AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2005.40
Data decisione, Autorità: 24.05.2006, TPT
Titolo: istituzione di una zona di pianificazione comunale
Incarto n. 90.2005.40
Lugano 24 maggio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 21 aprile 2005 di
contro
la decisione 15 febbraio 2005 (n. 42) con la quale il municipio del comune di ha istituito una zona di pianificazione relativa al comprensorio di utilizzazione in località;
viste le risposte:
17 maggio 2005 della divisione della pianificazione territoriale;
15 giugno 2005 del municipio di;
preso atto della replica 22 giugno 2005 e delle dupliche:
12 gennaio 2006 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con decisione 15 febbraio 2005 (n. 42) il municipio del comune di ha adottato una zona di pianificazione relativamente alla zona industriale Jb posta lungo via e compresa tra strada e via, oltre ai mapp. 452, 454 e 455, facenti parte dell'adiacente zona residenziale estensiva R2. Nella scheda descrittiva, allegata alla rappresentazione grafica del comparto toccato dalla misura, il municipio ha spiegato che il provvedimento, pubblicato dal 7 marzo al 6 aprile 2005, è stato istituito allo scopo di elaborare una variante di piano regolatore che permetta di verificare e reimpostare l'assetto della zona, tenendo conto, in particolare, delle opere già eseguite o in fase di progettazione concernenti la politica dei trasporti regionale. All'interno del perimetro di questa zona la scheda autorizza, in linea di principio, solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali ampliamenti e modifiche di destinazione di piccole entità (al massimo il 10% dei volumi esistenti sui rispettivi fondi). Di principio, non sono ammessi ampliamenti con destinazione manifestamente incompatibile con la futura pianificazione. La misura è entrata in vigore con la sua pubblicazione ed ha una durata di cinque anni.
B. Con ricorso 21 aprile 2005 RI 1 e RI 2, proprietarie del mapp., sono insorte innanzi a questo tribunale, chiedendo l'annullamento della zona di pianificazione ed, in via subordinata, l'estromissione del fondo di loro proprietà. Le insorgenti lamentano anzitutto una violazione del diritto di essere sentite, poiché le finalità addotte dal comune a giustificazione della zona di pianificazione sarebbero troppo vaghe. La misura adottata viola inoltre il principio della stabilità dei piani regolatori; per di più, l'autorità comunale non dispone di alcun serio intendimento pianificatorio. Non sono neppure dati motivi per estendere la zona di pianificazione anche ai fondi posti in zona residenziale. A dire delle ricorrenti, la misura non tutela alcun interesse pubblico preponderante e lede il principio di proporzionalità nonché la garanzia della proprietà. Queste si dolgono infine di una disparità di trattamento verso i proprietari di quei fondi posti in zona residenziale che non sono stati inclusi nel perimetro del comparto interessato dalla misura.
C. La divisione della pianificazione territoriale ed il municipio di hanno postulato la reiezione dell'impugnativa.
D. In replica e duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle rispettive allegazioni.
Considerato, in diritto
1.La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle insorgenti certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti. Una visita dei luoghi oggetto della contestazione non appare necessaria, in quanto già conosciuti da questo tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.2. In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79, consid. 2b), volto ad evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.L'avversata zona di pianificazione è stata disposta sul comprensorio di utilizzazione formato dalla zona industriale Jb e dai mapp. 452, 454 e 455, inclusi nell'adiacente zona residenziale estensiva R2. Nella scheda descrittiva il municipio ha indicato che il provvedimento è stato istituito allo scopo di consentire l'elaborazione di una variante di piano regolatore che permetta di verificare e reimpostare l'assetto pianificatorio del comparto in considerazione delle opere eseguite o progettate in ambito trasportistico regionale e della conseguente attrattiva a livello regionale e sovraregionale. In questo contesto vanno valutati, tra l'altro:
· il mantenimento o meno della caratterizzazione funzionale della zona Jb (industriale-commerciale-amministrativa) e la precisazione di indirizzi di sviluppo urbanistico;
· la destinazione residenziale del comparto R2 in considerazione del tracciato dell'elettrodotto;
· il tracciato e il carattere della strada di servizio ai piedi della collina.
La misura mira ad evitare che nel frattempo si vengano a creare situazioni di pregiudizio agli indirizzi pianificatori perseguiti. Nel comprensorio interessato la scheda descrittiva stabilisce come segue gli effetti dell'avversata zona:
“ (…) è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione del territorio (art. 63 LALPT), in particolare è in linea di principio ammessa solo la riattazione di edifici esistenti con eventuali ampliamenti di piccola entità e modifiche di destinazione pure di piccola entità (in ambo i casi concernenti al massimo il 10% dei volumi esistenti sui rispettivi fondi). Gli ampliamenti di edifici con destinazione manifestamente incompatibile con la futura pianificazione non saranno di regola ammessi.”
Il menzionato documento prevede infine che la zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione ed ha una durata di cinque anni.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
Le insorgenti non contestano la sussistenza di una base legale che legittimi il municipio ad emanare la controversa zona di pianificazione, la quale comporta indubbiamente delle restrizioni a carico del loro fondo. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento. Nel gravame 21 aprile 2005 le insorgenti eccepiscono tuttavia, in limine, una lesione dell'art. 59 LALPT e del loro diritto di essere sentite, perché gli atti pubblicati non illustrano con sufficiente chiarezza le finalità della zona di pianificazione per rapporto ai soggiacenti intendimenti pianificatori. Questa censura è stata mantenuta in sede di replica. In merito a questo incidente, il tribunale considera quanto segue.
5.1. A tenore dell'art. 59 LALPT, la zona di pianificazione si compone di una rappresentazione grafica che ne delimita il comprensorio e di una descrizione che ne specifica le finalità, gli effetti e la durata. Giusta la regola generale di cui all'art. 26 cpv. 1 PAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (RDAT 1988 N. 45, pag. 133; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, N. 528 segg; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 2c ad art. 26 PAmm; Rhinow/Koller/Kiss, Oeffentliches Prozessrecht, N. 437; Kneubühler, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). La prassi ammette eccezionalmente la possibilità di riparare il difetto di motivazione di una decisione in sede di ricorso contro di essa: e questo alla doppia condizione che l'autorità intimata inserisca la motivazione mancante nell'allegato di risposta al ricorso e che l'autorità di ricorso offra successivamente al ricorrente la possibilità di prendere posizione sulla stessa (cfr. Borghi/Corti, ibidem; Rhinow/Koller/Kiss, op. cit., N. 439; Kneubühler, op. cit., pag. 36 seg.; dello stesso autore, Gehörverletzung und Heilung, in ZBl 1998, pag. 97 segg., in particolare pag. 104).
5.2. In concreto, gli atti che compongono il controverso provvedimento (rappresentazione grafica e scheda descrittiva) soddisfano i requisiti formali posti dall'art. 59 LALPT. La scheda descrittiva spiega inoltre, in maniera succinta, i motivi alla base dell'adozione della misura. Questi argomenti sono inoltre stati approfonditi e completati in sede di risposta al ricorso da parte del municipio, il quale ha altresì prodotto copia degli atti relativi allo stanziamento ad opera del consiglio comunale di un credito per la pianificazione del settore in discussione. Questa memoria, intimata alle ricorrenti, ha provocato una loro replica, che il tribunale ha autorizzato, eccezionalmente (art. 49 cpv. 3 PAmm) ed a posteriori (l'autorizzazione a replicare deve essere chiesta ed ottenuta preventivamente). In questo modo, una lesione del diritto di essere sentite delle ricorrenti, fosse stata realizzata al momento della pubblicazione del provvedimento, è pertanto stata frattanto di certo sanata.
6.2. Posto in evidenza che il piano regolatore del comune di risale al 1982, nella risposta al gravame il municipio ha spiegato che il comparto oggetto del provvedimento è ubicato in una posizione strategica per il futuro sviluppo del comune, che si trova confrontato con importanti progetti che ridefiniranno in modo sostanziale la viabilità del Piano del Vedeggio. L'autorità comunale ha in particolare ricordato la nuova bretella di accesso in direzione sud allo svincolo autostradale di Lugano-Nord, la riorganizzazione di tale svincolo, la galleria Vedeggio-Cassarate, in fase di realizzazione, la rotonda progettata nell'angolo sud del comparto qui in discussione, la circonvallazione Agno-Bioggio prevista dal piano dei trasporti del Luganese. Secondo le indicazioni fornite dal municipio, il provvedimento è dunque volto a permettere una verifica e, se del caso, una reimpostazione dell'assetto pianificatorio di questo comparto, atteso che l'impianto di produzione di calcestruzzo al mapp. 456 verrà presto smantellato. Va, inoltre, ristudiato lo sviluppo della strada di servizio prevista nel piano del traffico, ma non realizzata, anche per ragioni finanziarie, che dovrebbe collegare la Strada a via, tenendo in considerazione le funzioni che dovrà esplicare. L'esecutivo comunale ha poi spiegato di aver esteso la zona di pianificazione anche al fondo di proprietà delle ricorrenti per due motivi. Innanzitutto per le sue caratteristiche morfologiche, simili a quelle dell'adiacente zona industriale Jb: il comparto interessato dalla misura ingloba infatti tutti i fondi pianeggianti delle zone Jb ed R2. In secondo luogo poiché il fondo è attraversato dall'elettrodotto AIL, che ne diminuisce l'attrattiva per l'edilizia residenziale. Per tale motivo l'autorità comunale ha pure posto quale obiettivo della zona di pianificazione la ridefinizione dell'azzonamento dei fondi attraversati dal tracciato dell'elettrodotto. Il municipio ha infine indicato che il 13 giugno 2005 il consiglio comunale ha approvato la concessione di un credito di fr. 180'000.- per l'elaborazione di tre studi paralleli volti a definire la futura pianificazione del comparto. Nel relativo messaggio municipale 6/2005, dell'11 maggio 2005 – e pertanto posteriore all'istituzione dell'avversato provvedimento – l'Esecutivo ha ribadito i motivi appena esposti, completandoli e precisandoli. Riassuntivamente, per il municipio,
"La necessità di un approfondimento delle opzioni pianificatorie per questo comprensorio trova origine:
nel nuovo ruolo affidato al Piano del Vedeggio dalla pianificazione superiore;
dall'avvicinamento del comparto alla Città con l'apertura della galleria Vedeggio-Cassarate;
dall'esigenza di aggiornare i parametri edificatori alle nuove esigenze (posteggi, altezze, volumi);
dal trasferimento (previsto entro la fine dell'anno) dell'impianto di betonaggio di proprietà;
delle necessità di assicurare un’edificazione razionale e rispettosa delle esigenze ambientali (rumore, traffico, zone verdi, …);
della necessità di ottimizzare gli investimenti pubblici necessari all’urbanizzazione dell’area (con particolare riferimento all’opportunità di realizzare la strada di collegamento nella sua impostazione attuale);
nell’importanza di assicurare al Comune un’utilizzazione del territorio che consolidi ulteriormente l’attrattività del Comune sia per la residenza che per le attività economiche, con i relativi benefici di natura fiscale e demografica (equilibrio intergenerazionale).”
(cfr. messaggio cit., pag. 1).
In questo documento il municipio illustra anche quali sono i suoi intendimenti pianificatori.
“… il Municipio reputa che anche la futura destinazione del comparto debba rimanere a carattere prevalentemente commerciale-artigianale, senza contenuti molesti e senza destinazioni prevalenti per grandi attrattori di traffico (quali grandi magazzini commerciali). Particolare attenzione andrà data alla soluzione dei problemi di mobilità, al corretto posizionamento dell’edificazione per ottimizzare la tutela dai rumori, alla preservazione delle caratteristiche della zona residenziale sovrastante ed alla garanzia di un equilibrio tra zone edificate e zone verdi. Ulteriori aspetti di particolare importanza saranno quelli relativi alla fattibilità (realizzabilità a tappe, coerenza con la struttura delle proprietà, incidenza degli oneri infrastrutturali collettivi e/o pubblici) e alla gestione della transizione tra zona commerciale-artigianale e zona residenziale ai piedi della collina.” (cfr. messaggio cit., pag. 2).
6.3. Sulla scorta delle spiegazioni fornite dall'autorità intimata, l'intenzione del municipio di Manno di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente appare più che sufficientemente dimostrata. In sintesi è intenzione dell'esecutivo di quel comune di riesaminare la pianificazione di quel comparto per adattarla alla nuova realtà regionale, marcata dai mutamenti dell’organizzazione delle vie di transito e, nello stesso tempo, per precisarla e migliorarla.
I cambiamenti in atto relativi all'assetto viario della regione sono noti e non vengono messi in discussione neppure dalle insorgenti. Gli stessi modificheranno in modo sostanziale il flusso del traffico nel Piano del Vedeggio, ciò che avrà ripercussioni di sicuro rilievo per tutti i comuni della regione, compreso quello di Manno che, come rettamente rileva il municipio, verrà indiscutibilmente avvicinato alla città di Lugano. In questo contesto s'inserisce la decisione del comune di voler riflettere sul mantenimento dell'attuale funzione della zona Jb e della destinazione residenziale dei fondi posti in zona R2, esposti agli effetti dell’inquinamento dell’elettrodo. A ciò si aggiunge il fatto che la strada di collegamento tra la Strada e via, sebbene prevista dall'ordinamento vigente, non è mai stata realizzata. I mutamenti, non solo viari, in atto, unitamente alla cessazione dell'attività al mapp. 456, frattanto intervenuta, rappresentano una modifica delle circostanze tale da giustificare quantomeno la decisione di voler riflettere sull'azzonamento del territorio interessato. Lo stanziamento di un credito di fr. 180'000.- da parte del consiglio comunale per la realizzazione di tre studi volti a ridefinire la pianificazione del comparto in parola dimostra poi che gli intendimenti dell'autorità comunale sono seri e concreti. Il fatto che l'autorità comunale non sappia ancora indicare con precisione come intende ridefinire la pianificazione del comprensorio in discussione non basta per destituire di fondamento il provvedimento stesso: valesse il contrario, quest’ultimo sarebbe perfettamente inutile. A dispetto di quanto assumono le ricorrenti, non si verifica quindi una violazione del principio di stabilità dei piani, attesto altresì che i requisiti di applicazione dell’art. 21 cpv. 2 LPT dovranno essere soddisfatti al momento in cui verrà, se del caso, proposta la variante di piano regolatore (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25).
6.4. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità. In concreto nessun altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (decisione sospensiva, blocco edilizio) è applicabile. La misura adottata risulta pertanto idonea. Resta dunque da valutare se la stessa è pure necessaria. A questo scopo vanno soppesati, in primis, gli effetti della controversa zona di pianificazione, per determinare se e fino a che punto si giustifichi di mantenere la pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative edilizie che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta dall'autorità comunale precisa che nell'area interessata è in linea di principio permessa solo la riattazione di edifici esistenti, con eventuali ampliamenti e modifiche di destinazione di piccole entità (al massimo il 10% dei volumi esistenti sui rispettivi fondi). Di regola, non sono ammessi ampliamenti con destinazione manifestamente incompatibile con la futura pianificazione. Va evidenziato che la regolamentazione degli effetti della zona prevede, in buona sostanza, un divieto di nuove iniziative edificatorie, se non di minima entità. D'altra parte va riconosciuto che il territorio oggetto della zona di pianificazione comprende un'ampia fascia di territorio inedificato (mapp. 708 e parzialmente 456 in zona Jb, nonché i mapp. 452, 454 e 455 in zona R2), che risulta dunque di grande interesse per la pianificazione, poiché garantisce la più ampia libertà decisionale nella ridefinizione dell'utilizzazione della zona. In quest'ottica, considerati gli importanti obiettivi che l'autorità comunale si è prefissa, appare ragionevole la limitazione imposta temporaneamente ai singoli proprietari. Il sacrificio imposto alle ricorrenti appare, in ogni caso, contenuto, se si tien conto che esse sono proprietarie da anni del fondo in questione e che mai hanno dimostrato l'intenzione alla sua edificazione. Di conseguenza, la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.
Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente limitata. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformazione e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
Nel presente caso l'estensione della zona di pianificazione anche al mapp. 455, di proprietà delle ricorrenti, è conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio e merita, pertanto, tutela. La morfologia del loro fondo e di quella dei confinanti mapp. 452 e 454 è sostanzialmente diversa da quella degli altri fondi posti in zona residenziale, esclusi dalla zona di pianificazione. La particella delle insorgenti, al pari dei mapp. 452 e 454, è, difatti, grossomodo pianeggiante, come i fondi posti nella confinante zona Jb, mentre che le altre particelle ubicate in zona residenziale, che non sono invece state incluse nella zona di pianificazione, mostrano una ragguardevole pendenza, staccandosi così, da un punto di vista morfologico, dal resto del comparto.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2’000.- è posta a carico delle ricorrenti in solido, che rifonderanno, identico importo a titolo di ripetibili al comune.
Intimazione a:
; ; Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona, rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. pianificazione territoriale, 6501 Bellinzona.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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