AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2006.179
Data decisione, Autorità: 20.07.2006, TRAM
Titolo: Pubblico concorso per opere da impresa generale per la costruzione di uno stabile d'appartamenti
Incarto n. 52.2006.179 52.2006.180
Lugano 20 luglio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Andrea Pedroli, quest'ultimo in sostituzione del giudice Stefano Bernasconi, impedito
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 29 maggio 2006 delle
a)
b)
P__________, , rappr. dall'amministratore unico avv. G__________,
M__________, , patr. da avv. F__________, ,
contro
la decisione 17 maggio 2006 della Cassa pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano, che aggiudica all'Impresa G__________ le opere da impresa generale relative alla costruzione di un nuovo stabile d'appartamenti a Molino Nuovo;
viste le risposte:
6 giugno 2006 della M__________;
9 giugno 2006 dell'I__________;
12 giugno 2006 della Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano;
12 giugno 2006 dell'I__________;
al ricorso sub a)
9 giugno 2006 dell'I__________;
12 giugno 2006 della Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano;
12 giugno 2006 dell'I__________;
12 giugno 2006 della P__________;
al ricorso sub b)
viste:
la replica 30 giugno 2006 della P__________ e le dupliche:
13 luglio 2006 della Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano;
14 luglio dell'Impresa G__________;
la replica 28 giugno 2006 della M__________ e le dupliche:
13 luglio 2006 della Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano;
14 luglio 2006 della P__________;
14 giugno 2006 dell'I__________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 6 dicembre 2005 (FU n. 97/2005 pag. 8149), la Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano (CPDCL) ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera, al fine di aggiudicare le opere da impresa generale per la costruzione di un nuovo stabile d'appartamenti a Molino Nuovo. Il bando di concorso indicava che le offerte sarebbero state valutata in base ai seguenti criteri d'aggiudicazione e fattori di ponderazione:
I. Prezzo (minor costo) 60%
II. Attendibilità 20%
Programma lavori (50%)
Grafico della manodopera sul cantiere (25%)
Impianto cantiere (25%)
III. Referenze per lavori analoghi in Ticino 15%
IV. Formazione apprendisti 5%
Il formulario di concorso precisava in dettaglio le modalità di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione, avvertendo che determinati parametri erano stati depositati presso un notaio in busta chiusa, che sarebbe stata aperta assieme alle offerte.
B. In tempo utile sono pervenute alla committente le offerte di sette ditte, fra cui quella della P__________ (fr. 5'593'915.25), quella della M__________ (fr. 5'591'800.00) e quella dell'Impresa G__________ (fr. 5'973'852.60).
Valutatele, il 17 maggio 2006 la CPDCL ha aggiudicato la commessa alla G__________, classificatasi al primo posto con 90.40 punti.
C. Contro la predetta decisione sono insorte davanti al Tribunale cantonale amministrativo sia la P__________, sia la B__________, chiedendone l'annullamento. Contro la decisione di aggiudicazione si è aggravata davanti a questo tribunale anche l'Impresa B__________, che tuttavia ha anzitutto contestato la decisione della CPDCL di escluderla dalla gara.
La P__________ e la B__________ sollecitano il rinvio degli atti alla committente per nuova decisione. La B__________ postula invece che la commessa le sia direttamente aggiudicata.
a. La P__________, terza in graduatoria con 45.83 punti, contesta la valutazione del prezzo operata dalla committente. Osserva di aver inoltrato l'offerta a miglior mercato. Fa inoltre presente di aver conseguito il miglior punteggio per quel che concerne l'attendibilità. L'aggiudicazione, conclude, violerebbe il principio dell'impiego parsimonioso delle risorse, richiamato dagli atti di gara.
b. La B__________, seconda in graduatoria con 86.89 punti, contesta anzitutto la valutazione delle offerte dal profilo del sottocriterio programma lavori, ritenendo ingiustificati i parametri applicati dalla committente. Sostiene in seguito che la G__________ avrebbe dovuto essere esclusa dall'aggiudicazione, poiché non ha prodotto il grafico della manodopera, richiesto dalle prescrizioni di gara con comminatoria d'esclusione in caso d'inosservanza. L'organigramma prodotto dall'aggiudicataria non risponderebbe alle esigenze prestabilite.
Ingiustificata sarebbe pure la valutazione dell'impianto di cantiere e quella delle referenze. Le due ville private e la cucina dell'Ospedale Sociopsichiatrico, indicate dalla G__________ come referenze, non sarebbero lavori analoghi. La referenza relativa alla casa per anziani di Massagno (fr. 4 mio) non sarebbe computabile poiché eseguita in consorzio con altra ditta al 50% e quindi inferiore al valore minimo (fr. 2 mio) fissato dalle prescrizioni di gara.
In conclusione, la B__________ censura infine la nota che le è stata assegnata per gli apprendisti (1.00), obiettando che qualora la documentazione allegata fosse incompleta, la committente avrebbe dovuto chiederle di completarla.
c. Il ricorso della B__________, in quanto rivolto contro l'esclusione, è trattato con separato giudizio.
D. All'accoglimento dei ricorsi si oppongono la CPDCL e la G__________ contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
E. Con le repliche e con le dupliche, le parti hanno ulteriormente sviluppato gli argomenti addotti in precedenza, confermandone le conclusioni e le domande.
Considerato, in diritto
1.2. Avendo il medesimo fondamento di fatto, le impugnative possono essere evase con un unico giudizio (art. 52 PAmm) sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). I fatti rilevanti per il giudizio non sono invero contestati.
2.1. La posizione 224.210 del formulario di concorso stabiliva che il prezzo avrebbe ottenuto un punteggio da 1 a 6. La nota concernente il criterio del prezzo, precisava questa posizione, sarà assegnata applicando quanto previsto dalla documentazione aggiudicazione commesse pubbliche al punto 3.3 attendibilità globale del prezzo, allegato. I parametri applicati:
Pp preventivo del committente
F fattore d'importanza del Pp
f1 fascia della nota 6
f2 fascia nota scalare
sono stati depositati in busta chiusa presso uno studio notarile.
Le modalità di valutazione fissate dalla documentazione richiamata (punto 3.3) non servono in realtà a valutare il prezzo, ma l'attendibilità del prezzo. Esse prevedono di ponderare il preventivo del committente (Pp) con la media degli importi offerti (Po), assegnando una nota, che, al di fuori di una certa fascia determinata percentualmente (+/- f1%) attorno al valore (Pr) dell'offerta di riferimento, diminuisce in seguito proporzionalmente sino al prezzo minimo, rispettivamente sino a quello massimo nell'ambito di una poligonale definita dal committente come segue.
6 - Pinf Psup
5 -
4 -
3 -
2 -
1
Pmin Pr Pmax
f2 f1 f1 f2
in cui:
Po = Prezzo medio di tutte le offerte
Pp = Preventivo del committente
F = Fattore d'importanza del Pp (definito dal committente)
Pr = Prezzo di riferimento = (Po + Pp . F) : (1 + F)
f1 = fascia della nota 6 (definita in % dal committente)
f2 = fascia nota scalare (definita in % dal committente)
Pinf = Pr . (1 – f1)
Psup = Pr . (1 + f1)
I parametri scaturiti dalla busta depositata dalla CPDCL presso un notaio,
Pp = fr. 6'032'000.-
F = 4
f1 = 0.5%
f2 = 4.5%
hanno portato la committente ad assegnare la nota 6 (punti 60) alle concorrenti B__________ e G__________, rispettivamente la nota 1 (punti 10) alla P__________.
2.2. La ricorrente P__________ lamenta di aver ricevuto la peggior nota (1.00), rispettivamente il peggior punteggio (10.00) per il prezzo pur avendo offerto il prezzo più basso. La censura, essenzialmente rivolta contro il criterio d'aggiudicazione del prezzo e le relative modalità di valutazione fissate dal formulario di concorso, è improponibile. Lo esclude l'art. 38 cpv. 3 LCPubb, che vieta di sollevare contro le decisioni di aggiudicazione eccezioni che non sono state sollevate mediante impugnazione del bando.
È ben vero che l'avviso di gara apparso sul FU induceva a credere che il prezzo sarebbe stato valutato dal profilo del minor costo, ma è altrettanto vero che il formulario di concorso, prevalente sull'avviso di gara in caso di discordanza, stabiliva chiaramente che il prezzo sarebbe stato valutato soltanto in base alla sua attendibilità, ovvero per rapporto ad un prezzo di riferimento, risultante da fattori prestabiliti, ma sconosciuti ai concorrenti, prescindendo da qualsiasi ponderazione della sua entità.
La legittimità di questa prescrizione, inusuale in quanto non abbinata a una valutazione dell'entità del prezzo in termini assoluti, non può dunque essere rimessa in discussione in sede di ricorso contro l'aggiudicazione. Ai concorrenti non è in particolare concesso di contestare il fatto che il criterio d'aggiudicazione dell'attendibilità del prezzo finisca per penalizzare pesantemente, anziché premiare, il prezzo più basso, ovvero quello che maggiormente si scosta dal prezzo di riferimento, risultante dal prezzo preventivato dal committente, ponderato con un coefficiente 4, assieme agli altri prezzi. Rinunciando ad impugnare il bando ed inoltrando l'offerta senza riserve, la ricorrente ha accettato le condizioni contenute negli atti di gara (art. 31 cpv. 2 RLCPubb). Sarebbe dunque contrario al principio della buona fede permetterle ora di contestare le prescrizioni di gara nell'ambito di un ricorso proposto contro l'aggiudicazione.
Non sollevando altre eccezioni, in particolare, non censurando i parametri di valutazione depositati presso un notaio in busta chiusa e resi noti dalla committente al momento dell'apertura delle offerte, nella misura in cui è volta a contestare il punteggio assegnatole, l'impugnativa della P__________ non può dunque essere accolta.
3.1. Affidabilità / Grafico della mano d'opera
3.1.1. Il secondo dei tre sottocriteri, in cui era suddiviso il criterio dell'affidabilità dell'offerta, era riferito al grafico della mano d'opera che sarebbe stata impiegata sul cantiere (25% del 20%). La posizione 224.300 illustrava le modalità di valutazione per ogni singolo sottocriterio. Per la mano d'opera era previsti tre diversi punteggi: 4 (insufficiente, non raggiunge gli obbiettivi minimi richiesti), 5 (sufficiente, raggiunge gli obbiettivi minimi richiesti) e 6 (valido, il contenuto risponde alle aspettative e fornisce indicazioni superiori alla media delle altre offerte). La posizione 251.400 elencava i documenti che dovevano essere allegati all'offerta. Fra questi era annoverato il grafico della mano d'opera. La cifra 7 delle prescrizioni speciali stabiliva che la mancata presentazione di questi documenti avrebbe comportato “l'annullamento dell'offerta”. L'obbligo di allegare all'offerta un diagramma della manodopera era ulteriormente richiamato dal formulario aggiuntivo consegnato ai concorrenti per fornire le indicazioni richieste dai tre sottocriteri (programma lavori, diagramma della manodopera, impianto di cantiere) in cui era suddiviso il criterio dell'attendibilità. Lasciata ai concorrenti la libertà di scegliere la forma del diagramma, questo formulario ribadiva che la mancata consegna avrebbe comportato l'annullamento (recte: l'esclusione) dell'offerta.
Benché la documentazione di gara non spiegasse in dettaglio il contenuto della richiesta e lasciasse ai concorrenti un'ampia libertà d'impostazione, è evidente che attraverso il grafico della mano d'opera la committente intendeva sollecitare i concorrenti a fornirle le informazioni necessarie per valutare l'attendibilità dell'offerta dal profilo delle maestranze impiegate sul cantiere sull'arco dell'intera durata dei lavori. Avendo la commessa per oggetto un appalto generale (art. 39 RLCPubb), appare altrettanto evidente che il grafico della mano d'opera non avrebbe dovuto limitarsi ai lavori di impresario costruttore, ma comprendere le prestazioni di tutte le altre categorie artigianali necessarie per realizzare l'immobile.
3.1.2. Nel caso concreto, la resistente G__________ ha allegato all'offerta un documento denominato grafico/organigramma della mano d'opera, che illustra l'organizzazione delle maestranze impiegate sul cantiere e la suddivisione delle responsabilità. Il documento indica i nominativi del direttore e preposto alla sicurezza del cantiere (F__________), dell'amministratore e responsabile della qualità (G__________), del capocantiere e responsabile del magazzino (F__________) del responsabile dell'officina (R__________), dell'assistente (P__________) e del caposquadra (A__________). Indica inoltre che la squadra sarà composta da 8 muratori, 1 macchinista, 1 muratore gruista, 3 manovali ed 1 apprendista. Il grafico/organigramma della mano d'opera allegato non fornisce tuttavia alcuna indicazione sulle oscillazioni del numero di dipendenti impiegati sul cantiere previsto dalla resistente durante l'esecuzione dei lavori.
La committente ha nondimeno ritenuto che il documento, pur non essendo al 100% esaustivo, poiché non specifica la ripartizione della mano d'opera nel tempo, raggiungesse gli obbiettivi minimi per l'attribuzione della nota 5.
Benché opinabile, la deduzione della CPDCL resiste alla critica dell'insorgente. Non appare in effetti fuori luogo interpretare l'indicazione fornita dalla G__________ come l'espressione dell'intenzione di impiegare sul cantiere una squadra fissa di 14 dipendenti per tutta la durata dei lavori di costruzione. Considerato che gli atti di gara lasciavano ai concorrenti un'ampia libertà di impostare il grafico della mano d'opera, si può tutto sommato ammettere che la resistente abbia adempiuto la prescrizione che imponeva ai concorrenti di allegare all'offerta un documento che illustrasse le risorse di personale che prevedeva di impiegare sul cantiere. Non può di conseguenza accolta la domanda della ricorrente di escludere l'offerta della G__________ dall'aggiudicazione.
Censurabile è soltanto la nota (5, sufficiente) assegnata dalla CPDCL. Il documento si limita infatti ad indicare che sul cantiere verranno costantemente impiegati 17 dipendenti dell'impresa di costruzione G__________ per tutta la durata dei lavori. Esso considera unicamente il personale che la ditta aggiudicataria si ripropone di impiegare senza alcuna variazione durante i lavori. Non prende in considerazione alcuna oscillazione e non fornisce alcuna indicazione utile circa le maestranze degli altri imprenditori coinvolti nella realizzazione dell'opera. Corretta, nelle circostanza concrete, può essere soltanto la nota minima (4, insufficiente, pari a punti 3.33), prevista dalla posizione 224.302 del formulario d'offerta.
3.2. Affidabilità / Programma dei lavori
3.2.1. Il primo dei tre sottocriteri, fissati dalla CPDCL per valutare l'affidabilità dell'offerta, aveva invece per oggetto il programma dei lavori. Ad esso è stato attribuito un fattore di ponderazione del 50%. La posizione 224.301 indicava che questo criterio sarebbe stato valutato applicando quanto previsto nella documentazione aggiudicazione di commesse pubbliche, al punto 3.2.1 nota sul programma dei lavori legato a penalità. Come per il prezzo, i parametri che sarebbero stati applicati:
Tp Durata dei lavori prevista dal committente
F Fattore d'importanza della Tp
f1 fascia della nota 6
f2 fascia nota scalare
sono stati depositati in busta chiusa presso uno studio notarile.
Le modalità di valutazione fissate dalla documentazione richiamata (punto 3.2.1) prevedono di ponderare la durata dei lavori prevista dalla committente (Tp) con la durata media prevista dalle singole offerte (To), assegnando la sufficienza (nota 4) alle offerte che prevedono una durata compresa all'interno di una certa fascia determinata percentualmente (+/- f1%) attorno alla durata (Tr) dell'offerta di riferimento. La nota massima (6) viene invece assegnata all'offerta con la durata uguale o inferiore (Tmin) alla durata dell'offerta di riferimento, ridotta in base alla somma delle percentuali f1 ed f2.
Quella minima (1) è invece assegnata all'offerta con la durata uguale o superiore (Tmax) alla durata dell'offerta di riferimento, aumentata in base al doppio della percentuale f1. E meglio come alla seguente poligonale:
6 - Tinf Tsup
5 -
4 -
3 -
2 -
1
Tmin Tr Tmax
f2 f1 f1 f1
in cui:
To = durata media delle offerte
Tr = durata dei lavori prevista dal committente
F = fattore d'importanza della Tp (definito dal committente)
Tr = durata di riferimento = (To + Tp . F) : (1 + F)
f1 = fascia della nota 4 (definita in % dal committente)
f2 = fascia nota scalare (definita in % dal committente)
Tinf = Tr (1 – f1)
Tsup = Tr (1 + f1)
Tmin = Tr (1 – f1 – f2)
Tmax = Tr (1 + 2 f1)
Dalla busta depositata dalla CPDCL presso un notaio, sono emersi i seguenti parametri:
Tp = 366 giorni
F = 4
f1 = 2%
f2 = 2%
che, rapportati alla durata delle offerte della resistente (400 giorni), rispettivamente della ricorrente (384 giorni) e della P__________ (360 giorni), hanno determinato i seguenti tempi:
– durata media (To) di 381.33 giorni
– durata di riferimento (Tr) di 369.07 giorni
– durata inferiore (Tinf) di 361.69 giorni
– durata superiore (Tsup) di 376.45 giorni
– durata minima (Tmin) di 354.30 giorni
– durata massima (Tmax) di 383.83 giorni
tempi, che hanno, a loro volta, comportato l'assegnazione delle seguenti note:
– P__________ 4.50
– B__________ 1.00
– G__________ 1.00
3.2.2. La ricorrente contesta in particolare il parametro f1, reso noto dalla committente al momento dell'apertura delle offerte, sostenendo che porterebbe a risultati insostenibili. La contestazione è in linea di massima inammissibile siccome tardiva. Avendo per oggetto una prescrizione di gara, che precisa una regola fissata dal capitolato, l'eccezione avrebbe infatti dovuto essere proposta mediante ricorso contro un elemento del bando (art. 37 lett. a LCPubb), che avrebbe dovuto essere inoltrato entro 10 giorni dalla notifica, rispettivamente dalla presa di conoscenza del provvedimento (art. 36 cpv. 1 e 46 cpv. 1 PAmm) e non soltanto nell'ambito di un ricorso contro la decisione di aggiudicazione (art. 37 lett. d LCPubb) risultatale sfavorevole. Contro la decisione di aggiudicazione non possono infatti più essere proposte eccezioni che non sono state sollevate mediante impugnazione del bando (art. 38 cpv. 3 LCPubb; STA 2.6.06 in re C__________).
La censura non potrebbe comunque essere accolta nel merito nemmeno nel caso in cui si ammettesse, a dispetto delle legittime aspettative della resistente, che possa ancora essere sollevata contro la decisione di aggiudicazione in considerazione del fatto che la committente ha omesso di abbinare alla controversa, nuova prescrizione di gara l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso.
È ben vero che un sorpasso di una settimana sulla durata preventivata dalla committente in un anno di lavoro non è di rilievo ai fini del giudizio sull'attendibilità dell'offerta. La decisione della CPDCL di penalizzare in misura marcata le offerte che avessero preventivato una durata dei lavori superiore ad un limite (Tsup) corrispondente alla durata di riferimento (Tr), aumentata in base ad un coefficiente (f1) definito dalla stessa committente, non appare tuttavia insostenibile. Essa riflette soltanto l'importanza che la committente attribuiva ad una conclusione dei lavori nei tempi preventivati. Non permette di rimproverarle di aver abusato della latitudine di giudizio che le deve essere riconosciuta nell'ambito della determinazione dei criteri d'aggiudicazione. Censurabile è semmai aver considerato il programma lavori quale sottocriterio dell'attendibilità dell'offerta e non quale criterio a sé stante. Ai fini della valutazione la circostanza è tuttavia priva di rilievo, poiché il risultato comunque non cambierebbe.
È anche vero che la distribuzione delle note nella fascia compresa tra la durata Tsup (nota 4) e la durata Tmax (nota 1) può a prima vista apparire opinabile, nella misura in cui la nota si riduce da 4 a 1 nello stesso lasso di tempo che intercorre tra la durata di riferimento (Tr) e la durata Tsup. Nemmeno in questo caso si può tuttavia rimproverare alla committente di aver abusato della latitudine di giudizio, di cui disponeva ai fini della determinazione dei criteri d'aggiudicazione, per aver sottolineato l'importanza attribuita alla consegna dell'opera nei termini da essa preventivati, stabilendo che le note regredissero da 4 a 1 nello stesso periodo che intercorre tra la durata Tr e la durata Tsup. L'equivalenza dei due periodi Tr → Tsup e Tsup → Tmax era d'altro canto facilmente riconoscibile, se si considera che entrambi erano determinati dal fattore f1 applicato al fattore Tr. Censurabile sarebbe semmai la rapidità della progressione delle note da assegnare alle durate comprese nel periodo Tinf → Tmin , che in seguito dell'attribuzio-ne al coefficiente f2 dello stesso valore assegnato al coefficiente f1, è risultata sensibilmente superiore a quella che poteva essere ragionevolmente prevista in base alla documentazione richiamata dalla posizione 224.301 del formulario di concorso. Considerato che le durate previste dalla ricorrente B__________ e dalla resistente G__________ non ricadono nel periodo Tinf → Tmin , la questione non deve tuttavia essere ulteriormente esaminata.
3.3. Affidabilità / Impianto di cantiere
3.3.1. L'ultimo dei tre sottocriteri fissati dalla CPDCL nel quadro del criterio dell'affidabilità dell'offerta comportava la valutazione dell'impianto di cantiere, proposto dai concorrenti. La posizione 224.303 del formulario di concorso prevedeva l'assegnazione di tre diversi punteggi: 4 (insufficiente, non raggiunge gli obbiettivi minimi richiesti), 5 (sufficiente, raggiunge gli obbiettivi minimi richiesti) e 6 (valido, il contenuto risponde alle aspettative e fornisce indicazioni superiori alla media delle altre offerte).
In sede di valutazione la CPDCL ha risolto di valutare l'impianto di cantiere sotto i seguenti aspetti:
confezione e getto del calcestruzzo (x3)
ubicazione gru e numero (x3)
occupazione di sedimi esterni al mappale della CPDCL
messa a disposizione container ufficio e posteggi per CPDCL
presenza in cantiere del responsabile della IG (x3)
accessibilità veicolare dell'autorimessa durante il cantiere
qualità e robustezza della recinzione di cantiere.
Sulla base di questi parametri, la CPDCL ha assegnato alle due ditte qui in esame le seguenti note
B__________
G__________
1
Calcestruzzo
5.0
6.0
2
Gru
5.0
6.0
3
Sedimi esterni
6.0
6.0
4
Container ufficio
5.5
5.5
5
Presenza responsabile
6.0
5.0
6
Accessibilità autorimessa
4.0
6.0
7
Recinzione
5.0
6.0
Nota
5.27
5.73
Punti
4.39
4.78
3.3.2. La B__________ contesta anzitutto l'applicazione di questi parametri dei criteri di aggiudicazione, obiettando che non sono stati preannunciati dalla documentazione del concorso.
Il principio di trasparenza (art. 1 lett. a LCPubb) esige che il committente indichi preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza, al fine di prestabilire il quadro all'interno del quale si impegna ad esercitare il suo apprezzamento in ordine alla delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri e del peso ad essi attribuito viene limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 14.6.02 in re D. SA; 29.1.02 in re R. AG e llcc; 26.2.02 in re CL Sagl; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öf-fentlichen Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, n. 443 seg.). Il committente non deve necessariamente prestabilire complesse ed articolate griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati (p. es. 6 = ottimo; 5 = buono; 4 = sufficiente, ecc.), come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. In questi casi, dovrà poi giustificare adeguatamente, nella motivazione del provvedimento di delibera, la nota che ha attribuito ad ogni offerta nel quadro di ogni singolo criterio d'aggiudicazione (STA 20.1.2004 in re C__________ e Co; 5.8.2003 in re E__________).
L'allestimento di griglie di valutazione costituisce un valido strumento di lavoro, che consente al committente di esercitare il potere d'apprezzamento in modo rispettoso della parità di trattamento, permettendo nel contempo ai concorrenti soccombenti, rispettivamente all'autorità di ricorso, di verificare agevolmente la legittimità delle valutazioni espresse. In ossequio al principio di trasparenza, le griglie di valutazione vanno per quanto possibile elaborate ed annunciate ai concorrenti assieme alla documentazione di gara. Un temperamento del principio di trasparenza può tuttavia essere ammesso quando la preventiva indicazione dettagliata di tutti gli elementi su cui il committente intende fondare la sua valutazione finirebbe per alterare il gioco della concorrenza, inducendo i partecipanti a configurare artificiosamente le loro offerte in funzione dei fattori di giudizio risultanti dalla griglia di valutazione. In questi casi, la griglia, elaborata prima dell'apertu-ra delle offerte, al fine di escludere il sospetto che sia stata messa a punto soltanto successivamente allo scopo di giustificare una determinata scelta, può essere resa nota in concomitanza con l'apertura delle offerte. Conclusa questa fase della gara, l'allestimento di griglie di valutazione può essere ammesso soltanto nella misura in cui costituiscono semplici schemi, rientranti nei limiti di un affinamento dei parametri fissati dal bando e destinati a giustificare in modo organico ed uniforme le valutazioni espresse dal committente (STA 10.5.04 in re G__________; 30.1.2003 in re V. SA e CSC SA).
3.3.3. Nel caso concreto, i parametri fissati dalla committente per valutare l'impianto di cantiere possono tutto sommato ancora essere considerati come un semplice schema, destinato ad affinare il sottocriterio d'aggiudicazione prestabilito e ad assicurare un giudizio rispettoso del principio della parità di trattamento. Per la maggior parte di essi è inoltre evidente che se fossero stati resi noti dalla documentazione di gara avrebbero potuto facilmente indurre i concorrenti ad impostare artificiosamente le loro offerte.
Nulla permette di accreditare la tesi della ricorrente B__________ secondo cui sarebbero stati definiti a posteriori all'unico scopo di favorire la G__________. Quanto alle note assegnate, non sussistono elementi che permettano di ravvisarvi un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento che deve essere riconosciuto alla committente in quest'ambito. Il fatto che l'area pubblica venga temporaneamente invasa dalla betoniera e dall'autopompa impiegate dalla __________ durante il getto del calcestruzzo non rende insostenibili le note assegnate dalla CPDCL. L'eccezione sollevata dalla B__________ con riferimento ai decimali dopo la nota, non previsti dalla documentazione di gara, può rimanere indecisa, poiché in caso di accoglimento la correzione andrebbe a sfavore della ricorrente, la cui nota andrebbe ridotta da 5.27 a 5 (sufficiente), rispettivamente a vantaggio della resistente, che si vedrebbe aumentare la nota da 5.73 a 6, corrispondente alla valutazione valido.
3.4. Referenze
3.4.1. Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. La giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina, ammette tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione (AGVE 1999, 329 e rimandi).
Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti). Nella loro valutazione, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 PAmm; M. Borghi/G. Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2 d).
Il terzo criterio d'aggiudicazione, ponderato nella misura del 15%, aveva per oggetto le referenze. Alla posizione 224.400 il formulario di concorso sollecitava i concorrenti ad indicarne cinque per lavori edili analoghi eseguiti in Ticino, precisando che per il calcolo dei punti avrebbero fatto stato soltanto opere edilizie da impresario costruttore eseguite negli ultimi 10 anni, per importi superiori a fr. 2'000'000.-, che sarebbero state valutate da 1 (nessun opera) a 6 (5 opere).
La __________ ha allegato le seguenti referenze:
OSC nuova cucina M__________
4'000'000
2005
A__________
Residenza Florence G__________
2'000'000
2005
A__________
Villa privata Savosa
3'000'000
2004
A__________
Villa privata Sorengo
4'000'000
2004
A__________
Centro anziani Massagno
3'720'000
2002
A__________
3.4.2. Secondo la ricorrente B__________ sarebbero computabili soltanto le prime due referenze. Le ville private non costituirebbero lavori analoghi, mentre il centro anziani di Massagno non raggiungerebbe l'importo minimo di 2 milioni, poiché eseguito in consorzio al 50% con la B__________. Alla resistente andrebbe pertanto assegnata la nota 3, pari a 7.5 punti.
La contestazione va disattesa nella misura in cui concerne le due ville.
Il concetto di lavori analoghi è di natura indeterminata (Max Imboden/ René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed. n. 66 B I seg.). Ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo, esso riserva dunque al committente una certa latitudine di giudizio, che l'autorità di ricorso è tenuta a rispettare, limitandosi a censurare le interpretazioni prive di ragioni oggettive, fondate su criteri estranei alla materia o altrimenti lesive del diritto in quanto insostenibili. Analoghi, secondo il significato comunemente attribuito al termine, sono da considerare i lavori che tanto dal profilo qualitativo, quanto dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di affinità con quelli oggetto della commessa (STA 22.6.05 in re P. SA).
In concreto, la posizione 224.400 fa 20 del formulario di concorso fa riferimento a lavori analoghi. La posizione 224.420 specifica che deve trattarsi di opere edilizie da impresario costruttore. Ora la costruzione di ville è sicuramente un'opera edilizia da impresario costruttore. L'opera è inoltre destinata all'abitazione. Non appare dunque per nulla insostenibile la decisione della committente di considerarla alla stregua di un lavoro analogo. La documentazione di gara, che non brilla certo per precisione, non permette di limitare il concetto di lavoro analogo agli stabili d'appartamenti. La stessa ricorrente in sede di replica non ha peraltro più contestato la validità della prima delle referenze (cucina OSC Mendrisio) addotte dalla resistente.
Va invece accolta l'eccezione relativa all'ultima referenza (Centro anziani di Massagno) indicata dalla G__________. Il valore dei lavori di costruzione di quest'opera, eseguiti in consorzio al 50% con la B__________ e liquidati per fr. 3'011'000.-, si situano infatti al di sotto della soglia di 2'000'000.-, fissata dalla committente. A torto la CPDCL ha ritenuto valida la referenza in considerazione del fatto che la ricorrente ha funto da impresa pilota. Nessuna prescrizione di gara permette di accreditare questa tesi. Né si può ammettere che un'opera realizzata da un consorzio possa essere addotta come referenza da tutti i membri in base al suo valore com-plessivo, prescindendo dalla relativa quota di partecipazione.
3.5. Apprendisti
3.5.1. Quale ultimo criterio d'aggiudicazione, ponderato nella misura del 5%, la posizione 224.500 del formulario di concorso prevedeva di assegnare ai concorrenti una nota variante da 1 a 6 a seconda del numero di apprendisti impiegati negli ultimi cinque anni rapportato al numero di dipendenti. Per l'assegnazione della nota, faceva stato l'apposita tabella elaborata dai competenti servizi cantonali. Secondo la posizione 224.520, l'offerente doveva allegare, in aggiunta alle pag. 1 – 4 delle disposizioni particolari (CPN 102) la documentazione comprovante:
n° apprendisti alle dipendenze negli ultimi 5 anni (sono da allegare i contratti di tirocinio)
n° richieste senza successo per formare apprendisti negli ultimi 12 mesi (allegare anche la risposta negativa degli uffici preposti).
La posizione 224.550 poneva ai concorrenti la seguente domanda:
L'impresa attualmente senza apprendisti ha fatto richiesta senza successo per formare degli apprendisti negli ultimi 12 mesi?
Indicare SI o NO.
soggiungendo:
In caso affermativo verrà assegnato un punteggio sulla base del dato A se vengono alleate le richieste per la formazione di apprendisti e le relative risposte dell'ufficio formazione professionale.
Il mancato invio della documentazione implicherà la valutazione nella tabella come 0 apprendisti.
3.5.2. La ricorrente B__________, che occupa 75 persone, ha indicato alla posizione 224.540 di aver avuto alle sue dipendenze 10 apprendisti negli ultimi cinque anni. All'offerta ha allegato l'elenco dei loro nominativi. Sostiene inoltre di aver accluso anche i relativi contratti di tirocinio. Affermazione, questa, che la CPDCL contesta recisamente.
In sede di valutazione delle offerte, la committente, non rinvenendo alcun contratto di tirocinio fra gli allegati, ha assegnato alla ricorrente la nota 1, prevista dalla tabella summenzionata per le imprese con 75 dipendenti e senza apprendisti. La ricorrente contesta questa deduzione, rimproverando alla CPDCL di non averle concesso l'opportunità di rimediare all'omissione.
La contestazione è fondata, poiché la clausola che commina la valutazione nella tabella come 0 apprendisti in caso di mancato invio della documentazione, di cui alla posizione 224.550, è chiaramente circoscritta alla mancata allegazione delle richieste per la formazione degli apprendisti e delle relative risposte dell'ufficio formazione professionale. Non può essere estesa alla mancata allegazione dei contratti di tirocinio senza violare il divieto di formalismo eccessivo, che informa l'intero esame dell'offerta. Trattandosi di informazioni complementari, che non concernono la sostanza delle prestazioni offerte, ma servono soltanto a comprovare le caratteristiche intrinseche del concorrente, dallo stesso addotte, il principio di proporzionalità imponeva alla CPDCL di procedere come nel caso di mancata produzione delle dichiarazioni comprovanti l'avvenuto pagamento dei contributi sociali e delle imposte (cfr. pos. R252191). A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che, diversamente dalla posizione 224.550 del formulario di concorso, la posizione 224520 non avvertiva i concorrenti che in caso di mancata produzione dei contratti di tirocinio l'offerta sarebbe valutata come quella di una ditta priva di apprendisti. Come ha assegnato a tutti i concorrenti un termine per produrre le dichiarazioni, che avevano omesso di allegare alle offerte, la committente avrebbe pertanto dovuto fissare all'insorgente anche un termine adeguato per produrre i contratti di tirocinio mancanti, avvertendola che in caso di mancata produzione avrebbe applicato il punteggio previsto dalla tabella di valutazione per le ditte senza apprendisti. Opportunità, questa, che era in grado di permettere alla ricorrente di conseguire la nota 5 (= punti 4.17), prevista dalla tabella in questione per le ditte con 10 apprendisti e più di 75 dipendenti, invece della nota 1 (= punti 0.833).
La delibera censurata va dunque annullata, rinviando nel contempo gli atti alla committente, affinché, esperite le necessarie verifiche sui contratti di tirocinio degli apprendisti, si pronunci nuovamente sulle offerte sulla base delle considerazioni sopra sviluppate.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico della committente, della P__________ e della resistente G__________ proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.1.1. Il ricorso della P__________ è respinto.
1.2. Il ricorso della B__________ è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
la decisione 17 maggio 2006 della Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano, che aggiudica all'Impresa G__________ le opere da impresa generale per la costruzione di uno stabile d'appartamenti è annullata;
gli atti sono rinviati alla committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
La tassa di giustizia di fr. 6'000.- è posta a carico della Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano e dell'Impresa G__________ nella misura di fr. 2'500.- ciascuna, rispettivamente della P__________ per la differenza.
La Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano e l'Impresa G__________ verseranno fr. 4'000.- ciascuna alla __________ & E__________ a titolo di ripetibili.
Allo stesso titolo, la P__________ verserà fr. 2'000.- alla M__________ e fr. 2'000.- alla Cassa Pensioni dei Dipendenti della Città di Lugano.
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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