AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 35.2007.6
Data decisione, Autorità: 11.04.2007, TCA
Titolo: Denegata giustizia. L'assicuratore che ordina una perizia per valutare aspetti medici già definiti da una perizia precedente (in casu, da una perizia giudiziaria), compie un atto istruttorio superfluo che ritarda inutilmente l'emanazione della decisione formale.
Raccomandata
Incarto n. 35.2007.6
mm/DC/ll
Lugano 11 aprile 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio Macchi, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso per denegata giustizia e abuso di diritto del 24 gennaio 2007 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
CO 1
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto, in fatto
1.1. Con sentenza del 29 agosto 2005 - nel frattempo cresciuta in giudicato -, questa Corte, facendo proprie le conclusioni della perizia giudiziaria elaborata il 28 aprile 2005 dal __________ di __________, ha accertato l’eziologia extra-traumatica dei disturbi, somatici (fatta eccezione per quelli visivi) e psichici, lamentati da RI 1 a far tempo dal 1° ottobre 2001.
Per quel che concerne specificatamente i problemi visivi, il TCA - considerato che la documentazione medica agli atti (da una parte, le certificazioni del Prof. dott. __________ e, dall’altra, la perizia giudiziaria) non consentiva né di ammettere né di escludere, con la necessaria tranquillità, l’esistenza di un nesso di causalità naturale con il sinistro del mese di settembre 2001 -, ha rinviato l’incarto all’amministrazione affinché predisponesse l’esecuzione di una perizia neuro-oftalmologica e, in seguito, decidesse in merito al diritto a prestazioni per il periodo posteriore al 30 settembre 2002 (fasc. 1).
1.2. Riprendendo l’istruttoria, l’assicuratore LAINF, ottenuto l’accordo del patrocinatore dell’assicurato, ha affidato l’incarico peritale al PD dott. , responsabile dell’Unità di neuro-oftalmologia dell’Ospedale « » di __________, Servizio universitario di oftalmologia.
Il dott. __________ ha consegnato il proprio referto all’amministrazione nel corso del mese di agosto 2006 (fasc. 3 - doc. 178).
1.3. In data 13 settembre 2006, l’CO 1 ha informato il patrocinatore di RI 1 di essere disposta ad assumere i costi dei provvedimenti terapeutici proposti dal perito, a condizione che i medesimi vengano eseguiti in Ticino (fasc. 3 - doc. 179).
Con scritto del 2 ottobre 2006, l’avv. RA 1 ha obiettato che, a detta del medico curante del suo patrocinato, soltanto una delle tre terapie suggerite sarebbe fattibile in Ticino e, d’altra parte, ha chiesto l’emanazione, da parte dell’amministrazione, di una decisione in merito al caso d’infortunio (fasc. 3
Il 9 novembre 2006, l’assicuratore infortuni ha comunicato che avrebbe proceduto a sottoporre “ad un medico esperto del ramo” il referto allestito dal dott. __________, precisato che quest’ultimo, citiamo: “… non ha trovato segni o anche solo indizi di lesioni organiche che spiegherebbero l’eziologia dei disturbi visivi.” (fasc. 3 - doc. 184).
In data 25 novembre 2006, l’CO 1 si è rivolta al Servizio di neuro-oftalmologia dell’Ospedale __________ di __________, chiedendo se i deficit e i disturbi visivi evidenziati dal dott. __________ sono, con verosimiglianza preponderante, di natura organica (fasc. 3 – doc. 186).
Dalle tavole processuali emerge che l’assicurato è stato convocato dai sanitari bernesi per il 23 gennaio 2007 (doc. V), consulto che non ha però avuto luogo a causa di malattia.
1.4. Con ricorso per “denegata giustizia ed abuso di diritto” del 24 gennaio 2007, RI 1, patrocinato dall’avv. RA 1, ha chiesto che all’amministrazione venga fatto ordine di emanare una decisione formale sulla, citiamo: “… copertura delle spese per i trattamenti indicati (…) dal perito Dr. __________ da effettuarsi a __________ e delle relative spese (trasferta, pasti, ecc.) per lui e la moglie.”, rispettivamente, sul, citiamo: “… quesito della natura infortunistica dei problemi di salute riscontrati dal signor RI 1.”, argomentando in particolare che:
" (…)
La nuova perizia alla quale è stato convocato il signor RI 1 sembrava essere stata commissionata dall'assicuratore infortuni, benché la citazione indicasse una richiesta da parte dell'AI.
Preso contatto con __________ di __________, al signor RI 1 è stato confermato che questa ulteriore perizia sarebbe stata commissionata dall'CO 1 stessa, senza nessuna comunicazione all'assicurato, il quale, in buona fede credeva di doversi recare a __________ chiamato dall'AI. L'Ufficio Al di Bellinzona ha peraltro escluso di aver richiesto una tale perizia, essendo il caso già stato chiarito.
Dopo insistenti richieste, il signor RI 1 è riuscito a ricevere __________ di __________ copia della richiesta della CO 1. Dalla stessa si apprende come l'assicuratore infortuni ritenga, contrariamente alla perizia fatta eseguire dalla stessa CO 1, che nessun perito abbia potuto esprimersi con certezza sull'eziologia dei problemi riscontrati dal signor RI 1.
L'CO 1, dimenticando una volta di più le perizie di parte e quelle giudiziarie effettuate, afferma come il signor RI 1 non abbia avuto alcun problema agli occhi, almeno inizialmente. CO 1 dimentica ancora i certificati medici del Dr. __________ del 26 settembre 2001 e quello del Dr. __________ del 9 ottobre 2001, in cui viene fatto esplicito riferimento ai problemi di vista, di cefalea e di vertigine fin da subito patiti dal paziente.
Non contenta delle 3 precedenti perizie (da rilevare che l'ultimo nominativo del medico al quale affidare la perizia è stato da lei proposto), l'assicuratore infortuni va ora cercando un parere discorde alle precedenti rilevanze, il tutto alfine di voler contestare l'origine infortunistica accaduta al signor RI 1.
Tale comportamento non è accettabile da parte di un assicuratore sociale.
Da notare il fatto che lo scrivente studio non ha più avuto riscontro alcuno né comunicazione dall'ultimo scritto 24 novembre 2006 inoltrato all'CO 1.
Di decisioni formali non ne sono mai state prese.
(…).
Secondo il TFA, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati; Kieser, op. cit, art. 56 nota 10 pag. 560).
Sempre secondo la giurisprudenza, vi è diniego di giustizia nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (DTF 108 V 20 consid. 4c, 103 V 195 consid. 3c).
Nella presente fattispecie non vi è come chi non veda come CO 1 ha tardato oltremodo a emettere una decisione formale che autorizzasse il signor RI 1 ad iniziare le cure nel solo luogo dove le stesse sono fattibili, e cioè a __________. Soprattutto se una delle tre cure proposte, la sola possibile da effettuare in Ticino, è già stata iniziata e vi è la precisa indicazione medica che le tre cure sono da eseguire nello stesso periodo!
Bisogna precisare come il trattamento auspicato dal dr. __________ dovrebbe agire contemporaneamente su tre piani su una durata di 6 mesi e meglio:
· Myrtaven
· Iniezioni
· Fisioterapia posturale
La cura "Myrtaven" è già stata iniziata in Ticino in data 01.08.06! Le altre due non ancora perché non vi è ancora il benestare dell'CO 1!
Si è anche più volte richiesta una decisione di merito, e meglio per accertare l'origine infortunistica alla luce delle varie perizie svolte, che, a parere dello scrivente Studio, sono più che sufficienti per trarre le dovute conclusioni. L'ultima perizia super partes è indicativa a tal proposito ed elimina ogni dubbio sui sintomi patiti dal signor RI 1 e la loro origine.
(…).
Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti giurisprudenziali).
Nella presente fattispecie occorre rilevare come il comportamento dell'assicuratore abbia avuto sin dall'inizio un sentore di non totale buona fede e di una certa superficialità, come quando in data 15 maggio 2006 l'assicuratore ha trasmesso le
proprie domande peritali al dr. __________, omettendo di allegare quelle dell'assicurato e le perizie di quest'ultimo precedentemente svolte.
(…).
In caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o denegata giustizia, il Tribunale ordina all'assicuratore sociale di concludere entro un termine ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla chiesta misura (Kieser, Verwaltungsverfahren, cit., nota 507 pag. 240; cfr. anche SVR 2001 KV 38 consid. 2b pag. 110).
Sulla scorta dei dettami giurisprudenziali e dottrinali suevocati, si chiede pertanto che CO 1 accerti la natura infortunistica dell'evento dell' 8 settembre 2001 accaduto al signor RI 1, che dia il benestare alle cure indicate dal dr. __________ a __________ (copertura delle stesse) e che confermi la presa a carico delle relative spese per il signor RI 1 e la di lui moglie." (…).
(I)
1.5. L’assicuratore infortuni convenuto, in risposta, ha postulato un’integrale reiezione dell’impugnativa, sulla base delle considerazioni seguenti:
" (…).
Evidentemente, il dottor __________ ha espresso il proprio giudizio a riguardo del nesso causale soprattutto sulla base delle affermazioni soggettive dell'assicurato. Tali affermazioni, non corrispondono tuttavia con l'anamnesi e lo stato dei fatti a conoscenza dell'assicuratore, per cui, CO 1, nell'ambito di un apprezzamento degli atti, sottopose, in data 25.11.2006, una copia della perizia del dottor __________ al servizio di neurooftalmologia __________ di __________, chiedendo di riferire se, secondo il grado probatorio della verosimiglianza preponderante, richiesto nell'ambito dell'assicurazione infortuni, i disturbi visivi menzionati alla pagina 3 del rapporto del dottor __________ sono di natura organica.
(…).
Ad 6 Per quel che riguarda la convocazione intimata all'assicurato da parte __________ di __________ per una visita medica, l'assicuratore non ne aveva avuto alcuna notizia e ne è venuto al corrente unicamente tramite il ricorso del 24.01.2007. Come si evince dagli atti, CO 1 ha incaricato i medici dell' __________ di __________ di eseguire una valutazione degli atti. Evidentemente, gli specialisti hanno ritenuto necessario procedere ad una visita al paziente. Tale procedere è assolutamente corretto e l'assicuratore non può essere tacciato di abuso di diritto.
Ad 7 II dottor __________ consigliò all'assicurato di sottoporsi ad un specifico trattamento medico, in parte medicamentoso (effettuabile a domicilio) e in parte fisioterapico (da effettuarsi a __________) al fine di ottenere un miglioramento dello stato di salute. Fintanto che l'origine dei disturbi non è accertata e messa in relazione almeno in misura preponderante con l'evento dell' 08.09.2001, CO 1 non può essere obbligata ad assumere i costi di tali trattamenti.
All'assicuratore LAINF non è ancora pervenuto un rapporto da parte dell'__________ di __________.
In conclusione, allo stato attuale CO 1 non può esprimersi a riguardo dell'assunzione delle spese di cura per i trattamenti proposti dal dottor __________ in quanto l'origine dei disturbi visivi di cui è portatore il signor RI 1 non è ancora chiara e, di conseguenza, il nesso causale con i fatti dell' 08.09.2001 non è provato almeno con probabilità preponderante."
(V)
1.6. Il 9, rispettivamente, il 16 marzo 2007, le parti si sono riconfermate nelle loro allegazioni e conclusioni (cfr. VII e IX).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel merito
2.2. Il TCA è chiamato a stabilire se l’CO 1 si è resa colpevole di un diniego di giustizia nei confronti di RI 1 oppure no.
2.3. Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA - legge entrata in vigore il 1° gennaio 2003 - il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
2.4. Secondo il TFA, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Sempre secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. fed. è pure violato nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).
Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della materia ed il comportamento dell'interessato (cfr. DTF 125 V 188; VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).
Il principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid. 4; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il proprio potere discrezionale.
In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver ordinato un determinato provvedimento probatorio era manifestamente superfluo (cfr. STFA del 3 luglio 1992 nella causa K., U 18/92, consid. 5b, parzialmente pubblicata in RAMI 1992 U 151, p. 194s., e dell’8 maggio 2003 nella causa Z., U 268/01, consid. 4.1).
Nella citata sentenza del 3 luglio 1992, l’Alta Corte federale non ha censurato il fatto che l’assicuratore LAINF aveva deciso di sottoporre una perizia medica di parte al proprio medico fiduciario e, in base alle sue raccomandazioni, aveva disposto degli ulteriori accertamenti (consid. 5b).
2.5. Nella concreta evenienza, alla luce dei principi giurisprudenziali menzionati al precedente considerando, questa Corte deve dunque stabilire se il fatto per l’CO 1 di avere disposto l’esecuzione di una perizia da parte del Servizio di neuro-oftalmologia dell’Ospedale __________ di __________, costituisce un atto istruttorio palesemente inutile.
In primo luogo, il TCA constata che l’assicuratore LAINF convenuto ha affidato il mandato peritale al PD dott. __________, a seguito di una sentenza di rinvio di questo Tribunale, fondata su una perizia giudiziaria pluridisciplinare, grazie alla quale buona parte degli aspetti fattuali (medici) della fattispecie, erano stati definiti.
In secondo luogo, va ricordato che all’origine del rinvio all’amministrazione, vi era la circostanza che, a detta dei sanitari del __________ di __________, il Prof. dott. __________, neuro-oftalmologo consultato dall’insorgente nel corso del mese di maggio 2002, si era pronunciato a favore di un’eziologia infortunistica dei disturbi visivi sulla base di accertamenti incompleti e, d’altra parte, che i medesimi esperti giudiziari si erano dichiarati impossibilitati a eseguire (loro stessi) i necessari esami, ciò che aveva indotto il TCA - tenuto conto del valore probatorio che, in ossequio alla giurisprudenza federale, va attribuito a una perizia giudiziaria -, a ritenere che la documentazione medica agli atti non consentiva, citiamo: “… né di ammettere né di escludere, con la necessaria tranquillità, che i disturbi oftalmologici in discussione abbiano un’origine traumatica.” (fasc. 1).
Dal referto 17 agosto 2006 dell’Ospedale «__________ » si evince che il ricorrente è stato nel frattempo sottoposto a numerosi test, alcuni dei quali non erano stati eseguiti dal dott. __________ (“Goldman”, “Grille d’Amsler” e “Potentiels évoqués visuels au damier”- cfr. fasc. 3, doc. 178, p. 3).
Al riguardo - precisato che i periti giudiziari non avevano fornito alcuna indicazione in merito alla natura degli accertamenti “mancanti” -, non vi è ragione per credere che gli esami effettuati non siano ora completi. Del resto, non può essere ignorato che l’assicuratore LAINF stesso agli specialisti bernesi ha chiesto l’allestimento di una perizia sugli atti (cfr. doc. 186), ciò che di per sé esclude l’esecuzione di nuove investigazioni.
Dopo queste indagini, il PD dott. __________ è pervenuto alla conclusione che i disturbi denunciati dall’insorgente, segnatamente le vertigini visive, sono certamente da imputare al sinistro del mese di settembre 2001 (doc. 178, p. 4), una conclusione analoga a quella che era stata ritenuta, a suo tempo, dal Prof. dott. __________ (cfr. doc. 97 e XL).
Ora, pur tenendo conto che, in applicazione della giurisprudenza federale menzionata al considerando 2.4., questa Corte deve limitarsi a una valutazione sommaria della fattispecie e che un suo intervento si giustifica esclusivamente in caso di comportamento abusivo da parte dell’amministrazione, essa è dell’avviso che, nel caso di specie, siano dati gli estremi per sostenere che l’ulteriore perizia ordinata dall’assicuratore convenuto, non sarebbe verosimilmente suscettibile di fornire degli elementi di valutazione nuovi e rilevanti, donde la sua inutilità.
Innanzitutto, ci troviamo in presenza di due specialisti di livello universitario che hanno valutato, l’uno indipendentemente dall’altro, l’aspetto eziologico in maniera analoga.
Inoltre, i periti giudiziari avevano ritenuto di doversi distanziare dalle conclusioni del Prof. __________ nella misura in cui esse erano fondate su accertamenti incompleti (che nel frattempo sono stati completati), e non poiché apparivano a priori errate.
Infine, il giudizio di rinvio di questo Tribunale è datato 29 agosto 2005 e, da allora, trascorso oltre un anno e mezzo, l’amministrazione non ha ancora definito la propria responsabilità in relazione alle turbe visive lamentate da RI 1.
Tutto ben considerato, quindi, il TCA ravvede nel fatto di avere disposto un ulteriore accertamento peritale, un atteggiamento defatigatorio da parte della CO 1, di modo che quest’ultima ha compiuto un diniego di giustizia ai danni dell’insorgente.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ All’CO 1 è fatto ordine di emanare - senza indugio - la decisione formale più volte richiesta dall'assicurato.
L’CO 1 verserà all'assicurato l'importo di fr. 1'000.-- a titolo di ripetibili.
3.Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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