AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 38.2006.88
Data decisione, Autorità: 08.02.2007, TCA
Titolo: Denegata giustizia.Trascorsi 2 anni dallo scritto,inviato pochi giorni dopo l'ordine di rimborso,che va inteso come opposizione non precisando trattarsi esclusivamente di una richiesta di condono.Al telefono la Cassa deve indicare la possibilità,oltre di chiedere il condono,di inoltrare opposizione.
Raccomandata
Incarto n. 38.2006.88
DC/sc
Lugano 8 febbraio 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
statuendo sul ricorso del 22 novembre 2006 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
Cassa CO 1
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Il 7 ottobre 2004 la Cassa CO 1 ha chiesto a RI 1 la restituzione di fr. 16'514.10 corrispondente alle indennità di disoccupazione che avrebbe indebitamente percepito dal 1° luglio 2003 al 4 aprile 2004 in quanto sarebbe stata domiciliata a __________, in __________, e non in __________ (cfr. Doc. B).
1.2. L'11 ottobre e il 26 ottobre 2004 l'assicurata ha inviato due lettere alla signora __________, funzionaria presso la Cassa CO 1 (cfr. Doc. C e Doc. D).
1.3. Il 29 settembre 2006 la Sezione del lavoro ha respinto la domanda di condono dall'obbligo di restituzione inoltrata dall'assicurata il 26 ottobre 2004 (cfr. Doc. G).
Contro questa decisione l'assicurata ha (cfr. Doc. H) fatto inoltrare una tempestiva opposizione, che è attualmente sospesa in attesa dell'esito della vertenza relativa alla restituzione.
1.4. Il 24 ottobre 2006 la rappresentante dell'assicurata ha invitato la Cassa a decidere sull'opposizione alla richiesta di restituzione (cfr. Doc. I).
1.5. Il 27 ottobre 2006 la Cassa CO 1 si è rifiutata di pronunciare una decisione su opposizione ritenendo che l'assicurata non abbia mai presentato un'opposizione all'ordine di restituzione (cfr. Doc. Q).
1.6. Contro questa decisione la rappresentante dell'assicurata, invocando esplicitamente l'art. 56 cpv. 2, ha chiesto, in via principale, che la decisione di restituzione del 24 ottobre 2004 venga annullata e, in via subordinata, che l'incarto venga rinviato alla Cassa CO 1 affinché emetta una decisione su opposizione relativa alla restituzione delle indennità di disoccupazione.
La rappresentante dell'assicurata ha in particolare sottolineato che:
" (...)
L'11 ottobre 2004 la Signora RI 1 ha tempestivamente inoltrato un'opposizione nella quale ha precisato di non essersi mai trasferita in __________ (doc. C). Il 26 ottobre 2004 ha trasmesso un ulteriore scritto (doc. D), nel quale ancora una volta ha sostenuto di non essersi trasferita in __________ e nel quale ha specificato di non essere in grado di restituire la somma richiesta.
Fino al mese di giugno 2006, quindi per quasi due anni, la ricorrente non ha più saputo niente.
Nelle scorse settimane abbiamo poi saputo che in questi anni l'incarto della Signora RI 1 è stato oggetto di numerose peripezie:
La funzionaria della CO 1 che si occupava del caso (Signora __________), una volta ricevuti i doc. C e D, ha immediatamente trasmesso il dossier alla Sezione del Lavoro, ritenendo - a torto - che si trattava di una semplice richiesta di condono. La Sezione del lavoro ha rinviato la documentazione alla CO 1 in quanto, al momento della trasmissione, la decisione del 7 ottobre 2004 non era ancora cresciuta in giudicato.
Dopodiché, il dossier relativo alla ricorrente è stato dimenticato per quasi due anni in un cassetto della CO 1.
Finalmente, nel corso del mese di giugno 2006, l'incarto è stato riesumato ed è stato nuovamente trasmesso alla Sezione del Lavoro, che ha nuovamente rinviato la documentazione alla CO 1. Secondo la Sezione del lavoro gli scritti della ricorrente non erano chiaramente qualificabili quali semplici richieste di condono. È quindi stato chiesto alla CO 1 di confermare che gli scritti dell'insorgente non rappresentassero un'opposizione.
Come detto, dal 2004, l'insorgente non ha più saputo niente fino al mese di giugno 2006. Il 19 giugno 2006 la Signora __________ (funzionaria della Cassa CO 1) ha contattato l'insorgente e ha stilato un rapporto interno (doc. E) dal quale emerge che la Signora RI 1 avrebbe comunicato che "la sua intenzione era quella di chiedere un condono e non di contestare la decisione in quanto era vero che in quel periodo non era domiciliata in __________ ".
Tale fatto è assolutamente contestato dalla ricorrente, che non ha mai affermato quanto precede.
Piuttosto, si sottolinea che la ricorrente è stata confusa in merito ai suoi diritti: l'insorgente ci ha infatti riferito che la Signora __________ le avrebbe comunicato che la soluzione migliore era quella di inoltrare una richiesta di condono.
Senza comprenderne il senso né gli effetti, il 23 giugno 2006 la Signora RI 1 ha inviato uno scritto alla CO 1 nel quale veniva fatto riferimento alla richiesta di condono (doc. F).
Il dossier della ricorrente è quindi stato nuovamente trasmesso alla Sezione del lavoro, la quale il 29 settembre 2006 ha emesso una decisione negativa in relazione alla domanda di condono (doc. G).
Contro la decisione di reiezione del condono è stata cautelativamente interposta opposizione (doc. H).
(...)
La Cassa CO 1 ha a torto ritenuto che gli scritti della ricorrente fossero da considerare quali semplici richieste di condono.
In effetti, dagli stessi emerge chiaramente che l'insorgente intendeva contestare la decisione di restituzione, sostenendo che dal 1. luglio 2003 al 4 aprile 2004 era domiciliata in __________, e più precisamente a __________, presso la sorella.
Soprattutto il primo scritto, quello dell'11 ottobre 2004, è infatti chiarissimo, e su tale base la CO 1 avrebbe dovuto avviare d'ufficio la procedura prevista per l'opposizione. La ricorrente ha trasmesso una chiara opposizione ed è poi stata confusa dall'intervento della CO 1, che (non se ne comprende il motivo) si è fissata sul fatto che si trattasse di una semplice domanda di condono. Questo errore della CO 1 non può certo andare a discapito della qui ricorrente.
Che la situazione sia sfuggita di mano alla CO 1 è peraltro dimostrato dal fatto che la pratica ha fatto più volte da spola tra la CO 1 e la Sezione del Lavoro, e si è poi arenata in un cassetto per quasi due anni.
D'altra parte, la presa di posizione della CO 1 è arbitraria e non deve essere tutelata. (...)" (Doc. I)
1.7. Nella sua risposta del 14 dicembre 2006 la Cassa propone di respingere il ricorso e osserva in particolare:
" (...)
In seguito all'ordine di restituzione con lettere dell'11 e del 26.10.2004 la ricorrente richiedeva il condono della restituzione, precisando tuttavia che nel periodo 01.07.2003-04.04.2004 era risieduta presso la sorella __________ in via __________.
In data 12.11.2004 la Cassa trasmetteva l'incarto all'Ufficio cantonale del lavoro affinché si pronunciasse sulla domanda di condono.
In data 17.01.2005 la Sezione del lavoro, presumendo che la Cassa si sarebbe dovuta pronunciare sulla contestazione dell'ordine di restituzione ravvisando nelle lettere del 11.10 e del 26.10.2004 tale volontà da parte della ricorrente, chiedeva informazioni sull'esito dell'opposizione e se questa era cresciuta in giudicato.
In data 11.05.2006 la Cassa risottopose alla Sezione del lavoro l'incarto affinché fosse pronunciata una decisione sulla domanda di condono.
Il 09.06.2006 la Sezione del lavoro ribadì le richieste già formulate il 17.01.2005 e rimaste senza risposta.
Con l'obbiettivo di chiarire definitivamente la situazione la Cassa in data 16.06.2006 ha convocato l'assicurata per il martedì 20.06.2006.
Tuttavia, già in data 19.06.2006, fu contattata per sapere quali furono le sue reali intenzioni al momento in cui scrisse le citate 2 lettere.
Dal rapporto di Cassa del 19.06.2006 a firma __________ risulta che "... la sua intenzione era quella di chiedere il condono e non di contestare la nostra decisione in quanto era vero che in quel periodo non era domiciliata in __________ ".
Fu tuttavia richiesta una dichiarazione in tal senso che arrivò il 23.06.2006 e fu inviata alla Sezione del lavoro affinché pronunciasse la sua decisione in merito alla domanda di condono.
Nel frattempo la decisione è stata presa il 29.09.2006 contro la quale l'assicurata ha interposto opposizione al vaglio della Sezione.
La Cassa ritiene che i fatti siano chiari ed è pertanto per questo motivo che non intende pronunciarsi su una ipotetica opposizione al suo ordine di restituzione del 07.10.2004.
Visto quanto precede, in particolare la conferma dell'assicurata che voleva chiedere il condono, la Cassa chiede a codesto lodevole TCA di ritenere il ricorso del 22.11.2006 irricevibile." (Doc. IV)
1.8. Il 31 gennaio 2007 si è svolto un dibattimento davanti al Presidente del TCA al quale hanno partecipato __________ e __________ per la Cassa CO 1, l'assicurata e la sua patrocinatrice (cfr. Doc. VIII)
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel merito
2.2. L'art. 56 cpv. 2 LPGA prevede che il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo il TFA, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Sempre secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. fed. è pure violato nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).
Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della materia ed il comportamento dell'interessato (cfr. DTF 125 V 188; VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).
Il principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid. 4; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).
Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).
In una sentenza del 23 settembre 2005 nella causa M., I 37/05 pubblicata in DTF 131 V 407 l'Alta Corte ha ammesso l'esistenza di un diniego di giustizia trattandosi di una procedura in corso da più di sette anni:
" Die Gesamtverfahrensdauer ab Einreichung des Gesuchs (18. Dezember 1997) von inzwischen mehr als sieben Jahren ist mit dem Erfordernis eines raschen Verfahrens kaum mehr vereinbar (vgl. BGE 125 V 375 Erw. 2a mit Hinweis). Der Umstand, dass sich die Abklärung des anspruchserheblichen Sachverhalts als schwierig erwies, ändert daran nichts (vgl. BGE 129 V 416 Erw. 1.2). Die Verwaltung soll die zur Festlegung der fraglichen Leistungen erforderlichen Nachforschungen demgemäss innert nützlicher Frist zum Abschluss bringen und hernach umgehend einen materiellen Einspracheentscheid erlassen." (DTF 131 V 414)
In una sentenza del 25 giugno 2003 nella causa S. Q., I 841/02, il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto a emanare la decisione di sua competenza.
In RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In questa stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)
In dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L. del Tribunale delle assicurazioni del Canton __________, nella quale è stata riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva atteso più di 9 mesi prima di procedere a ordinare un'ulteriore perizia (cfr. U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in: Schaffhauser/Schlauri, Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo 1996, p. 92s.) oppure quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo del Canton Nidwaldo, in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per aver lasciato trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo ricezione di una perizia (cfr. Plädoyer 6/1998, p. 67).
Il TFA ha stabilito, in una sentenza pubblicata in SVR 2001 KV 38, p. 109s., che l'oggetto di un ricorso per denegata o ritardata giustizia é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di questa procedura. Questa giurisprudenza è da considerare valida anche sotto l’imperio dell’art. 56 cpv. 2 LPGA (Kieser, op. cit., art. 56 nota 12 pag. 56).
In caso di accoglimento di un ricorso per ritardata o denegata giustizia, il Tribunale ordina all’assicuratore sociale di concludere entro un termine ragionevole la procedura, rispettivamente di dar seguito alla chiesta misura (Kieser, Verwaltungsverfahren, cit., nota 507 pag. 240; cfr. anche SVR 2001 KV 38 consid. 2b pag. 110).
2.3. L'art. 52 LPGA stabilisce quanto segue:
" 1 Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
2 Le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
3 La procedura d’opposizione è gratuita. Di regola non sono accordate ripetibili." (al riguardo, cfr. DTF 131 V 407 seg.)
L'art. 10 OPGA prevede invece che:
" 1 L’opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione.
2 L’opposizione deve essere inoltrata per scritto contro decisioni:
a. impugnabili per opposizione ai sensi dell’articolo 52 LPGA in merito a prestazioni ai sensi della legge federale del 25 giugno 19829 sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza o alla restituzione delle stesse;
b. emanate da un organo d’esecuzione della sicurezza sul lavoro ai sensi degli articoli 47–51 dell’ordinanza del 19 dicembre 198310 sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali.
3 In tutti gli altri casi l’opposizione può essere fatta per scritto o oralmente durante un colloquio personale.
4 L’opposizione scritta deve portare la firma dell’opponente o del suo patrocinatore.
L’assicuratore mette a verbale l’opposizione fatta oralmente; il verbale deve essere firmato dall’opponente o dal suo patrocinatore.
5 Se l’opposizione non soddisfa i requisiti di cui al capoverso 1 o se manca la firma, l’assicuratore assegna un congruo termine per rimediarvi, con la comminatoria che in caso contrario non si entrerà nel merito."
In una sentenza del 2 giugno 2006 nella causa S., I 158705 il TF ha stabilito che, a torto, l'amministrazione aveva ritenuto tardiva un'opposizione, rilevando in particolare:
" 2.2 L'opposition est un moyen de droit permettant au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen par l'autorité, avant qu'un juge ne soit éventuellement saisi (cf. ATF 125 V 121 consid. 2a et les références). Elle assure la participation de l'assuré au processus de décision et poursuit notamment un but d'économie de procédure et de décharge des tribunaux, dans les domaines du droit administratif où des décisions particulièrement nombreuses sont rendues (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar : Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, n. 2 s. ad art. 52, avec les références; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, 2ème édition, Berne 2002, p. 533 n° 5.3.2.2; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 939). Dans ce cadre, la procédure d'opposition ne revêt de véritable intérêt que si l'opposant doit exposer les motifs de son désaccord avec la décision le concernant (voir cependant Kieser, op. cit., n. 13 ad art. 52); à défaut, on courrait le risque de faire de l'opposition une simple formalité avant le dépôt d'un recours en justice, sans qu'assuré et autorité aient véritablement examiné sur quoi portent leurs divergences. Les exigences formelles posées par l'art. 10 al. 1 OPGA concrétisent, par ailleurs, l'obligation de l'assuré de collaborer à l'exécution des différentes lois d'assurances sociales (art. 28 al. 1 et 43 al. 3 LPGA; Marco Reichmuth, ATSG - [erste] Erfahrungen in der IV, in: Schaffhauser/Kieser (édit.), Praktische Anwendungsfragen des ATSG, St-Gall 2004, p. 44), et correspondent largement à celles posées par la jurisprudence antérieure à la LPGA pour la procédure d'opposition prévue dans certaines branches d'assurances sociales (ATF 123 V 130 consid. 3 et les références; voir également, en matière d'assurance-accidents, l'art. 130 al. 1 OLAA, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002).
(...)
3.3 Avec les premiers juges, il faut admettre que l'assuré, par son
mandataire, a montré clairement dans sa lettre du 2 mai 2003 sa volonté de faire opposition à la décision du 29 avril 2003 de refus de prestations. Cela ressort du texte même de la lettre, où l'avocat informait l'office AI que son mandant désirait faire opposition contre cette décision.
C'est du reste ainsi que l'a compris, dans un premier temps tout au moins, l'office AI dans ses lettres des 12 et 28 mai 2003. S'il devait subsister un doute à ce sujet, l'opposant pouvait de bonne foi considérer que l'office AI tenait son écriture du 2 mai 2003 pour une opposition en bonne et due forme.
D'autant plus que le délai pour former opposition contre la décision du 29 avril 2003 n'était pas expiré lorsque l'office AI, dans sa lettre du 28 mai 2003, a accusé réception de l'opposition.
Certes, la lettre du 2 mai 2003 ne contenait ni conclusions ni motifs.
Conformément à l'art. 10 al. 5 OPGA, il appartenait à l'office AI d'impartir à l'opposant un délai convenable pour réparer le vice. On ne saurait dès lors reprocher à l'intimé d'avoir déposé le 6 juin 2003, soit dans le délai imparti par l'office AI dans sa lettre du 12 mai 2003, un mémoire contenant des conclusions et une motivation. Il n'était pas nécessaire que la réparation du vice intervînt dans le délai de trente jours. (...)"
In un'altra sentenza dell11 gennaio2005 nella causa M., I 191/04 l'Alta Corte ha invece rilevato:
" 1.3 Les autorités administratives et judiciaires sont liées par le principe général de la bonne foi en procédure découlant aussi bien de l'art. 4 aCst. que de l'art. 9 Cst. L'interdiction du formalisme excessif qui constitue l'une de ces garanties de procédure commande à celles-ci d'éviter de sanctionner par l'irrecevabilité les vices de procédure qui auraient pu être redressés à temps, lorsqu'elles pouvaient s'en rendre compte assez tôt et les signaler utilement au plaideur (ATF 120 V 417 consid. 5a).
(...)
2.3 Dans le cas particulier, l'intimé a communiqué au recourant la motivation de la future décision de rente dans un complément du 9 mai 2003 à sa décision du 7 mai 2003 de rejet de la demande de reclassement.
Que ce soit dans sa lettre du 2 juin 2003 ou dans celle datée du 11 juillet 2003, le recourant a entendu former opposition contre la motivation de la future décision de rente. Il l'a déclaré expressément dans la lettre du 2 juin 2003, en ce qui concerne le refus par l'intimé de lui allouer une rente d'invalidité au-delà du 30 novembre 2002. D'autre part, la lettre du recourant datée du 11 juillet 2003 est un « complément concernant l'opposition déposée (...) en date du 2 juin 2003 »; elle fait référence à un taux d'invalidité largement supérieur au 40 pour cent ouvrant droit à un quart de rente.
Le recourant ne pouvait pas former opposition contre une décision à venir.
Pour que la procédure d'opposition s'applique, encore fallait-il qu'une
décision formelle soit rendue (art. 52 al. 1 LPGA; Ueli Kieser, op. cit., n. 5 ad art. 52).
Pour autant, ce vice de procédure ne saurait avoir pour conséquence que la décision rendue par l'intimé le 11 juillet 2003 ait acquis force de chose jugée. Il serait contraire au principe de la bonne foi de faire abstraction des circonstances qui ont précédé la décision de rente. De deux choses l'une: ou bien l'office considérait - comme il l'a fait - que le recourant avait valablement formé opposition à la décision du 11 juillet 2003; ou bien il attirait son attention, dans cette même décision, sur le fait que son opposition était prématurée. Il y avait donc excès de formalisme de la part du premier juge à sanctionner par l'irrecevabilité le recours formé par l'assuré contre la décision sur opposition du 24 octobre 2003. (...)
Infine, in una sentenza del 19 novembre 2004 nella causa C., I 664/03 il TFA ha sottolineato quanto segue:
" 3.2 Indépendamment de ces considérations, l'office AI ne pouvait pas davantage déclarer irrecevable l'opposition de C.________ sans lui impartir un bref délai pour réparer le vice, en l'avertissant des conséquences attachées à l'irrespect de ce nouveau délai, conformément à l'art. 10 al. 5 OPGA. Le recourant soutient que Me S.________ devait savoir d'emblée que son opposition n'était pas suffisamment motivée, et que lui impartir un délai pour compléter l'opposition cautionnerait une forme d'abus de droit. Mais on ne saurait partager ce point de vue : d'abord, l'opposition n'était pas dénuée de toute motivation, quand bien même elle était insuffisante si l'assuré entendait sérieusement mettre en cause le taux d'invalidité retenu par l'office AI. Ensuite, la procédure d'opposition venait d'être introduite dans le domaine de l'assurance-invalidité, de sorte que le mandataire de C.________ ignorait quelle serait précisément la pratique des autorités en la matière. Enfin, l'office AI soutient lui-même que Me S.________ n'avait pas pour intention de compléter l'opposition, qu'il considérait comme suffisamment motivée; c'est dire qu'il n'entendait pas obtenir abusivement une prolongation du délai légal d'opposition."
2.4. Nella presente fattispecie, visto che sono ormai trascorsi più di due anni, se l'assicurata nell'ottobre 2004 avesse realmente inoltrato una tempestiva opposizione contro la decisione di restituzione emessa dalla Cassa CO 1 il 7 ottobre dallo stesso, il ricorso per diniego di giustizia dovrebbe essere accolto (cfr. consid. 2.2).
La Cassa CO 1 nega tuttavia di avere commesso un diniego di giustizia. Essa sostiene che l'assicurata non si è mai opposta alla richiesta di restituzione ma ha semplicemente chiesto il condono dell'obbligo di restituire.
Chiamato ora a pronunciarsi il TCA nota innanzitutto che sul retro della decisione 7 ottobre 2004 con la quale la Cassa (funzionaria incaricata: __________) ha chiesto all'assicurata la restituzione dell'importo di fr. 16'514.10, in quanto essa non sarebbe stata domiciliata in __________ nel periodo dal 1° luglio 2003 al 4 aprile 2004, figura la seguente indicazione:
" (...)
La presente decisione può essere impugnata entro trenta giorni dalla notificazione facendo per scritto opposizione presso la cassa CO 1. L'opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione. Essa deve essere corredata della decisione impugnata e degli eventuali mezzi di prova." (Doc. 56a)
L'11 ottobre 2004, e quindi subito dopo avere ricevuto questa decisione, l'assicurata ha inviato alla Cassa CO 1, all'attenzione della signora __________, uno scritto del seguente tenore:
" A riferimento della sua raccomandata del 7 ottobre '04, tengo a precisare che il periodo che va dal 1° luglio '03 al 4 aprile '04 non ero domiciliata a __________ come dai voi citato, ma bensì a __________ ospite da mia sorella __________ in Via __________, comunque nel periodo citato ho sempre frequentato come giustamente i corsi assegnati e tutte le mie ricerche di lavoro.
Chiedendo informazioni tra l'altro agli uffici Stranieri di __________, se c'era il bisogno di fare qualche procedura, loro rispondendomi che: a finché non trovavo un nuovo lavoro, non potevo permettermi un affitto di locazione, e di fare solo il cambio di indirizzo all'ufficio Postale.
Pertanto, la somma di 16.514.10 fr. non sono in grado di restituirvela, visto che sono ancora il 40% iscritta in disoccupazione.
Nell'attesa che questo malinteso possa al più presto trovare una soluzione, vi porgo i miei più cordiali saluti." (Doc. 20)
Due settimane dopo, il 26 ottobre 2004 l'assicurata ha inviato alla Cassa CO 1, sempre all'attenzione della signora __________, una lettera così formulata:
" CONCERNE: richiesta di condono.
Egregi Signori,
Con riferimento alla vostra lettera del 7 ottobre c.m., con la quale mi si chiede la restituzione della somma fr. 16.514.10. versatami come indennità di disoccupazione nel periodo 1° luglio 2003 al 4 aprile 2004, in quanto che risulta che in quel periodo non ero domiciliata in __________, ma bensì a __________. Poiché presso la Cancelleria comunale di __________ risulta che in data 30.6.2003 ho, in buona fede, firmato la mia partenza dalla __________.
Tengo a precisare che per il suddetto periodo risiedevo ospite di mia sorella __________ in Via __________ a __________. A comprova di quanto qui affermo accludo alla presente, in copia fotostatica, una dichiarazione rilasciatami dalla __________, __________, che attesta la mia partecipazione a 2 corsi: il primo per ragioni professionali, il secondo per un corso di tedesco base. In allegato vi trasmetto il «foglio» delle mie ricerche di lavoro.
In considerazione della mia situazione economica-finanziaria, non sono in condizione di restituirvi la somma da voi richiesta. Pertanto, trovandomi in difficoltà finanziarie (l'attuale mio salario mensile netto fr. 2'100.- + spese per l'affitto, vitto, cassa malati, tasse e spese varie) vi chiedo il condono totale della somma di fr. 16.514.10.
Confido nella vostra comprensione e, nel ringraziarvi anticipatamente per vostra cortese attenzione e benevola indulgenza, mi scuso per l'involontario spiacevole equivoco." (Doc. 18)
Nel corso dell'udienza del 31 gennaio 2007 le parti sono state sentite dal Presidente del TCA. Le loro dichiarazioni sono state così verbalizzate:
" (...)
L'assicurata conferma di avere scritto personalmente la lettera dell'11 ottobre 2004 e di averlo fatto dopo avere ricevuto la decisione della Cassa.
Appena ricevuto la lettera, ho telefonato alla signora __________. Ho parlato con lei personalmente e le ho detto cosa dovevo fare visto che non avevo i soldi per restituire.
La signora __________ mi ha risposto di scrivere una lettera chiedendo il condono.
Il presidente del TCA mostra all'assicurata la pag. 2 della lettera del 7 ottobre 2004 e in particolare il passaggio nel quale viene indicata la possibilità di inoltrare un'opposizione contro la decisione.
L'assicurata sottolinea che insieme alla decisione di restituzione vi era pure una cedola per il versamento dell'importo di CHF 16'000.-.
L'assicurata conferma di avere letto il passaggio appena mostrato dal presidente del TCA.
Il presidente del TCA chiede all'assicurata se in occasione del colloquio telefonico, la signora __________ ha fatto riferimento soltanto al condono o se le ha anche indicato la possibilità di inoltrare opposizione.
Il presidente del TCA chiede all'assicurata da chi ha saputo il termine "condono" per la prima volta. L'assicurata dice che è stata la signora __________ a indicarle questo termine.
Il presidente del TCA chiede all'assicurata chi ha scritto la lettera del 26 ottobre 2004, che a differenza della prima porta l'intestazione "Concerne: richiesta di condono".
L'assicurata afferma di essere stata lei a scrivere questa lettera.
Il presidente del TCA chiede come mai il 26 ottobre 2004 ha mandato un'altra lettera con tanto di intestazione relativa al condono, quando in precedenza aveva già scritto un'altra lettera alla Cassa, dopo colloquio telefonico con la funzionaria incaricata.
L'assicurata precisa di non sapere per quale motivo due settimane dopo ha inviato un'altra lettera, forse perché era stata richiesta ulteriore documentazione, che in effetti è stata allegata.
Il presidente del TCA chiede all'assicurata come mai il 23 giugno 2006 ha inviato una nuova lettera intitolata "richiesta di condono". L'assicurata risponde che è stata contattata dalla Cassa CO 1 che le avrebbe chiesto di ripresentare la domanda.
Il presidente del TCA legge all'assicurato il Rapporto di Cassa del 19.6.2006.
Il presidente del TCA comunica all'assicurata che il 16 giugno 2006 era stata convocata per un colloquio per il martedì 20 giugno 2006 (cfr. doc. 14). L'assicurata conferma di avere ricevuto questa convocazione e di avere telefonato alla signora __________ dicendo che non poteva partecipare al colloquio in quanto lavorava.
In quell'occasione al telefono mi disse di scrivere un'altra lettera alla Cassa precisando che nel 2004 aveva chiesto il condono.
Il presidente del TCA chiede alla signora __________ di precisare lo svolgimento dei fatti. Conferma di avere inviato la decisione di restituzione con allegata la cedola di versamento, secondo prassi. Non ricorda se l'assicurata ha telefonato. Precisa tuttavia che se un assicurato telefona dicendo che non ce la fa a restituire i soldi può chiedere il condono.
La signora __________, rispondendo al presidente del TCA, afferma di non sapere per quale motivo l'assicurata ha inviato un ulteriore scritto 15 giorni dopo. Se ci fosse stato un colloquio telefonico per chiedere ulteriore documentazione ci sarebbe stata traccia nell'incarto.
Con riferimento allo scritto del 19 giugno 2006, la signora __________ precisa di avere contattato l'assicurata dopo che in prima battuta non aveva potuto rispondere alla chiamata dell'assicurata.
Il sig. __________ rileva che in data 23.6.2006 l'assicurata ha di nuovo inviato uno scritto alla Cassa con l'indicazione "Richiesta di condono".
La rappresentante dell'assicurata sottolinea al riguardo che in questa lettera figurano i termini "d'accordo con la disoccupazione".
Il sig. __________ sottolinea che questo passaggio va inteso con riferimento a quanto era stato precedentemente verbalizzato nello scritto del 19 giugno.
Il presidente del TCA chiede al sig. __________ come mai l'incarto è rimasto fermo per parecchio tempo.
Il sig. __________ conferma che per una negligenza della Cassa l'incarto è rimasto fermo dal 17.1.2005 al 9.6.2006 (cfr. doc. 15 e doc. 16)." (Doc. VIII)
Da quanto appena esposto emerge innanzitutto che il primo scritto inviato da RI 1 alla Cassa CO 1, datato 11 ottobre 2004, è stato inoltrato soltanto alcuni giorni dopo avere ricevuto la lettera con la quale si invitava l'assicurata a restituire le indennità di disoccupazione e si precisava che contro la decisione era possibile inoltrate un'opposizione.
Inoltre, in questo scritto non figura nessun intestazione che possa fare pensare che si tratta di una richiesta di condono e non di un'opposizione alla decisione di restituzione.
Un'attenta lettura della lettera permette anzi di costatare che l'assicurata contesta sostanzialmente di essere stata domiciliata all'estero e spera che il "malinteso" venga risolto al più presto.
Secondo questo Tribunale lo scritto dell'assicurata dell'11 ottobre 2004 deve essere inteso come un'opposizione alla richiesta di restituzione.
Del resto anche la Sezione del lavoro al quale la Cassa ha peraltro rinviato l'incarto soltanto l'11 maggio 2006, cfr. Doc. 15, il 17 gennaio 2005 era arrivata a questa conclusione (cfr. Doc. 16).
È vero che nello scritto in questione l'assicurata accenna anche il fatto di non essere in grado di restituire l'importo di fr. 16'514.10.
Ciò è comprensibile se si pensa che, secondo quanto emerso nel corso dell'udienza, è prassi della Cassa CO 1 inviare agli assicurati insieme con le decisioni di restituzione, anche le cedole per rimborsare tali somme.
Trovatasi di fronte ad una tempestiva opposizione formulata per iscritto secondo quanto prescritto all'art. 10 cpv. 2 lett. a OPGA, la Cassa avrebbe dovuto esaminarla al più presto o nell'ipotesi in cui l'avesse ritenuta incompleta avrebbe dovuto assegnare all'assicurata un congruo termine per precisare la conclusione (ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 OPGA), con la comminatoria che in caso contrario non sarebbe entrata nel merito (cfr. art. 10 cpv. 5 LPGA, cfr. la giurisprudenza riprodotta al consid. 2.3).
Nel corso dell'udienza non è stato possibile stabilire per quale motivo l'assicurata il 26 ottobre 2004 ha inviato un nuovo scritto alla signora __________, con l'intestazione "concerne: richiesta di condono".
Decisivo è comunque il fatto che la ricorrente l'11 ottobre 2004 aveva già inoltrato una opposizione alla quale l'amministrazione non ha reagito immediatamente, nel senso appena indicato.
2.5. Nel corso dell'udienza l'assicurata ha anche affermato di avere contattato telefonicamente la signora __________, subito dopo avere ricevuto la decisione di restituzione, chiedendole cosa doveva fare, visto che non disponeva dall'importo di restituire. La funzionaria le avrebbe detto di inviare una lettera chiedendo il condono.
ha precisato di non ricordare se l'assicurata le ha telefonato. Ha comunque indicato che se un assicurato le telefona dicendo che non ce la fa a restituire i soldi, gli dice che può chiedere il condono (cfr. consid. 1.7).
Ora tale indicazione potrebbe essere incompleta ed indurre in errore un assicurato, che da una parte, non ha i soldi per restituire le indennità ricevute, ma d'altra parte, ritiene pure di non avere ricevuto prestazioni indebitamente.
In tale situazione la corretta informazione da fornire a chi telefona consiste nel ribadire la possibilità di inoltrare opposizione alla decisione di restituzione e non semplicemente di accennare alla possibilità di inoltrare una domanda di condono.
Diversa è la situazione se l'assicurato riconosce esplicitamente di avere ricevuto indebitamente delle prestazioni (sulle due procedure distinte, cfr. B. Rubin "Assurance-chômage 2a Edizione, Ed. Schulthess, Zurigo-Basilea-Ginevra 2006 pag. 719").
Ciò che non è il caso nella presente fattispecie.
In tale contesto va ricordato che il 1° gennaio 2003 è entrato in vigore l'art. 27 della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) che regola la “Informazione e consulenza”.
Questa nuova importante disposizione legale ha il seguente tenore:
" 1 Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
2 Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti e stabilirne la tariffa.
3 Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li informa immediatamente."
L'art. 27 LPGA sancisce, in particolare, per l'amministrazione un dovere di carattere collettivo, generale e permanente di fornire informazioni (cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che conviene fare) su un caso preciso e su esplicita richiesta, che può essere fatto valere in giustizia (cpv. 2) (Su questi aspetti cfr. in particolare STFA del 14 settembre 2005 nella causa Regionales Arbeitsvermittlungszentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, consid. 4.1., pubblicata in DTF 131 V 472; STFA del 9 maggio 2006 nella causa V., C 241/04, consid. 6; STFA del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05, consid. 4.2.; E. Imhof
In materia di assicurazione contro la disoccupazione questa disposizione della LPGA ha apportato notevoli miglioramenti per gli assicurati nel senso che l'obbligo di informare non è più limitato ad alcuni aspetti puntuali, fissati nelle disposizioni legali (cfr. DTF 124 V 125, in particolare 221-222; DLA 2000 pag. 95) ma è stato generalizzato (cfr. E. Imhof - Ch. Zünd, art. cit, in STZ 2003 pag. 307).
Per quanto attiene al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA, va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli fornisca consulenza in merito ai suoi diritti e obblighi. Quest'obbligo concerne soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le informazioni possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima dell'entrata in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di carattere generale, la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
Inoltre tale diritto non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno stretto rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza deve riferirsi a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la persona che ha richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (cfr. U. Kieser, op. cit., ad art. 27 n. 18 pag. 321).
Riguardo, più specificatamente, all’art. 27 cpv. 2 LPGA, il Tribunale federale delle assicurazioni in una sentenza del 14 settembre 2005 nella causa Regionales Arbeitsvermittlungszentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, pubblicata in DTF 131 V 472, nel caso di un assicurato ritenuto inidoneo al collocamento, in quanto il lasso di tempo fra la presentazione della domanda e l’inizio del soggiorno linguistico che avrebbe effettuato all’estero - di cui aveva peraltro informato i funzionari dell’ufficio regionale di collocamento durante il primo colloquio
Il TFA ha, tuttavia, accolto il ricorso dell’ufficio regionale di collocamento e rinviato gli atti al Tribunale cantonale, al fine di appurare se il soggiorno avrebbe potuto essere rinviato e se l’assicurato secondo la verosimiglianza preponderante era disposto a posticiparlo.
In caso affermativo, l’amministrazione deve rispondere della sua omissione - che implica la tutela della buona fede dell’assicurato - ed erogare, quindi, a quest’ultimo le prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione.
Nella presente fattispecie è inutile approfondire ulteriormente se l'assicurata il 23 ottobre 2004 ha inoltrato una "domanda di condono" a seguito di una indicazione errata della funzionaria __________. Infatti, come visto, quale tempestiva opposizione va considerato lo scritto dell'11 ottobre 2004.
In simili condizioni, siccome l'assicurata ha inoltrato un'opposizione con la decisione della Cassa del 7 ottobre 2004 il ricorso per denegata giustizia deve essere accolto.
Di conseguenza gli atti sono rinviati alla CO 1 affinché, dopo avere se del caso invitato la ricorrente a completare l'opposizione ai sensi dell'art. 10 cpv. 5 OPGA, pronunci al più presto una decisione su opposizione.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ Di conseguenza è accertato un diniego di giustizia.
Gli atti sono rinviati alla Cassa CO 1 affinché proceda secondo quanto indicato al consid. 2.5. in fine.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La Cassa verserà alla ricorrente fr. 800.-- a titolo di ripetibili (IVA compresa).
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster