AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 90.2002.129
Data decisione, Autorità: 05.05.2006, TPT
Titolo: Non attribuzione di parte di un terreno alla zona industriale per assenza requisiti art. 15 LPT.
Incarto n. 90.2002.129
Lugano 5 maggio 2006
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, vicepresidente Matteo Cassina e Stefano Bernasconi, quest'ultimo in sostituzione del giudice Raffaello Balerna, astenutosi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 agosto 2002 di
RI 1 ora eredi patr. da: PR 1
contro
la decisione 25 giugno 20__________ (n. 30__________) del Consiglio di Stato, con cui esso ha statuito su alcune parti sospese del PR di PI 1;
viste le risposte:
9 ottobre 2002 del PI 1;
22 ottobre 2002 del Dipartimento del territorio,Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è stato proprietario delle part. n. 9, 0 e 2 RFD di PI 1, situate in località P. Con risoluzione n. 41 dell'11 luglio 19 il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di PI 1 (PR 1980), allestito secondo le disposizioni dell'allora LE 1973. In seguito questo piano è stato integrato con delle varianti approvate dal Governo con risoluzioni del 20 dicembre 19__________ e 9 novembre 19__________. Il PR 80 attribuiva il mappale n __________2 e una parte del mappale __________0 alla zona artigianale industriale. Per contro il mappale n. __________9 e la porzione residua della part. __________0 erano inserite in zona non edificabile.
B. Con messaggio n. 8/98 del 6 maggio 1999 il RA 1 ha sottoposto al legislativo comunale l'adozione degli atti costituenti la revisione, avviata all'inizio degli anni 90, del vecchio piano regolatore. Nella seduta del 1° luglio 1999 il consiglio comunale di PI 1 ha proceduto all'adozione del nuovo piano, prevedendo, per quanto attiene alla zona artigianale –industriale ubicata in località P__________, un ampliamento verso ovest, oltre la zona naturale protetta __________ __________ – ed un altro a sud-est di via P__________ in località C__________, nonché il dezonamento di una fascia di terreno appartenente al mappale n3, posto all'estremità meridionale del comparto fabbricabile. In questo modo le superfici delle part. n. __________0 e __________2 precedentemente attribuite alla zona artigianale-industriale sono state collocate in zona non edificabile, mentre che parte dei mappali n. __________0, __________9 e la superficie restante della part. n. __________0 sono state inserite in zona artigianale-industriale, ove lo sfruttamento edilizio è disciplinato dall'art. 39 NAPR, giusta il quale è ammesso in sostanza l'insediamento di "edifici ed impianti di tipo produttivo non molesto", nonché di spazi abitativi o piccoli esercizi pubblici (bar, mense), unicamente se al servizio delle attività produttive. Il legislativo comunale ha inoltre risolto di aumentare da 4.00 a 6.00 mc/mq l'indice di edificabilità (I.e.) per questa zona. Contro queste scelte pianificatorie RI 1 non ha inoltrato ricorso.
C. a) Con decisione 28 agosto 20__________ (n. 39__________) il Consiglio di Stato ha proceduto all'approvazione del nuovo piano regolatore di PI 1. Il Governo si è rifiutato di approvare il previsto ampliamento della zona artigianale-industriale ad ovest di via P__________, in località P__________ dove sono situati i fondi del ricorrente. L'Esecutivo cantonale ha reputato la soluzione pianificatoria adottata dal legislativo particolarmente problematica, in quanto la stessa avrebbe ulteriormente avvicinato il comparto urbanizzato alla zona di interesse naturalistico confinante, compromettendone alcuni elementi naturali protetti (siepi, canali, prati umidi, ecc). Inoltre tale soluzione avrebbe ulteriormente accentuato l'isolamento della vicina zona naturale protetta , al punto da chiudere il naturale corridoio ecologico esistente, indispensabile vettore di scambio faunistico per la sopravvivenza delle popolazioni animali presenti in loco. Il Governo si è quindi ugualmente rifiutato di approvare l'ampliamento previsto a sud-est di via P, in località C__________, rilevando come lo stesso andasse ad intaccare un comparto paesaggisticamente intatto ed importante dal profilo naturalistico, in quanto corridoio ecologico tra la V__________ e la zona della P__________. Al fine di salvaguardare il diritto di essere sentito delle parti, il Consiglio di Stato ha quindi comunicato al comune e ai proprietari interessati queste sue intenzioni e ha dato loro la facoltà di esprimersi in proposito.
b) Preso atto di ciò, il 3 ottobre 2001 il ricorrente ha presentato all'attenzione del Consiglio di Stato le proprie osservazioni, chiedendo l'approvazione delle scelte pianificatorie adottate dal comune.
D. Con decisione del 25 giugno 20__________ (n. 30__________), il Consiglio di Stato ha evaso tutte le questioni legate alle parti sospese del piano regolatore ed ha deciso di non approvare gli ampliamenti della zona artigianale-industriale in località P__________ e a sud-est di via P__________, in località C__________, ordinando al comune di elaborare ed adottare una variante per l'assegnazione di queste aree alla zona non edificabile limitrofa ad essa più affine, segnatamente alla zona agricola. Oltretutto l'indice di edificabilità previsto per la zona, pari a 6.00 mc/mq, consentirebbe a detta del Governo, delle densità insediative importanti, giustificabili solo se si tiene conto della dimensione relativamente ridotta della zona artigianale-industriale in questione e per permettere una limitazione della sua estensione. L'Esecutivo cantonale ha comunque rilevato che il comune aveva proceduto al dezonamento del mappale n3 RFD: se tale decisione fosse stata confermata in sede giudiziaria, la superficie dell'area destinata ad attività artigianali e industriali sarebbe risultata ridotta rispetto al previgente PR. In questo caso spetterebbe all'ente pianificante elaborare una variante per la zona artigianale industriale che proponga un azzonamento a compensazione della superficie dezonata sul fondo __________3 RFD, tenendo comunque conto dei principi pianificatori posti alla base della sua decisione.
E. Avverso questa decisione governativa RI 1 è insorto davanti al Tribunale della pianificazione del territorio, chiedendo che la stessa sia annullata e riformata nel senso che le part. n. __________9 e __________0 RFD di PI 1 siano in parte inserite nella zona artigianale-industriale, così come previsto dal piano regolatore adottato dal comune, senza l'imposizione di alcun vincolo naturalistico o paesaggistico. L'insorgente contesta che si sia in presenza di un ampliamento della zona artigianale industriale, come asserito dal Consiglio di Stato: la modifica del limite di questa zona operata dal comune è stata decisa quale conseguenza e a compensazione del dezonamento delle part. n. __________0 (parziale) e __________2 (totale). In questo senso non si può parlare di un sovradimensionamento della zona artigianale industriale.
Sostiene di avere accettato il dezonamento delle part. __________2 e __________0 per esigenze di carattere naturalistico, poiché gli era stato assicurato che il nuovo piano avrebbe incluso nella zona edificabile parte dei mappali n. __________9 e __________0 RFD. La decisione litigiosa dovrebbe pertanto essere annullata in ragione del legittimo ed incondizionato interesse che egli aveva riposto nelle assicurazioni fornitegli su questa compensazione. Aggiunge che, secondo il sistema della LPT, gli interessi della protezione della natura non godono di nessuna priorità gerarchica. Inoltre in materia di biotopi la LPN non istituisce alcuna protezione diretta o assoluta. D'altronde, nel caso di specie l'oggetto come tale da proteggere non si estende sulla part. __________0, la quale non è nemmeno inclusa nell'area cuscinetto di rispetto ecologico dell'area di protezione integrale esistente verso nord e verso ovest. Rimprovera dunque al Governo di essere incorso in un chiaro eccesso/abuso del suo potere di apprezzamento e di avere violato la garanzia costituzionale dell'autonomia comunale. Censura quindi anche la violazione del principio della proporzionalità e della parità di trattamento rispetto al proprietario della part. __________3 per il quale il Governo ha previsto la possibilità che il comune elabori una variante che proponga un azzonamento a compensazione della superficie dezonata.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Dipartimento del territorio. Dal canto suo il comune propone che il gravame sia accolto.
G. Nelle more del procedimento, e più precisamente il 18 settembre 2002, RI 1 ha venduto la part. n. 9 alla A, con sede ad A__________.
Il 18 febbraio 2003 __________ è deceduto. Nuova proprietaria delle part. n. n. __________0 e 2 è divenuta la moglie RI 1, sua erede universale.
H. In data 26 aprile 2004 si è tenuta un'udienza con il rappresentante del ricorrente, il quale, dopo avere comunicato i suddetti cambiamenti di proprietà, si è riconfermato nelle argomentazioni e domande di giudizio formulate con il gravame. In seguito è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, poi acquisite agli atti.
Interpellata dal giudice delegato, con scritto 8 luglio 2005 la A__________ ha comunicato al tribunale di voler mantenere l'impugnativa a suo tempo inoltrata da RI 1, nella misura in cui la stessa concerne l'assetto pianificatorio del mappale n. __________9 RFD di PI 1 ora di sua proprietà.
Considerato, in diritto
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione di RI 1, subentrata nel processo al defunto RI 1 in virtù dei combinati art. 24 PAmm e 102 CPCT, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Pacifica è pure la legittimazione della A__________, in quanto nuova proprietaria del mappale n. __________9 RFD (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, 24 PAmm e 110 CPCT). Il gravame è dunque ricevibile e può essere evaso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi -e approva il piano- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT).
Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione – per potere ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.3. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.4. In base all'art. 17 cpv. 1 LPT, le zone protette comprendono i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a), i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b) i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c), nonché i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). L'art. 28 cpv. 2 LALPT dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei piani regolatori abbiano in particolare a fissare le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali e, alla lett. h, i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica.
Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto questo presupposto non è - di tutta evidenza - adempiuto. l fondi 9 e 0, di rispettivamente mq 16'024 e mq 9'495, sono di natura prativa e, pur essendo posti a ridosso della zona industriale-artigianale di P, fanno parte di un vasto comprensorio pianeggiante, completamente inedificato e a chiara vocazione agricola che si sviluppa verso sud ovest sino alle pendici della collina della P e verso nord ovest sino in prossimità del fiume L__________. Si tratta dunque di un'area che non può assolutamente essere considerata come edificata in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla dottrina e dalla giurisprudenza appena menzionate.
5.1. In merito al requisito del presumibile fabbisogno futuro, di cui all'art. 15 lett. b LPT, occorre innanzitutto rilevare che la zona artigianale-industriale presenta delle peculiarità che la distinguono sensibilmente dalle altre zone edificabili. Se un termine di 15 anni appare adeguato quale orizzonte temporale per valutare l'entità di terreni edificabili occorrenti all'edilizia residenziale e se a questo fine si avvera idoneo applicare il classico metodo delle tendenze, per contro le esigenze dell'industria richiedono di regola altri approcci, più specifici e mirati. La tendenza demografica, il consumo di terreni edificabili negli ultimi anni per rapporto all'estensione iniziale della zona edificabile non forniscono indicazioni decisive per il dimensionamento delle zone industriali. Un comune può essere attrattivo per la residenza e non esserlo affatto per l'industria, e viceversa. Quindi, lo sviluppo demografico registrato nel primo settore non sarà di alcun soccorso per la prognosi relativa al secondo. Di difficile interpretazione è poi lo sviluppo registrato nel tempo da una determinata zona industriale. Occorre tener presente che il fenomeno industria è in sé complesso, differenziato ed oggettivamente difficile da gestire. Il problema è complicato dal fatto che le esigenze cui deve oggi soddisfare una zona industriale moderna rispecchiano il radicale mutamento del concetto stesso di industria: ci muoviamo da tempo in regime di economia postindustriale, caratterizzata da apparati produttivi ridotti all'essenziale, sempre più automatizzati e ad alto contenuto tecnologico, con largo ricorso alla produzione just in time che riduce le scorte e quindi lo spazio immobilizzato, ma richiede trasporti veloci e sicuri e quindi i necessari collegamenti. L'individuazione di un'ubicazione strategica a contatto con adeguate vie di comunicazione, in un contesto in cui la mobilità sia organizzata a più livelli tra di loro integrati, assume pertanto, soprattutto per quanto riguarda i grandi poli industriali, una valenza rilevante (sentenza TPT 24.8.2004 in re B. e LLCC consid. 7.1).
Si deve poi considerare che il tema dell'insediamento industriale ha una valenza sovracomunale che ne richiede la soluzione nel quadro di una politica di largo respiro di livello superiore. Il problema non può essere risolto lasciando che ogni comune immetta sul mercato la sua piccola o grande zona industriale, aspettando che sia poi la domanda a decidere dove l'industria si istallerà effettivamente. Il rischio è che le imprese, anziché concentrarsi in una zona prima di intaccare la prossima, le invadano tutte alla spicciolata. Lo spreco di terreno è evidente e va evitato. Una siffatta pianificazione finisce per ritagliare nel territorio una disseminazione di aree virtuali (porzione delle singole zone destinata a non essere occupata) che, sommate comune per comune, possono raggiungere una ragguardevole estensione. Sono superfici per lo più sottratte all'agricoltura e spesso non compensabili in natura, il che pone a carico dei comuni l'onere del compenso pecuniario, senza che vi faccia riscontro, nella misura del mancato utilizzo dell'area, alcun ritorno fiscale. Il procedimento è incompatibile con il precetto di un uso parsimonioso del fattore suolo. È innegabile che lo strumento pianificatorio per eccellenza per gestire questa materia è il piano direttore cantonale. È questo il livello in cui devono trovare espressione le linee portanti della politica territoriale, al fine, come enuncia l'art. 12 LALPT, di assicurare una pianificazione coerente e continua del territorio cantonale, volta a garantire un armonioso sviluppo socio-economico ed il rispetto delle esigenze ambientali, attraverso il coordinamento verticale e orizzontale dei diversi gradi di pianificazione, in particolare di quelle regionali e comunali tra di loro. Per far fronte a queste esigenze pianificatorie, nell'ambito del piano dei trasporti del __________ (__________), adottato dal Consiglio di Stato il __________, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale del , oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda ), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica, oggetto della scheda di . Tramite la scheda , sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione territoriale di questa regione, stabilendo il quadro di riferimento per la pianificazione comunale e ponendo così le premesse per il coordinamento delle pianificazioni dei diversi livelli istituzionali e di quelle comunali tra di loro. Il piano d'azione del __________ si fonda sulla distinzione di due componenti essenziali: le aree sensibili e le aree strategiche. Le prime sono i comparti territoriali la cui protezione dagli impatti negativi e la cui sistemazione urbanistica e paesaggistica è necessaria per rafforzare la qualità e l'attrattività della regione. Esse comprendono le zone con prevalenti funzioni residenziali e i comparti con funzione di svago. Le seconde sono invece le aree determinanti per lo sviluppo della regione, ossia quei comparti territoriali con funzioni uniche che hanno conseguenze importanti per il contesto territoriale regionale. Questa componente è costituita dai centri urbani, dalle aree con tipologia insediativa intensiva e urbana aventi funzioni di servizio regionali, dalle aree da riconvertire o riqualificare e, infine, dalle aree di attività produttive e commerciali, la cui gestione necessita di particolare attenzione nell'ottica del contenimento degli effetti ambientali negativi (accessibilità diretta alla rete stradale superiore, accessibilità con mezzi pubblici, binari di raccordo industriali). Le aree di S, di B /P e di S sono state individuate dalla scheda __________ come le principali ubicazioni per le attività produttive e commerciali da consolidare. Scopo del coordinamento è dotare queste zone di raccordi ferroviari e di adeguati servizi pubblici, nonché di evitare la dispersione di insediamenti industriali o con forte generazione di traffico al di fuori di queste aree (cfr. scheda ., pag. 2, lett. i). Questi obiettivi sono concretizzati con l'adozione di una serie di misure, che figurano nell'elenco dei provvedimenti pianificatori al n. __________ della scheda, con uno stato del coordinamento di dato acquisito. Fra le misure previste, spicca, in relazione alla fattispecie, il consolidamento delle attività produttive, evitando la loro dispersione al di fuori delle suddette aree, la pianificazione coordinata in funzione della nuova offerta ferroviaria (binario __________ e nuovi nodi intermodali), il potenziamento degli allacciamenti laddove possibile (S, ) e l'accessibilità diretta alla rete autostradale. La modalità del coordinamento avviene tramite il Cantone, che verifica da una parte la conformità dei piani regolatori con i contenuti del piano direttore e dall'altra promuove il coordinamento fra i comuni, verificando il risultato nell'ambito delle sue competenze di esame dei piani, vigilando affinché non vengano adottate misure in contrasto con gli indirizzi di ordine superiore. I comuni adeguano invece i loro piani regolatori agli indirizzi cantonali e si adoperano per la realizzazione degli interventi di loro competenza. Con l'assunzione nel piano direttore del , nella sua componente di modello di organizzazione territoriale del M e B, il Cantone ha voluto dunque dare una risposta pianificatoria di livello superiore alle problematiche inerenti le zone industriali, sopra evocate. Per questo specifico settore, l'obiettivo è quello di evitare la dispersione e la proliferazione degli insediamenti produttivi in piccole zone industriali di modeste dimensioni e potenzialità, favorendo invece la creazione e la concentrazione di aree industriali moderne, sufficientemente ampie, servite da tutte le infrastrutture, non da ultimo quella ferroviaria, al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi cantonali di politica economica, attuando nel contempo il precetto di un appropriato e parsimonioso utilizzo del suolo che sia altresì rispettoso dell'ambiente (cfr. sentenza TPT 24 agosto 2004 in re B. e LLCC consid. 7.2).
5.2. Nel caso di specie, anche il requisito in esame non è adempiuto, ritenuto che, contrariamente a quanto è stato sostenuto nel gravame, lo stesso va esaminato non tanto per rapporto alla situazione particolare dei fondi qui in discussione, ma con riferimento all'intero comprensorio attribuito alla zona artigianale-industriale dal comune. A questo proposito occorre rilevare che, al momento dell'allestimento del rapporto di pianificazione, la zona riservata alle attività produttive dal PR 80 risultava ancora inutilizzata nella misura del 13%. Ora, è vero che questo dato, risalente al 1998, non lascia spazio ad un grande margine di sviluppo dell'area. Bisogna però tenere in considerazione l'ampia offerta di terreni di questa natura esistente su scala regionale e il fatto che il comparto artigianale-industriale di PI 1 non offre quelle garanzie e condizioni favorevoli per l'insediamento di attività produttive moderne, auspicate dal Cantone. L'area in questione, di dimensioni tutto sommato modeste, non rientra tra le principali ubicazioni per le attività produttive e commerciali contemplate dalla scheda __________ del piano direttore ed è situata in una posizione non propriamente favorevole dal profilo strategico, visto che a differenza della vicina zona industriale di S__________ - la quale in futuro dovrebbe beneficiare pure del prolungamento sino al __________ della strada principale , con i relativi svincoli di S e S__________, nonché dell'attivazione della linea ferroviaria M__________ - non dispone di un collegamento ottimale con l'asse autostradale e ferroviario nord-sud per cui, anche in avvenire la stessa non sarà direttamente accessibile per l'utenza e gli addetti ai lavori, né saprà garantire quei collegamenti veloci e sicuri che costituiscono un presupposto imprescindibile per il suo sviluppo. Sul piano regionale, la funzione artigianale e industriale dev'essere pertanto promossa soprattutto nell'area di S__________ e non in altri comprensori, come quello qui in esame, dove invece predominano e vanno promosse altre funzioni, segnatamente di carattere residenziale e agricolo. In ogni caso occorre considerare che il sensibile aumento dell'indice di edificabilità (da 4 a 6 mc/mq), deciso dal legislativo di PI 1 e approvato dal Governo, permetterà l'insediamento - seppure in misura limitata - di nuove attività produttive, grazie ad uno sfruttamento più intensivo della superficie edificabile esistente e senza sottrarre al comparto agricolo ulteriori terreni.
La zona di protezione della natura in questione ha per oggetto un piccolo stagno artificiale di m 10 x 10 e profondo m 3, situato in un luogo prevalentemente ombroso a causa del fitto bosco che lo circonda. In acqua si sviluppa un canneto frammisto a qualche Carex acutiformis. Lo stagno è popolato da pesci. Il bosco circostante ospita arbusti e alberi delle specie Salix, Alnus e Fraxinus. L'importanza del biotopo è particolarmente elevata ed è data dalla presenza della rana agile (Rana dalmatina) e del tritone crestato (Triturus cristatus carnifex), due specie molto rare a livello svizzero e iscritte tra quelle assolutamente protette dalla Convenzione di Berna del 19 settembre 1979 per la conservazione della vita selvatica e dei biotipi in Europa (RS 0.455), nonché dalla presenza della rana verde (Rana kl. esculenta), una specie ritenuta minacciata secondo la lista rossa elaborata dal KARCH (cfr. ing. __________ , Studio delle componenti naturali del piano del paesaggio del PI 1 – rapporto di sintesi -, marzo 1993, allegato 11.8., pag. 83). Dal rilievo cartografico allegato alla scheda d'inventario relativa all'oggetto protetto in esame (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato n. __________ del 28 agosto 20__________, pag. 136) risulta che il biotopo di P__________ è stato delimitato dalla competente autorità cantonale ed è stato suddiviso in un settore A (o settore centrale) di ha 0,67 e in un settore B (o periferico) di ha 1,4. Il primo settore coincide all'incirca con l'area contrassegnata nel piano del paesaggio del nuovo PR con un retino nero verticale e orizzontale sopra il mappale n. __________2 e una parte del mappale n. 0 (cfr. legenda e piano del paesaggio), mentre che il secondo occupa la porzione più settentrionale della part. n. 9, nonché la (quasi) totalità della part. n. 0 sino alla stradina agricola che dal punto in cui termina via P conduce verso il fiume L. Ciò significa che, in verità, il biotopo protetto occupa nel suo complesso una superficie di terreno ben più ampia di quella riportata negli atti relativi alla revisione del piano regolatore. La modifica del limite della zona artigianale-industriale decisa dal comune genera dunque un'evidente situazione di conflitto con la suddetta zona di protezione, specialmente per quanto attiene il settore B di quest'ultima, il quale verrebbe a trovarsi in larga parte incluso nell'area edificabile litigiosa. Ora, è vero che l'assegnazione di un fondo ad una determinata zona di utilizzazione è il frutto di una ponderazione globale degli interessi in funzione degli scopi della pianificazione del territorio e dei principi pianificatori sanciti dagli art. 1 e 3, come pure dei principi più specifici ancorati agli art. da 15 a 17 LPT (cfr. Moor, Commentario LPT, art. 14 n. 73 con rinvii; art. 17 n. 5 segg. pure con rinvii, per quanto concerne più particolarmente la delimitazione delle zone protette; art. 17 n. 71 seg. e 109 per quanto concerne infine la protezione dei biotopi) e che in tale contesto gli interessi alla protezione della natura e del paesaggio non godono di alcuna priorità gerarchica rispetto agli altri interessi pubblici e privati che devono essere presi in considerazione, né di protezione assoluta. Nel caso specifico occorre però considerare che, a fronte di una modifica dell'area edificabile che, come esposto in precedenza (cfr. consid. 4 e 5), non appare rispondere alle condizioni previste dall'art. 15 LPT, l'interesse pubblico alla preservazione di un biotopo di elevato pregio naturalistico, come quello qui in discussione, risulta senz'altro preminente rispetto alle esigenze di natura sostanzialmente personale fatte valere dal ricorrente. Nulla muta a questo proposito che l'azzonamento proposto dal comune riguardi unicamente il settore periferico (B) del biotopo. In effetti la superficie in questione rappresenta comunque una componente essenziale per la soppravivenza di quest'area protetta, fungendo da corridoio ecologico. Si deve infatti considerare che lo stagno di P (settore A) confina verso est con dei grossi mucchi di ghiaia e sabbia, verso sud con una discarica e verso nord con alcuni edifici industriali: è dunque soltanto sul suo lato ovest e nord-ovest che si apre un ampio prato pianeggiante caratterizzato dalla presenza di canali e di gruppi di siepi.
Il fatto poi che il Consiglio di Stato abbia ordinato d'ufficio al comune di inserire il comparto litigioso in zona agricola, anziché in zona protetta, sfugge a qualsiasi critica. Su questo punto la decisione impugnata risulta in effetti in sintonia con le indicazioni contenute nello studio delle componenti naturali del PR di PI 1, allestito nel marzo del 1993 dall'ing. , secondo cui per l'area cuscinetto della __________ di P – alla quale, come appena esposto, va riconosciuta un'estensione più ampia di quella riportata sul piano del paesaggio approvato dal consiglio comunale – può essere ammessa un'utilizzazione agricola di tipo estensivo delle superfici prative (sfalcio regolare o pascolo; cfr. studio citato, pag. 34).
7.2. L'art. 9 Cost. istituisce il diritto per ogni cittadino di essere trattato secondo il principio della buona fede dagli organi dello Stato (cfr. Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 485). In materia di diritto amministrativo, tale principio tutela l'amministrato nei confronti dell'autorità quando, assolte determinate condizioni, egli abbia agito conformemente alle istruzioni o alle dichiarazioni di quest'ultima. Per prassi, un' informazione, anche se erronea, è vincolante quando, intervenendo in una situazione concreta nei confronti di determinate persone, l'autorità era competente a rilasciarla, il destinatario non poteva riconoscerne l'inesattezza e - sempre che nel frattempo l'ordinamento legale non sia cambiato - questi, fidandosi dell'informazione ricevuta, abbia preso delle disposizioni non reversibili senza pregiudizio (DTF 125 I 267 consid. 4c con riferimenti).
7.3. Nel caso di specie, detto principio non è stato violato. Innanzitutto dagli atti non risulta affatto che a RI 1 fossero state fatte delle promesse in merito all'attribuzione dei fondi di sua proprietà in località P__________ all'una o all'altra zona d'utilizzazione. A tale proposito occorre d'altronde rilevare come lo stesso insorgente nel suo allegato ricorsuale sia stato su questo punto molto vago, tralasciando persino di specificare quale autorità si fosse espressa in tali termini nei suoi confronti. Certo, non si può escludere che durante la fase di allestimento del nuovo piano regolatore qualche rappresentante o dipendente del comune avesse espresso al ricorrente l'intenzione del municipio di proporre un ampliamento della zona edificabile che comprendesse i mappali n. __________9 e __________0 (in parte), al fine di compensare l'attribuzione alla zona protetta di una parte dei fondi n. __________0 e __________2. A RI 1 non poteva comunque sfuggire il fatto che una simile eventualità si sarebbe potuta realizzare soltanto con l'adozione del piano regolatore da parte del consiglio comunale e, soprattutto, con la sua approvazione da parte del Consiglio di Stato, in quanto autorità di vigilanza in materia pianificatoria (art. 37 LALPT). Per questo motivo, tali informazioni non erano in ogni caso suscettibili di far nascere in lui, né nei suoi successori in diritto, alcuna aspettativa tutelabile dal profilo giuridico (cfr. DTF 102 Ia 331 consid. 3b). Ne consegue che la censura, infondata, dev'essere respinta.
8.2. Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente limitata. Siccome occorre formare delle zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
8.3. Nel caso di specie la mancata approvazione della superficie fabbricabile prevista sui mappali n. __________9 e __________0 (in parte) appare conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio e merita pertanto tutela. La stessa, come visto ai precedenti considerandi, poggia infatti su argomenti oggettivamente pertinenti, ragione per la quale in nessun caso si può affermare che sia costitutiva di una violazione del principio di uguaglianza. Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, il fatto poi che il Governo abbia invitato il RA 1 a valutare "l'opportunità di elaborare una variante di PR per la zona artigianale industriale che proponga un azzonamento a compensazione della superficie dezonata sul fmn __________3" non può certo essere inteso, come fa il ricorrente, nel senso che tale variante dovrà andare a vantaggio del proprietario di quest'ultimo fondo. Con questa sua considerazione il Consiglio di Stato ha in effetti semplicemente voluto rendere attento il comune sulla possibilità di elaborare delle nuove soluzioni nel caso in cui l'area artigianale-industriale dovesse risultata alla fine più piccola di quella contemplata dal vecchio piano regolatore.
9.2. Di conseguenza, il ricorso dev'essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese sono poste a carico della ricorrente (art. 28 Pamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 2'000.- sono poste per metà a carico di RI 1 e per il resto a carico della A__________.
Intimazione a:
.
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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