AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2004.20
Data decisione, Autorità: 28.05.2006, TPT
Titolo: Zona di pianificazione comunale: efffetto anticipato negativo del provvedimento
Incarto n. 90.2004.20
Lugano 28 maggio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 9 aprile 2004 di
contro
la risoluzione 5 febbraio 2004 con cui il municipio del comune di PI 1 ha istituito la zona di pianificazione 1 relativa al territorio a monte del nucleo di __________, pubblicandola in seguito nel periodo 23 febbraio-25 marzo 2004;
viste le risposte:
13 luglio 2004 del municipio di RA 2;
16 luglio 2004 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 3 novembre 2003 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il legislativo comunale non ha tuttavia condiviso l’impostazione pianificatoria municipale che assoggettava al regime di piano di quartiere obbligatorio il vasto comprensorio territoriale incorniciante a monte il nucleo del paese. Negando quindi l’adozione alla proposta, esso ha ordinato al municipio di istituire una zona di pianificazione, volta a garantire la salvaguardia del comparto in funzione dell’approntamento di un piano particolareggiato.
B. Con decisione 5 febbraio 2004 il municipio di __________ ha adottato una zona di pianificazione, contrassegnata con il n. 1 (in seguito: ZP1), preavvisata favorevolmente il 30 gennaio 2004 dal dipartimento del territorio, procedendo poi alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 23 febbraio al 25 marzo 2004. Questa misura, della durata di cinque anni, concede tutti i cambiamenti dello stato fisico dei fondi che rispettino i parametri edilizi del piano regolatore in vigore, in casu, della zona residenziale unifamiliare estensiva RU2, e che si accordino agli studi in corso (cfr. scheda descrittiva, cifra 3 lett. c). A tale riguardo, all’interno del suo perimetro, così come indicato nella planimetria 1:2'000, nulla può essere intrapreso che renda impossibile, più difficile o più onerosa la pianificazione specifica del comparto nel rispetto degli aspetti e per il raggiungimento degli obiettivi che la informano, vale a dire: il corretto inserimento di una strada interna d’urbanizzazione; la distribuzione ordinata delle nuove edificazioni, in riferimento sia a tale strada sia alle curve di livello del terreno naturale; il controllo volumetrico delle nuove edificazioni; il controllo e la valorizzazione delle edificazioni esistenti; l’osservanza di canali di rispetto verso il bosco e nei confronti del nucleo sottostante; la pianificazione di percorsi pedonali verso e dentro l’adiacente zona boschiva (cfr. scheda descrittiva, cifra 2). Fra i fondi inclusi nel perimetro della ZP1 figurano i mapp. 215, 217 e 231, tutti ubicati a monte di via al __________, rispettivamente in località __________, __________ e __________, denominate più in generale negli atti pianificatori presentati dal comune come zona __________. I limitrofi mapp. 215 e 217, entrambi di proprietà di RI 1, presentano una superficie essenzialmente prativa, intercalata da alcune fasce boschive, di 5’579 mq e di 18'061 mq. Sulla parte orientale del mapp. 217 insistono alcune stalle e una cisterna. Confinante con quest’ultimo fondo, il mapp. 231 appartiene invece alla RI 2 e presenta anch’esso una superficie prativa di 1'254 mq.
C. Con ricorso 7 aprile 2004 le succitate proprietarie si aggravano congiuntamente contro la zona di pianificazione innanzi a questo tribunale, chiedendone l’annullamento e il ripristino, per i loro fondi, della zona residenziale unifamiliare estensiva RU2. A sostegno delle loro impugnative, le ricorrenti lamentano, per lo meno implicitamente, una la violazione della garanzia della proprietà. Intanto, esse ritengono che l’avversata misura sarebbe priva d’interesse pubblico, giacché troppo generica sia negli obiettivi, che negli effetti, oltre che carente nella definizione dell’indirizzo pianificatorio che dovrebbe essere salvaguardato. Esse sostengono indi che la zona di pianificazione dispieghi un effetto anticipato positivo, che non sarebbe conforme con la natura di un provvedimento conservativo, il cui effetto dovrebbe essere soltanto negativo. Infine, le insorgenti lamentano la violazione del principio della proporzionalità, in quanto il divieto d’edificazione per il comparto interessato sarebbe inidoneo a raggiungere gli scopi prefissi, rispettivamente non sussisterebbe un rapporto ragionevole fra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati. Le ricorrenti domandano, da ultimo, che venga stralciata l’area forestale segnalata nella rappresentazione grafica della ZP1, giacché a suo tempo dissodata con regolare autorizzazione.
D. La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto la sospensione del procedimento fino alla decisione sull’approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato, mentre il municipio di __________ ha postulato la reiezione integrale dell’impugnativa.
E. In data 24 maggio 2005 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale, d’intesa le parti, i ricorsi sono stati sospesi fino ad avvenuta risoluzione d’approvazione del piano regolatore da parte del Governo, con l’avvertenza che dopo quella data il procedimento avrebbe potuto essere riattivato ad istanza di parte o d’ufficio. Le parti hanno quindi rinunciato al sopralluogo e l’istruttoria è stata comunque dichiarata chiusa.
F. Con risoluzione 23 agosto 2005 il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di PI 1. In questo ambito il Governo ha abrogato il previgente ordinamento pianificatorio limitatamente alle parti approvate, mantenendolo di conseguenza in vigore per il comprensorio interessato dalla ZP1, retto dunque, oggi come allora, dal regime previsto dalla zona residenziale unifamiliare estensiva RU2 (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato, 23 agosto 2005, n. 3997, pagg. 24, 92). Contro la risoluzione governativa non sono stati inoltrati ricorsi al tribunale vertenti su questo specifico oggetto.
G. Con scritto 24 marzo 2006 il tribunale ha riattivato il procedimento riguardante il ricorso in oggetto, assegnando un termine alle parti per formulare osservazioni e avvisandole che avrebbe in seguito emanato il giudizio. Entro il termine sono giunte sia la risposta del municipio di __________, con cui si è limitato a confermare le osservazioni del 13 luglio 2004, sia quella delle ricorrenti, che hanno in sostanza ribadito, precisandole, le allegazioni e le censure contenute nel loro ricorso. Non sono invece pervenute le osservazioni della divisione dello sviluppo territoriale.
Considerato, in diritto
1.1.1. Il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Quanto alla competenza il tribunale considera quanto segue.
1.2. Le ricorrenti, oltre all’annullamento della zona di pianificazione, chiedono l’attribuzione dei loro fondi alla zona residenziale unifamiliare estensiva RU2. Quest’ultima questione è stata evasa nell’appropriata sede di approvazione del piano regolatore dal Consiglio di Stato (art. 37 LALPT) che, anche in accoglimento, parziale, del ricorso inoltrato dai qui ricorrenti, ha confermato per il comparto __________ la zona residenziale unifamiliare estensiva RU2, approvata con risoluzione governativa 5 settembre 1984 (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato, 23 agosto 2005, n. 3997, pagg. 24, 60, 92). La risoluzione governativa è poi cresciuta in giudicato su questo specifico punto. Il tribunale, in questa sede, è unicamente competente per statuire su ricorsi che si aggravano contro la zona di pianificazione (art. 64 cpv. 1 LALPT). Pertanto, la succitata richiesta ricorsuale, oltre che priva d’interesse giuridico, è in quanto tale inammissibile.
1.3. Le insorgenti rilevano poi che nella rappresentazione grafica della ZP1 è segnalata un’area forestale interessante il mapp. 217, che non corrisponde alla situazione reale, in quanto dissodata con regolare autorizzazione. A tale riguardo si osserva che la rappresentazione grafica di una zona di pianificazione ha effetto vincolante unicamente per quanto riguarda la delimitazione del comprensorio interessato (art. 50 LALPT). Per ciò che concerne invece la pianificazione soggiacente, come già spiegato, vale ancora il piano regolatore approvato con risoluzione governativa 5 settembre 1984, con tutte le sue rappresentazioni grafiche, piano del paesaggio compreso. Sarà al momento dell’allestimento della pianificazione sostitutiva, che il comune dovrà adeguare i piani alle risultanze dei pertinenti accertamenti forestali. Pertanto, la domanda di stralcio dell’area deve essere considerata irricevibile in questa sede.
1.4. Con queste riserve, quindi, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.2. In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita all'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati, il municipio ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia della pianificazione. La zona di pianificazione ZP1 è dunque sorretta da una valida base legale.
L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano d’utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).
4.1. Nel caso concreto, l'intenzione pianificatoria è senz’altro manifesta, ritenuto che il quadro di riferimento da cui scaturisce la misura contestata è costituito dal processo di revisione generale del piano regolatore. Difatti, come anticipato in narrativa, in quell’ambito il municipio aveva predisposto per il vasto comprensorio territoriale situato a monte del nucleo storico un vincolo di piano di quartiere obbligatorio (PQ1). Questa proposta era intesa a risolvere una delle problematiche principali appurate attraverso l’analisi del piano regolatore vigente, che consisteva in una insufficienza di prescrizioni per alcune zone edificabili situate in zone paesaggisticamente sensibili, fra cui, per l’appunto, la zona __________ (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 23). Tale comprensorio, parte integrante di una delle grandi unità paesaggistiche omogenee qualificanti il territorio comunale (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 21), proprio perché fondale scenografico di un nucleo di pregio, quale quello di __________, inserito peraltro nell’inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), e soprattutto perché ancora in gran parte inedificato, meritava di conseguenza un trattamento pianificatorio particolare e mirato, che la vigente zona residenziale unifamiliare estensiva RU2, caratterizzata da un’impostazione troppo generica, non era in grado di garantire (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 37 e segg.). Ferme queste premesse, il consiglio comunale, per ragioni che qui non interessa approfondire nel dettaglio, in sede di approvazione del nuovo piano regolatore ha deciso che la pianificazione concernente il comprensorio in parola dovesse essere riformulata nella forma del piano particolareggiato, ritenuta più idonea rispetto allo strumento del piano di quartiere obbligatorio, mantenendo però in sostanza, come vedremo in seguito, gli indirizzi informatori del PQ1. L’autorità legislativa ha di conseguenza incaricato il municipio di allestire una proposta in quella forma e di salvaguardare il comprensorio per il tempo necessario, attraverso l’istituzione di una zona di pianificazione: la ZP1 (cfr. verbale del consiglio comunale, 19 giugno 2002, pag. 9, 16 giugno 2003, pag. 5). In seguito, il Consiglio di Stato ha ritenuto la revisione generale del piano regolatore conforme alla legge, anche se priva di una pianificazione riguardante il comparto in zona __________, ammettendone quindi lo scorporo e il differimento in una ulteriore fase pianificatoria. Come già accennato, il Governo ha dunque approvato il piano regolatore e ha abrogato quello previgente, salvo per il comprensorio __________, di cui ha confermato la zona unifamiliare estensiva RU2 sino ad approvazione della pianificazione sostitutiva, entrata in nuova fase di elaborazione, e per questo motivo salvaguardata dalla ZP1 (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato, 23 agosto 2005, n. 3997, pagg. 24, 60, 92). Orbene, da quanto precede la necessità di porre in atto una modifica di piano regolatore concernente il comprensorio interessato, ancora retto da un ordinamento, quello previgente, ritenuto sin dall’inizio dell’iter pianificatorio insoddisfacente e carente, è più che palese. Tale esigenza, peraltro, è confermata dagli specifici obiettivi elencati alla cifra 2 della scheda descrittiva della ZP1 (cfr. supra, consid. B) che, proprio perché alla base di un provvedimento conservativo, concretizzano, contrariamente a quanto genericamente sostengono le ricorrenti, un indirizzo pianificatorio adeguato, preciso e più che sufficiente, riferiti ad un comprensorio, la cui delimitazione risulta perfettamente determinata e congruente. Obiettivi che, va ricordato, ricalcano, grossomodo, gli indirizzi che già informavano il PQ1 (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 37 segg.). D’altro canto, occorre distinguere il provvedimento impugnato dall’ordinamento pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui le insorgenti avversano l’ordinamento pianificatorio in fieri, le loro censure non sono ammissibili in questa sede, in quanto premature: sarà nel corso della procedura di adozione della variante di piano regolatore (art. 32 segg. LALPT) che potranno, se del caso, adire le vie di ricorso.
4.2. L’interesse pubblico a sostegno della zona di pianificazione va quindi ricercato in concreto nel fatto che l’approfondimento pianificatorio di un comprensorio così importante per il territorio comunale di __________, sia per gli elevati contenuti paesaggistici, sia per la notevole valenza strategica che riveste dal profilo edificatorio ed urbanistico, giacché unico comparto del promontorio ad est dell’autostrada conservante ancora un’ampia ed organica estensione rimasta inedificata, richiede senz’altro di essere messo al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente comprometterlo o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile interesse pubblico.
5.Fondata dunque sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità. Trattasi pertanto di verificare, in primis, gli effetti della controversa zona di pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di mantenere la pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta dall'autorità comunale concede, in generale, per l'area interessata tutti i cambiamenti dello stato fisico dei fondi che si accordino agli studi in corso e che rispettino i parametri edilizi del piano regolatore in vigore. Se l'avversato provvedimento appare pertanto idoneo e nello stesso tempo necessario, da un lato, a perseguire la salvaguardia della pianificazione in fieri, va dunque, d'altro canto, evidenziato che la regolamentazione degli effetti della zona prevede un apprezzabile elemento di flessibilità nell'interesse dei proprietari, poiché non si limita a vietare qualsiasi iniziativa edificatoria, ma facoltizza anzi espressamente l'autorità esecutiva, conferendole nel contempo un certo potere d'apprezzamento, ad autorizzare tutte quelle che appaiono in sintonia con gli obiettivi dell'auspicata pianificazione, pur nel rispetto del piano in vigore. Il giudizio dell'autorità chiamata a valutare un progetto concreto potrà inoltre essere debitamente adattato al grado di definizione del progetto di piano regolatore raggiunto a quel momento. In caso contrario entrerebbe in linea di conto solo il blocco temporaneo di tutte le costruzioni, ovviamente più pregiudizievole alla posizione dei proprietari. Nella misura stessa, dunque, è insito un apprezzabile elemento di proporzionalità che, unitamente agli effetti limitati – di principio – a cinque anni e in considerazione dell’importanza della pianificazione da salvaguardare, fa senz’altro pendere la bilancia a favore dell’interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione appare pure proporzionata al sacrificio imposto ai proprietari dei fondi toccati.
Poiché gli interventi ammessi si devono accordare agli studi in corso (cfr. scheda descrittiva, cifra 3 lett. c), le ricorrenti qualificano l’effetto esplicato dalla ZP1 come anticipato positivo che, in quanto tale, sarebbe inammissibile. Per il suo tramite, sostengono, verrebbe anticipata una pianificazione non ancora in vigore, oltretutto nemmeno emanata dall’organo comunale competente. La tesi delle ricorrenti non può essere condivisa dal tribunale. In effetti, le zone di pianificazione esplicano un certo effetto anticipato, poiché i proprietari vi si devono adeguare utilizzando i fondi (cfr. A. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 63 LALPT, n. 446). Questo effetto costituisce difatti una delle particolarità del provvedimento, senza cui sarebbe privo d’utilità. Ciò che rileva, tuttavia, è che i provvedimenti di salvaguardia della pianificazione, in quanto cautelativi, possono avere soltanto un effetto, anticipato, negativo. Essi consentono cioé all’autorità di rifiutare la licenza edilizia in caso di una domanda di costruzione conforme al diritto in vigore, ma in contrasto con la pianificazione progettata (cfr. A. Scolari, loc. cit., ad art. 57 LALPT, n. 425). Non consentono invece l'inverso, ossia di autorizzare un progetto edilizio conforme con quest'ultima pianificazione ma in contrasto con l'ordinamento (ancora) vigente. Nella fattispecie, il comprensorio tutelato era ed è retto ancora dall’art. 36 vNAPR, che disciplina la zona residenziale unifamiliare estensiva RU2 del previgente piano regolatore, il cui rispetto è espressamente sancito nella scheda descrittiva della ZP1, alla lett. c della cifra 3, come condizione per il rilascio di un’autorizzazione per ogni intervento edilizio. Zona che, non fa dubbio, è edificabile secondo usuali parametri concernenti le zone di carattere estensivo destinate all’abitazione. Con la condizione cumulativa censurata, ossia l’esigenza di un accordo con gli studi in corso (cfr. scheda descrittiva, cifra 3 lett. c), rispettivamente di una congruenza con gli obiettivi pianificatori che l’informano, la zona di pianificazione non assume affatto un carattere positivo, bensì, al contrario, pone in essere con ogni evidenza il suo scopo, ovvero quello di salvaguardare il processo pianificatorio, introducendo in concomitanza, come è già stato spiegato, un notevole elemento di proporzionalità a vantaggio dei proprietari, pena il divieto a priori di qualsiasi attività edificatoria. D’altra parte, proprio perché gli obiettivi elencati alla cifra 2 prefigurano una serie di vincoli futuri, connotanti un esito pianificatorio apprezzabilmente più restrittivo e rigido rispetto all’attuale regime della zona RU2, la ZP1 risulta, come è stato evidenziato in precedenza, pienamente giustificata dal profilo dell’interesse pubblico.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
Le ricorrenti sono condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 3'000.- (tremila).
Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2
CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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