata chiusa.
G. Il tribunale ha fissato un termine alle parti, scadente il 31 dicembre 2007, per presentare eventuali osservazioni sulla presa di posizione della sezione dell'agricoltura, con l'avvertenza che il silenzio sarebbe valso quale rinuncia. Nel termine sono giunte unicamente le osservazioni dei ricorrenti, i quali hanno contestato l'idoneità dei loro fondi alla viticoltura e allo sfalcio, così come attestava viceversa il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura.
Considerato, in diritto
La competenza del tribunale è data, il gravame è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili in ordine. Le impugnative, essendo caratterizzate da identiche rivendicazioni ed avendo per oggetto la medesima situazione territoriale, vengono trattate congiuntamente in un'unica decisione (art. 51 PAmm).
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del tribunale è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, contrariamente a quanto sostengono gli insorgenti, questo requisito non appare soddisfatto. In effetti, la visita dei luoghi ha permesso di appurare che la zona residenziale ZR, a cui fanno riferimento gli insorgenti, si sviluppa, estendendosi a valle della strada di servizio che conduce a Villa Luganese. I terreni dei ricorrenti sono invece ubicati a monte di questa strada, quindi nettamente separati dal comparto edificabile di riferimento, che oltretutto non appare ancora edificato al punto tale da potere essere considerato esso stesso con certezza come ampiamente edificato. I fondi in parola fanno quindi parte di un ampio territorio inedificato che si estende verso monte, costituito da foresta e radure. Il loro inserimento in zona residenziale ZR si potrebbe semmai giustificare dal profilo della necessità di un ampliamento della zona edificabile.
3.3. La richiesta di estendere la zona edificabile non risponde nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT. In effetti, l’apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era già stato segnalato dal dipartimento del territorio in sede di esame preliminare (cfr. esame preliminare 22 gennaio 1998, pag. 6) ed è fra i motivi principali che ha condotto il Consiglio di Stato a respingere il ricorso (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 15 e 61). Difatti, il Governo ha appurato con la risoluzione impugnata che le zone edificabili residenziali in senso lato sono dimensionate in modo tale da soddisfare ampiamente il presumibile bisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 10-15 anni, giacché permettono di accogliere circa 3'625 abitanti rispetto ad una situazione di partenza, riferita al 2004, di 1'753 abitanti, pari ad un incremento di oltre il 107% (cfr. risoluzione di approvazione del piano regolatore 13 febbraio 2007, cifra 3.5.1, lett. a, pag. 14 seg.). Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche ai fondi dei ricorrenti.
3.4. Poiché i fondi in parola non potevano essere attribuiti alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di confermarne - di conseguenza - l’inclusione nella zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Aspetti, questi, che nella fattispecie rivestono una particolare rilevanza. Difatti, i terreni all'esame sono ricompresi nel perimetro della zona naturale protetta (ZNP) dei Denti della Vecchia-Brè-Gandria indicato nel piano direttore (cfr. loc. cit., scheda di coordinamento 1.2, oggetto 1.2.20, rappresentazione cartografica n. 13), che la revisione del piano regolatore ha ripreso e consolidato attraverso il piano del paesaggio (cfr. legenda: sequenza di cerchi colore verde). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se i fondi interessati si prestino o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che, per quanto riguarda strettamente l'idoneità del terreno, i mapp. 1226 e 1227 presentano insieme una superficie omogenea e di apprezzabile estensione, valutata dal catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, come idonea alla viticultura e allo sfalcio, categoria n. 12 (cfr. presa di posizione 18 ottobre 2007 della sezione dell'agricoltura). Si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio da un’ulteriore edificazione.
3.5. Sulla scorta di tutte queste considerazioni, un'attribuzione dei fondi dei ricorrenti alla zona edificabile deve pertanto essere esclusa.
La contestata pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per escludere i fondi in parola dal perimetro della zona edificabile, rispettivamente per inserirli nella zona agricola, sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma.
Infondato, da ultimo, l'eventuale richiamo al principio della buona fede, per il fatto che in seguito alle risultanze della procedura di ricomposizione particellare e all'allacciamento dei fondi alla rete fognaria il municipio avrebbe lasciato supporre il futuro inserimento dei fondi nella zona edificabile, spingendo di conseguenza i ricorrenti all'acquisto del mapp. 1227. Come rettamente osservano gli stessi insorgenti, le superfici oggi corrispondenti ai mapp. 1226 e 1227 erano inserite con il previgente piano regolatore (PR 1979) in parte in zona residua e in parte nell'area forestale, quindi entrambi esclusi dalla zona edificabile. Tant'è che è stato sulla base di questo ordinamento pianificatorio che essi hanno chiesto al municipio, all'avvio della procedura di revisione del piano regolatore, la loro attribuzione alla zona edificabile, predisposto l'allacciamento alle canalizzazioni e quindi acquistato il mapp. 1227. Orbene, come si evince dalla lettera 26 maggio 1994, il municipio ha semplicemente invitato i pianificatori, che si occupavano della revisione, "a tenere in debita considerazione la richiesta" (loc. cit., doc. E, in atti) dei qui ricorrenti. Questa comunicazione, oltre che non costituire una rassicurazione ai sensi della protezione della buona fede (art. 9 Cost.), era anche formulata da un'autorità incompetente in materia di pianificazione del territorio (art. 34 cpv. 1 LALPT): essa non era pertanto atta a suscitare delle aspettative degne di tutela in merito all’assegnazione delle particelle alla zona edificabile.
In conclusione, per le pregresse motivazioni i gravami devono essere respinti. La tassa e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
Il ricorsi sono respinti.
Le tasse di giudizio e le spese per complessivi fr. 1'800.- (milleottocento) sono poste a carico in ragione di fr. 900.- (novecento), solidalmente, di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5 e RI 6 e di fr. 900.- (novecento), pure in via solidale, di RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
Intimazione a:
; ;
a;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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