AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 90.2005.67
Data decisione, Autorità: 16.03.2006, TPT
Titolo: azzonamento lungo una strada a forte traffico
Incarto n. 90.2005.58 90.2005.67
Lugano 16 marzo 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a)
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 RI 6 RI 7 RI 8
tutti patr. da: PR 1 ,
b)
e
V__________ M__________, patr. da: avv. M__________ G__________, ,
contro
la decisione 28 giugno 2005 (n. 3215), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
al ricorso sub a)
13 settembre 2005 (limitatamente alla domanda di effetto sospensivo) e 14 novembre 2005 del dipartimento del territorio, divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
14 settembre 2005 del municipio di __________;
13 gennaio 2006 del comproprietari al mapp. 99 di __________ (Condominio alle __________);
al ricorso sub b):
26 agosto 2005 del municipio di __________;
14 novembre 2005 del dipartimento del territorio, divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I ricorrenti sono proprietari di alcune particelle ubicate lungo via __________ a . RI 2 sono proprietari dei mapp. 77. Immediatamente alle spalle del mapp. 77 questi ricorrenti possiedono anche il mapp. 493, sul quale RI 1 vantano un diritto di usufrutto. RI 3 detiene alcune quote di comproprietà al mapp. 99 (Condominio alle ). Lungo via __________ sono pure ubicate la comproprietà al mapp. 2146 (RI 4) e la comproprietà al mapp. 473; a quest'ultima partecipano RI 6 e RI 5 e RI 7. Questi, insieme a RI 8, è proprietario del mapp. 106. V M è, infine, proprietario del mapp. 80.
B. a) Nella seduta del 27 giugno 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il territorio prospiciente via __________, per il tratto compreso tra la rotonda presso il ponte sul fiume __________ e via __________, è stato assegnato, per una profondità di 30 m rispetto al ciglio della menzionata arteria, alla zona edificabile mista (ZM). A questa zona, cui è stato attribuito un grado di sensibilità al rumore III, sono inoltre stati assegnati integralmente i mapp. 97, 98, 99, 100, 103 e 2149. Il piano prevedeva poi una linea di allineamento delle costruzioni a 6 m dal ciglio esterno del marciapiede, ritenuto inoltre che i primi 2 metri dovevano rimanere aperti all'uso pubblico, con facoltà per il comune di eseguire opere di arredo urbano.
b) Con ricorso 26 ottobre 2001 i ricorrenti indicati in ingresso, insieme ad altri proprietari, si sono aggravati contro tale deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, contestando l'azzonamento in rassegna, la linea di allineamento delle costruzioni, e l'onere di uso pubblico gravante i primi 2 m delle proprietà. I ricorrenti hanno in primo luogo eccepito un'insufficiente informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, quantomeno in merito a queste precise scelte. Essi hanno inoltre sostenuto che la creazione di una zona mista, assistita da un declassamento del grado di sensibilità, avrebbe permesso l'insediamento di attività moleste in un settore precedentemente assegnato alla funzione residenziale ed effettivamente utilizzato per la residenza. Questa scelta, oltre a non essere sorretta da un interesse pubblico, ledeva l'obbligo, per l'autorità, di creare degli insediamenti accoglienti. Gli insorgenti hanno inoltre contestato la linea di allineamento delle costruzioni, tracciata a 6 m dal ciglio del marciapiede, in quanto sprovvista interesse pubblico e sproporzionata. Del pari hanno censurato, per lo stesso motivo, il vincolo ad uso pubblico dei primi 2 metri all'interno delle proprietà.
c) Con ricorso separato, di data 15 ottobre 2001, V__________ M__________ ha ulteriormente censurato l'assetto viario previsto sul tratto interessato di via __________, insistendo sulle nefaste conseguenze per la sua proprietà al mapp. 80.
C. Con deliberazione 19 gennaio 2004 il consiglio comunale ha adottato, sotto forma di variante, un aggiornamento del piano viario. Con gravame 25 marzo 2004 V__________ M__________ ha ribadito il contenuto della precedente impugnativa.
D. Con risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha respinto i testé menzionati gravami (cfr. ris. cit., cifra 5.3, pag. 40 segg.). Li ha tuttavia accolti nella misura in cui contestavano l'impiego della striscia di 2 m a partire dal ciglio esterno del marciapiede, riservata per uso pubblico. Il Governo ha considerato che il piano proposto non chiarisse né i rapporti di proprietà né, soprattutto, a quale preciso scopo fosse stata vincolata quest'area.
E. Contro la predetta risoluzione sono insorti davanti a questo Tribunale i ricorrenti citati in ingresso con separati ricorsi di data 5 settembre rispettivamente 29 luglio 2005, che ripropongono le richieste e gli argomenti sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore. RI 1 e llcc hanno altresì postulato il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso, che è stato concesso in via supercautelare dal presidente del tribunale il 7 settembre successivo.
F. La divisione della pianificazione territoriale si è opposta alla concessione dell'effetto sospensivo ed ha chiesto il rigetto delle impugnative. Il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.
G. Il 13 dicembre 2005 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Gli insorgenti hanno confermato le loro allegazioni e domande. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa; il tribunale ha tuttavia riservato una possibile chiamata in causa di proprietari toccati dai ricorsi.
H. In applicazione degli art. 25 cpv. 1 e 49 cpv. 2 PAmm il 19 dicembre 2005 il tribunale ha notificato il gravame di RI 1 e llcc ai proprietari dei mapp. 97, 98, 99, 100, 103, 2149 e del foglio 3404 (diritto di superficie per sé stante e permanente sul mapp. 98), assegnando loro un termine di 15 giorni per presentare una risposta. Questi proprietari sono inoltre stati avvertiti che il tribunale aveva già effettuato il sopralluogo e che pertanto, salvo esplicita richiesta, non avrebbe ripetuto quell'atto istruttorio. Entro il termine fissato al tribunale è pervenuta solo la risposta dell'amministrazione del condominio al mapp. 99 (Condominio alle __________), che ha in buona sostanza condiviso le preoccupazioni dei ricorrenti.
Considerato, in diritto
La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti, sia in quanto proprietari sia in quanto cittadini attivi di __________, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili in ordine.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3.1. Giusta l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999, I, pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone ed i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT stabilisce che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Questa procedura è esatta per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (RDAT II-1995 n. 4 consid 3.1).
3.2. Nel caso in esame, dopo lo svolgimento, incontestato, delle procedure preliminari esatte dalla legge, il 21 dicembre 1999 il municipio ha licenziato il messaggio n. 141, proponente la revisione generale del piano regolatore. Questo documento prevedeva di assegnare il territorio compreso tra via dei __________ (a nord), via __________ (ovest) il riale __________ (sud/ovest) ed il confine con il comune di __________ (sud/est) alla zona residenziale intensiva (R5), destinata in principio alla residenza ed al commercio; attività di servizio ed artigianali potevano essere ammesse solo se compatibili con quelle funzioni. In linea di principio, per quell'ampia porzione del territorio comunale, veniva quindi confermato l'azzonamento sancito dal piano regolatore approvato dal Governo il 16 aprile 1975 ed integrato da successive varianti; facevano eccezione i sedimi sui quali svolgeva l'attività la __________ SA, ubicati lungo via dei __________, che il piano (a quel momento) in vigore assegnava alla zona artigianale-commerciale. A tutto questo territorio veniva attribuito il grado di sensibilità al rumore II. Facevano eccezione le superfici affacciate su via __________, per il tratto compreso tra la rotonda sul fiume __________ e via __________; per queste superfici, per una profondità di 30 m a partire dal confine con la menzionata arteria, veniva proposto il grado di sensibilità al rumore III. Questo grado veniva talora esteso ad interi fondi; era il caso, segnatamente, del mapp. 103, sul quale insiste il centro commerciale __________.
3.3. In realtà, tuttavia, il piano dei gradi di sensibilità al rumore non era stato trasmesso al dipartimento del territorio per una verifica preventiva, malgrado l'esplicito richiamo in tal senso contenuto nell'esame preliminare del piano effettuato dal dipartimento stesso il 14 luglio 1998 (cfr. doc. cit., cifra 4.5, pag. 11 seg.). Richiesto da più parti, il municipio ha indi sottoposto il documento a verifica del dipartimento, che ha rassegnato il suo parere il 30 ottobre 2000. Nello stesso l'autorità cantonale ha annunciato che il declassamento del grado di sensibilità al rumore per la zona residenziale intensiva immediatamente a contatto con via __________ non fosse conforme all'OIF (ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986), poiché i problemi di rumore provocati dal quell'arteria dovevano e potevano essere affrontati e risolti, in primo luogo, attraverso dei provvedimenti pianificatori, come l'assegnazione di una nuova funzione al territorio interessato; veniva suggerita la possibilità di un suo inserimento in una zona mista residenziale-commerciale o residenziale-artigianale, purché non più a vocazione (prevalentemente) residenziale. Nello stesso tempo, prendendo lo spunto dalla volontà del comune di riorganizzare dal profilo urbanistico via __________ e le sue adiacenze, per farne una porta d'entrata del comune, il dipartimento ha invitato il municipio a verificare i parametri edificatori applicabili a quell'area lungo lo stesso, avuto riguardo alle destinazioni concesse, per poter effettivamente conseguire lo scopo perseguito. Da ultimo, per quanto poteva ancora interessare il territorio in oggetto, il dipartimento ha consigliato di mantenere l'area occupata dalla ditta __________ SA nella zona artigianale-com-merciale, anziché attribuirla alla zona residenziale intensiva.
3.4. A seguito di questo esame e dei relativi approfondimenti che ne sono seguiti in contraddittorio con i competenti funzionari cantonali, il municipio ha sottoposto al legislativo una nuova proposta di azzonamento, consegnata a titolo definitivo nel messaggio n. 43 del 17 aprile 2001, che sostituiva un precedente messaggio sullo stesso oggetto, n. 30 del 30 gennaio 2001, ritirato. La nuova proposta, che è successivamente stata adottata dal consiglio comunale ed approvata dal Governo, contemplava l'assegnazione del territorio immediatamente fronteggiante via __________, per una profondità di 30 m a partire dal ciglio esterno del marciapiede, lungo il tratto compreso tra la rotonda presso il ponte sul fiume __________ e via , alla zona edificabile mista, destinata alle attività commerciali, di servizio ed artigianali; la residenza era ammessa nella misura massima del 40% della superficie utile lorda. Questa funzione si estendeva inoltre all'intera superficie di alcuni fondi compresi tra il mapp. 103 (____________________) e il mapp. 97 (); oltre alle predette particelle figuravano i mapp. 98, 99 (Condominio alle __________, ove trova posto l'albergo Golf __________), 100 e 2149. Il grado di sensibilità III assegnato a queste superfici nella proposta originaria veniva confermato ed inoltre esteso a tutto il territorio attribuito alla zona edificabile mista. Il progetto di piano istituiva inoltre una linea di allineamento delle costruzioni a 6 m dal ciglio esterno del marciapiede, corrispondente con il confine delle proprietà. La fascia composta dai primi 2 m a partire dal ciglio esterno del marciapiede doveva inoltre rimanere aperta all'uso pubblico; sulla stessa il comune avrebbe potuto eseguire opere di arredo urbano come alberature, percorsi pedonali, piste ciclabili e simili. L'area interessata dalle attività della __________ SA veniva restituita alla zona artigianale-commerciale.
Richiamandosi all'art. 33 cpv. 3 LALPT, l'8 maggio 2001 il municipio di __________ ha annunciato la possibilità di consultare gli atti relativi a questa modifica presso l'ufficio tecnico comunale i giorni 21 e 22 maggio successivi. Il 1. giugno 2001 179 cittadini di __________ hanno dichiarato la loro opposizione alla nuova proposta, chiedendo il ripristino della zona residenziale intensiva R5 e l'abolizione della linea di allineamento delle costruzioni, oltre che uno studio sulla moderazione del traffico lungo via __________. Il documento si intitolava “ricorso“, anche se i firmatari dichiaravano di riservarsi di inoltrare ricorso, a titolo individuale, al momento opportuno. Con scritto del 7 giugno successivo il municipio di __________ ha comunicato alla prima firmataria - e qui ricorrente - RI 1 che l'adozione del piano regolatore da parte del legislativo era imminente e che solo al momento della pubblicazione della relativa decisione sarebbe stato possibile inoltrare ricorso.
3.5. Il municipio ha dunque svolto la procedura di informazione e partecipazione della popolazione in merito ai nuovi propositi di sistemazione del territorio affacciato su via __________ e della strada stessa. Certo, l'iter adottato è stato piuttosto sbrigativo. Gli atti sono stati esposti per soli 2 giorni. La pubblicazione, limitata all'albo comunale, nemmeno informava della possibilità di presentare osservazioni. Ma, soprattutto, dal profilo sostanziale, la sottoposizione alla popolazione di questo nuovo progetto, che costituiva un tassello importante della sistemazione del territorio comunale, appariva, in linea di principio, tardiva, perché il municipio aveva ormai fatto suo questo progetto, licenziando alcune settimane prima, il 17 aprile 2001, il messaggio n. 43 che ne proponeva l'adozione al consiglio comunale. Nondimeno, in concreto, la pubblicazione dei documenti ha spiegato un efficace effetto di informazione e partecipazione della popolazione i suoi effetti, scatenando la ferma opposizione di un numero significativo di cittadini all'indirizzo del municipio prima che lo strumento pianificatorio fosse adottato dal consiglio comunale. Confrontato con questa presa di posizione negativa, il municipio è stato posto davanti ad una scelta: bloccare la proposta, ritirando il messaggio o attivandosi in altro modo affinché questo non venisse affrontato dal legislativo comunale nei termini previsti, oppure lasciarla proseguire. L'esecutivo ha optato per la seconda possibilità. Il municipio era dunque a conoscenza dell'avversione alla nuova proposta di sistemazione del territorio adiacente via __________ e della strada stessa manifestata da una parte della popolazione prima che la proposta in rassegna fosse adottata dal legislativo; ciò malgrado esso ha intenzionalmente deciso di mantenerla. Non si può pertanto negare che, in concreto, la popolazione abbia potuto esprimere la sua opinione sulla controversa proposta e che questa sia stata esaminata (e scartata) dal municipio prima della decisione del consiglio comunale. È quanto basta per poter ritenere soddisfatti nella fattispecie i requisiti posti dall'art. 4 LPT e dagli art. 32 seg. LALPT.
4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 11 con rinvii; art. 28 cpv. 2 LALPT lett. a-d LALPT). Il territorio fabbricabile dev'essere, ad ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero ecc.. Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale in vista - soprattutto - di promuovere la qualità della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Flückiger, ibidem; inoltre Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 510, Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2002, pag. 159). In quest'ottica occorre, in particolare, ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro (art. 3 cpv. 3 lett. a LPT). La legislazione federale persegue dunque il principio di una ponderata compenetrazione tra le differenti utilizzazioni, non invece quello di una loro rigida separazione. Il perseguimento di questo principio viene tuttavia limitato dalla necessità di preservare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). Utilizzazioni che generano una polluzione rilevante, poco importa se riconducibili ad attività di natura privata (industria ecc.) o pubblica (come strade, stand di tiro ecc.), dovrebbero dunque essere tenute lontane dalle zone destinate alla residenza o comunque adeguatamente schermate verso le stesse. Inversamente, la presenza di immissioni inquinanti rilevanti potrebbe pregiudicare la possibilità di assegnare un determinato territorio, in quanto inidoneo, alla zona residenziale (Tschannen, op. cit., ad art. 3 n. 55 seg. con rinvii; Flückiger, op. cit. ad art .15 n. 50 seg.; DFGP/UPT, Commento alla LPT, Berna 1981, ad art. 3, n. 43-45).
4.2. Per quanto concerne particolarmente la lotta al rumore, la legislazione federale sulla protezione dell'ambiente pone specifici requisiti per quanto concerne sia la definizione delle zone edificabili sia la possibilità di poter costruire nelle stesse.
Intanto, le nuove zone per la costruzione di abitazioni o edifici destinati al soggiorno prolungato di persone possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione. Il cambiamento di destinazione delle zone edificabili non implica una delimitazione delle zone edificabili (art. 24 cpv. 1 LPAmb). Le zone esistenti ma non ancora urbanizzate per la costruzione di abitazioni o di altri edifici destinati al soggiorno prolungato di persone, nelle quali i valori di pianificazione sono superati, devono essere riservate per usi meno sensibili al rumore, eccetto che, nella parte preponderante di tali zone, i valori di pianificazione possano venir rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (art. 24 cpv. 2 LPAmb).
In secondo luogo, i permessi di costruzione per edifici nuovi, destinati al soggiorno prolungato di persone, sono concessi soltanto se i valori limite delle immissioni non sono superati (art. 22 cpv. 1 LPAmb). Se i valori limite delle immissioni sono superati, i permessi di costruzione per edifici nuovi destinati al soggiorno di persone sono concessi soltanto qualora i locali siano disposti opportunamente e siano state prese le eventuali misure complementari di protezione acustica ancora necessarie (art. 22 cpv. 2 LPAmb).
I valori limite di pianificazione, inferiori a quelli di immissione, che sono determinanti per la valutazione degli effetti dannosi o molesti (art. 13 cpv. 1 LPAmb), sono stati appositamente stabiliti dal Consiglio federale, insieme a questi ed ai valori d'allarme, negli allegati 3 e seguenti dell'OIF (art. 13, 19, 23 LPAmb), che li ha suddivisi in funzione del grado di sensibilità del territorio interessato. Per poter attuare la normativa federale, i comuni devono pertanto assegnare preventivamente alle zone di utilizzazione previste dagli art. 14 segg. LPT i gradi di sensibilità (art. 44 OIF; 28 cpv. 2 lett. q LALPT) secondo i seguenti criteri, fissati all'art. 43 cpv. 1 OIF: il grado di sensibilità I va assegnato alle zone che richiedono una protezione fonica elevata, segnatamente a quelle ricreative; il grado di sensibilità II va attribuito alle zone in cui non sono ammesse aziende moleste, segnatamente a quelle destinate all'abitazione e a quelle riservate agli edifici e impianti pubblici; il grado di sensibilità III va attribuito alle zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente a quelle destinate all'abitazione e alle aziende artigianali (zone miste) e a quelle agricole; il grado di sensibilità IV va infine assegnato alle zone in cui sono ammesse aziende fortemente moleste, segnatamente alle zone industriali. Secondo l'art. 43 cpv. 2 OIF parti delle zone di utilizzazione con grado di sensibilità I o II possono essere declassate di un grado, se sono già esposte al rumore.
4.3. L'autorità che attribuisce i gradi di sensibilità deve fondarsi, in primo luogo, sulla funzione della zona di utilizzazione interessata; in altre parole, sulle possibili destinazioni previste dal piano regolatore per quella porzione di territorio. Quest'attribuzione costituisce difatti un (ulteriore) atto di pianificazione, che concretizza, precisa e completa in misura rilevante dal profilo sostanziale l'ordinamento delle utilizzazioni. Malgrado le indicazioni fissate all'art. 43 cpv. 1 OIF, la giurisprudenza riconosce pertanto all'autorità incaricata di questo compito un certo potere d'apprezzamento (DTF 120 Ib 456 consid. 4; RDAT II-2001 n. 29 consid. 3 e 4; II-2001 n. 78 consid. 8). Questo significa, per quanto qui può interessare, che quando si tratta di attribuire il grado di sensibilità a zone che ammettono, accanto alla funzione residenziale, delle attività lavorative (come la destinazione commerciale o quella artigianale), l'autorità competente, in casu quella di pianificazione, potrà optare tra il grado di sensibilità II, nel caso in cui intenda promuovere l'abitazione, e il grado di sensibilità III, nel caso in cui intenda privilegiare la componente lavorativa (RDAT II-2001 n. 29 consid. 4c con rinvii).
L'art. 43 cpv. 2 OIF permette di declassare di un grado parti di zone di utilizzazione con grado di sensibilità I o II, se sono già esposte al rumore. Il declassamento va tuttavia utilizzato con cautela, in situazioni in cui né un mutamento dell'utilizzazione della zona né un risanamento dell'impianto che provoca rumore possono entrare in linea di conto o appaiono insufficienti per conseguire il rispetto dei valori limite di immissione determinanti per il grado di sensibilità che dovrebbe essere normalmente assegnato alla zona in discussione (DTF 121 II 235 consid. 5b con rinvii; Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Ginevra 2002, pag. 235 segg.).
4.4. Via __________ è un'arteria di traffico importante. Lungo la stessa transita in particolare, oltre al traffico strettamente locale, quello diretto verso , le __________ e . Per questo motivo, sul tratto compreso tra la rotonda al fiume __________ e il bivio con via , la circolazione di veicoli a motore è particolarmente intensa. A riprova di questo dato di fatto il piano viario qualifica questo tratto come strada di collegamento principale. Lungo lo stesso si affacciano una manciata di fondi liberi da costruzioni; la maggior parte di questi sono tuttavia edificati. Gli edifici hanno taglia e funzioni disparate; si va dalla casetta di 2 al palazzo di 6 piani. Le destinazioni sono altrettanto disparate: accanto a costruzioni con funzione esclusivamente residenziale, insistono stabili con funzioni mista e qualcuno ove la residenza è completamente esclusa. Tra le destinazioni non residenziali rilevate immediatamente dal tribunale in occasione del sopralluogo figurano, ad esempio, dei negozi a pianterreno (), un albergo (Golf alle ), un ristorante (), un'autofficina con esposizione e vendita di veicoli (), un'ulteriore esposizione di vendita di veicoli (), un elettrauto (V__________ M__________) ed infine un centro commerciale (____________________). Il tribunale ha comunque motivo per ritenere che non tutti gli appartamenti ai piani superiori degli edifici servano alla residenza, ma per lo svolgimento di attività lavorative.
4.5. Partendo da una situazione ambientale compromessa e da un tessuto edificato eterogeneo, la proposta comunale intende perseguire un riordino urbanistico di via __________, trasformandola in una porta d'accesso del comune, tramite la realizzazione di un viale alberato caratterizzato da un preciso disegno degli spazi (pubblici e privati) e dalle attività che si svolgono lungo lo stesso. Il progetto prevede quindi di mantenere, come finora, il campo stradale di 8 m, oltre ai due marciapiedi di 1,5 m. Il piano istituiva indi, immediatamente oltre il filo esterno del marciapiede, un vincolo su di una fascia di 2 m di profondità all'interno delle proprietà private, da adibire ad uso pubblico, con facoltà per il comune di eseguire opere di arredo urbano come un'alberatura, dei percorsi pedonali, delle piste ciclabili ecc.. Com'è stato spiegato in fatto, questa restrizione è tuttavia stata annullata dal Consiglio di Stato, per il motivo che non venivano chiariti i rapporti di proprietà su detta fascia né, soprattutto, gli scopi esatti per i quali veniva vincolata; al comune è stato fissato un anno di tempo per presentare una nuova soluzione. Il piano istituisce poi una linea di allineamento delle costruzioni a 6 m dal filo esterno del marciapiede, ovvero a 6 m all'interno delle proprietà private. L'altezza massima delle costruzioni è di 16,50 m; quella minima di 9 m, in entrambi i casi dev'essere misurata dalla quota del marciapiede. L'indice dell'1,1. Quanto alle destinazioni concesse, la zona edificabile mista è volta ad accogliere attività commerciali, di servizio ed artigianali; la residenza è ammessa nella misura massima del 40% della superficie utile lorda; eccezioni possono essere concesse per utilizzazioni residenziali esistenti prima dell'entrata in vigore del piano regolatore (cfr. i piani delle zone, del traffico e art. 36 NAPR).
4.6. Il Consiglio di Stato ha condiviso questa impostazione del piano, che ha definito “forte e importante”, (cfr. ris. impugnata , pag. 42), la quale dimostrava la volontà del comune di riprendere in mano l'assetto urbanistico del comparto, assai disordinato, e di riorientare nel contempo la sua funzione, assodato che non erano più assicurate le condizioni ideali per un insediamento di tipo residenziale. Avuto riguardo al suo limitato potere cognitivo il tribunale ritiene di poter tutelare le avversate proposte, anche se non completamente.
4.7. Il traffico su via __________, com'è già stato spiegato, è intenso. È a seguito di un'eccessiva esposizione al rumore del territorio direttamente affacciato su questo asse di traffico che la prima proposta di azzonamento del municipio, consegnata nel messaggio n. 141 del 21 dicembre 1999, nel mentre ne confermava il mantenimento nella zona residenziale intensiva R5, volta ad accogliere contenuti residenziali e commerciali, ma anche attività di servizio e artigianali, purché compatibili con la funzione principale, suggeriva però il suo declassamento (dal grado II) al grado III, giusta l'art. 43 cpv. 2 OIF, per quanto concerneva la sensibilità ai rumori. E questo per una profondità, di principio, di 30 m; facevano eccezioni alcuni fondi, interamente declassati, come il mapp. 103 (centro commerciale __________). Invero gli atti del piano regolatore sono piuttosto avari di dati e di spiegazioni. Il tribunale ha tuttavia potuto apprendere dallo studio allestito il 10 giugno 2003 dall'ing. __________ su incarico del municipio di __________ in merito ai flussi di traffico nel settore del __________, volto a meglio giustificare la necessità di prevedere una rotonda all'incrocio che conduce a quest'ultimo, che il traffico giornaliero medio lungo via __________, in quell'anno e per quel tratto, si attestava a poco meno di 21'000 veicoli. Questo significa, secondo i dati dedotti dall'esperienza, che gli edifici ubicati sulla stessa sono esposti ad un rumore che supera ampiamente i valori limite di immissione previsti per il grado di sensibilità II [60 dB (A)], per tendere piuttosto verso quelli di allarme [70 dB (A)]. Preso atto, secondo quanto comunicatogli dal dipartimento del territorio in sede di (ritardato) esame preliminare del piano dei gradi di sensibilità (cfr. scritto 30 ottobre 2000), che un simile declassamento non avrebbe in pratica avuto delle possibilità di essere approvato dal Governo, perché il problema doveva essere affrontato e risolto in primo luogo attraverso un azzonamento più consono, attraverso il messaggio n. 43 del 17 aprile 2001 il municipio ha quindi risolto di proporre l'attribuzione del territorio in oggetto alla zona edificabile mista (ZM), appositamente istituita a questo scopo, destinata alle attività commerciali, di servizio ed artigianali; la residenza era ammessa nella misura massima del 40% della superficie utile lorda. Questa funzione si estendeva inoltre all'intera superficie di alcuni fondi compresi tra il mapp. 103 (centro commerciale ) e il mapp. 97 (); oltre alle predette particelle figuravano i mapp. 98, 99 (Condominio alle __________, ove trova posto l'albergo Golf __________), 100 e 2149. Il grado di sensibilità III assegnato a queste superfici nella proposta originaria veniva confermato ed inoltre esteso a tutto il territorio attribuito alla zona edificabile mista. Questa proposta, che è successivamente stata adottata dal legislativo ed approvata del Governo, merita tutela. Essa consiste difatti nell'attribuire al territorio in discussione una funzione meno vulnerabile al rumore provocato dal traffico lungo via __________. Questa desensibilizzazione permette a sua volta di ripristinare, per quanto possibile, le premesse legali poste dalla legislazione ambientale affinché il territorio interessato, seppur esposto a rumore, possa essere edificato. Coerentemente con questa scelta, la residenza è stata relegata a funzione minoritaria. Poiché nelle fasce immediatamente adiacenti via __________ la possibilità di creare degli insediamenti abitativi accoglienti è pregiudicata dal rumore del traffico, appare corretto limitare questa funzione, per indirizzarla verso ubicazioni più tranquille, perché più lontane dal rumore del traffico, che meglio rispondono ai requisiti della stessa. Certo, questa nuova impostazione pianificatoria, che permette l'insediamento, nelle aree a contatto con via __________, di contenuti che possono generare un maggior rumore, espone le abitazioni esistenti lungo la stessa al rischio di un peggioramento della situazione ambientale. Trattasi tuttavia di una inevitabile conseguenza della scelta operata dalle autorità di pianificazione. Scelta che, sulla scorta delle premesse fattuali e legali suddette, appare legittima e non può essere rimessa in forse da questo indesiderato effetto che oltretutto, nella realtà, è assai più attenuato di quanto possa apparire. Difatti, le immissioni foniche prodotte verso le adiacenze da un nuovo insediamento devono rispettare i valori di pianificazione (art. 25 cpv. 1 LPAmb), che, per un grado di sensibilità III, si situa a 60 dB (A), ossia ad una soglia nettamente inferiore rispetto a quella dell'inquinamento fonico cui sono già esposti i fondi in oggetto che, com'è già stato detto si avvicina piuttosto a quello di allarme, di 70 dB (A), a valere sia per le zone con grado di sensibilità III che II. La richiesta degli insorgenti di restituire il settore alla zona residenziale intensiva R5 e di assegnarle il grado di sensibilità al rumore II non può dunque essere seguita perché, facendo completamente astrazione dell'inquinamento fonico provocato dall'arteria cantonale e della obiettiva difficoltà di poterlo ridurre efficacemente, promuove la residenza in un luogo dove va invece limitata. Va infine soggiunto che, nel caso in esame, l'assegnazione al territorio attribuito alla zona edificabile mista del grado di sensibilità al rumore III dipende direttamente dalla funzione assegnata a questa zona di utilizzazione. Contrariamente a quanto asseriscono gli insorgenti non si è dunque in presenza di un declassamento ai sensi dell'art. 43 cpv. 2 OIF; poco importa se, come spesso accade, la necessità di dover assegnare i gradi di sensibilità al rumore ha condizionato in misura rilevante l'impostazione pianificatoria del comparto.
4.8. L'estensione della zona edificabile mista al di là della profondità di 30 m rispetto al ciglio di via __________, interessante una manciata di particelle (mapp. 97, 98, 99, 100, 2149, e 103), merita una verifica a parte. In effetti, quest'estensione, che raggiunge una profondità massima di 120 m, non trova origine e giustificazione nell'inquinamento fonico provocato da quest'arteria sulle immediate adiacenze. Nel messaggio 17 aprile 2001 (n. 43) il municipio spiega di averla proposta “in considerazione delle destinazioni esistenti, in particolare quelle presenti negli edifici a contatto con via __________ (centro commerciale __________ e spazi di servizio, autorimesse, vari negozi, ristoranti, alberghi ecc.)” (doc. cit., pag. 2). Ora, tuttavia, in concreto la presenza di queste attività, di carattere essenzialmente commerciale, non costituisce un valido motivo per giustificare l'elargizione a questo intero settore della zona edificabile mista, poiché già la zona residenziale intensiva R5, al quale avrebbe altrimenti dovuto essere assegnato, costituisce una zona mista, dove residenza e commercio hanno pari dignità, e dove sono altresì ammesse - se conciliabili con queste ultime - attività di servizio e artigianali (art. 35 cpv. 1 NAPR). Nemmeno il rumore indotto dall'esercizio delle attività presenti in loco, essenzialmente riconducibile al centro commerciale __________ ed ai relativi servizi annessi (parcheggi, stazione di distribuzione di carburanti, impianto di lavaggio), potrebbe legittimare questa decisione, che avrebbe come principale effetto quello di consolidare un tale inquinamento, anziché contenerlo, in un settore che si spinge all'interno della zona abitativa del comune e dove la residenza è effettivamente presente in misura importante: già solo nello stesso si contano un appartamento al piano superiore del mapp. 2146 e, soprattutto, due palazzi al mapp. 97, oltre all'immobile al mapp. 99, dov'è insediato anche l'Albergo alle __________. Per quest'ultimo edificio e per quello al sub. A del mapp. 97, già esposti, verso nord, al rumore del traffico lungo via __________ e separati tra di loro da un terreno ancora libero da costruzioni (mapp. 98), l'assegnazione alla zona edificabile mista del territorio posto oltre il fronte di 30 m rispetto a quest'arteria si rivelerebbe alquanto penalizzante, perché non solo precluderebbe per chi vi risiede la possibilità di conseguire delle migliori condizioni abitative quantomeno sul lato opposto (sud) rispetto alla strada cantonale, ma addirittura provocherebbe un peggioramento della situazione attuale, non già ottimale, anche su questo fronte. A fortiori non si giustifica l'inserimento nella menzionata zona del palazzo interamente destinato a residenza al sub. D del mapp. 97, in posizione più arretrata rispetto alla strada cantonale, dal quale è schermato dall'edificio al sub. A.
4.9. In conclusione, la decisione di incentivare l'attività lavorativa e di limitare nel contempo la presenza di abitazioni lungo le fasce di territorio di 30 m di profondità che si affacciano su via __________, caratterizzata un traffico intenso e quindi da un rilevante inquinamento, accertato e difficilmente contenibile, appare legittima, perché costituisce una risposta dell'autorità di pianificazione agli imperativi legali di creare e conservare degli insediamenti accoglienti e preservare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 lett. b LPT). E questo malgrado la rilevante presenza di residenze lungo la menzionata arteria, legittimamente realizzate in vigenza del precedente piano regolatore. L'autorità di pianificazione non può invece essere seguita laddove, avuto riguardo a questa importante presenza, è essa stessa, attraverso le scelte di azzonamento, a porre le condizioni quadro atte a favorire l'estensione, oltre a questo limite (in casu fissato a 30 m), della situazione di peggioramento ambientale. Soprattutto in un settore particolarmente delicato come quello in discussione, perché segnato dalla presenza di un centro commerciale.
4.10. Il ricorso di RI 1 e llcc può dunque essere accolto parzialmente su questo oggetto, annullando l'assegnazione alla zona edificabile mista del territorio che eccede la profondità di 30 m rispetto a via __________ e che interessa il settore composto dai mapp. 97, 98, 99, 100, 2146 e 103. Il tribunale, che non è autorità di pianificazione, ma solo di ricorso, retrocede pertanto gli atti al Consiglio di Stato affinché abbia a decidere direttamente, come pare possibile, l'assegnazione dell'area eccedente alla contigua zona residenziale intensiva R5, mediante decisione impugnabile al tribunale. In caso contrario il Consiglio di Stato dovrà restituire a sua volta gli atti al comune per lo svolgimento di questo compito.
4.11. Tutti gli insorgenti censurano in seguito la linea di allineamento delle costruzioni a 6 m dal ciglio esterno del marciapiede, corrispondente con il confine delle proprietà.
Sull'interesse pubblico in genere delle distanze dalle strade (arretramenti o allineamenti), volte a ridefinire e ristrutturare le adiacenze delle stesse, è inutile dilungarsi: tali vincoli, noti ed applicati da lungo tempo, possono avere svariate giustificazioni. In particolare tutelano la sicurezza della circolazione stradale, assicurano la possibilità di attuare future correzioni stradali, permettono uno sviluppo armonioso degli agglomerati, danno il necessario respiro ai quartieri (aria, luce, tutela dalle immissioni), migliorano l'estetica dei centri urbani, facilitano la creazione di aree verdi e spazi riservati ai pedoni, contribuiscono in definitiva ad elevare la qualità di vita della popolazione (RDAT II-2003 n. 21 consid. 5.3; DTF 109 Ib 116 e relativi rinvii; A. Scolari, Commentario, ad art. 25 LE, n. 1026 segg.). Il piano regolatore può limitarsi a prescrivere delle distanze minime dalle strade, imponendo delle linee di arretramento, oppure stabilire un obbligo di costruire lungo le stesse, fissando le cosiddette linee di costruzione o di allineamento (cfr. art. 13 cpv. 2 RLALPT).
Nel caso in esame, la controversa linea si qualifica, soprattutto, in quanto elemento che concorre all'attuazione del ridisegno urbanistico lungo via __________ voluto dalla nuova pianificazione comunale, permettendo segnatamente la realizzazione verso l'asse stradale di un fronte continuo di costruzioni, tra di esse allineate. Il suo interesse pubblico è quindi, di principio, dato. Anche la profondità, di 6 m, appare consona allo scopo. Tale profondità non tiene solo conto dell'importanza dell'arteria in discussione, ma anche del tipo di attività che può essere esercitato lungo la stessa giusta il nuovo azzonamento e che, in parte, è già presente. Si tratterà difatti, in primo luogo, di attività commerciali, artigianali e di servizio, per il cui svolgimento lo spazio esterno - special modo quello rivolto vero la clientela, ossia verso la pubblica via - svolge un ruolo vitale. A maggior ragione, poi, in concreto, la scelta di una profondità della linea di allineamento a 6 m dal ciglio esterno del marciapiede appare corroborata dal fatto che i primi 2 m all'interno della proprietà privata sono stati gravati da un vincolo di uso pubblico e risultano quindi sottratti alla libera disposizione dei proprietari. Certo, questa specifica restrizione è stata annullata dal Consiglio di Stato, per il motivo che non venivano chiariti i rapporti di proprietà su detta fascia né, soprattutto, gli scopi esatti per i quali veniva vincolata; il comune dovrà pertanto presentare una nuova soluzione. Ma dalle motivazioni addotte dal Governo risulta chiaro che questo annullamento non scalfisce il principio del vincolo per uso pubblico e la sua ampiezza; prova ne sia che lo stesso Consiglio di Stato ha comunque sia ritenuto di dover confermare la bontà della linea di allineamento a 6 m dal confine, malgrado questa distanza includa anche quella di 2 m dell'annullata fascia riservata per scopi pubblici. Ad ogni buon conto, sia comecchessia la profondità di 6 m si giustificherebbe anche in quanto tale; anche quindi qualora, per avventura, la fascia di 2 m di cui si è appena detto dovesse essere ridotta o abbandonata; una decisione in merito spetta comunque, in primo luogo, alle autorità di pianificazione: in primis, quindi, all'autorità comunale.
I ricorrenti rilevano che la controversa linea taglia alcuni edifici esistenti sui fondi a contatto con via , penalizzando le possibilità di effettuare nuovi interventi edilizi sugli stessi. Ora, la controversa linea incide effettivamente alcuni stabili, come quello al mapp. 77, di proprietà dei ricorrenti RI 2, al mapp. 80, di proprietà V M__________, oltre agli edifici ai mapp. 82 (una comproprietà dov'è insediata l'esposizione di veicoli della __________) e 116 (Ristorante del __________). Tuttavia gli stabili ai sub. A dei mapp. 116 e 80 insistono a poco più di 1 m mentre che quello al mapp. 77 a poco più di 3 m dal ciglio esterno del marciapiede. Questo significa che, anche nell'ipotesi in cui la controversa linea dovesse essere annullata, questi edifici sarebbero comunque sia colpiti dalla linea (sussidiaria) di arretramento delle costruzioni, di 4 m, prevista all'art. 8 cpv. 1 lett. a NAPR. La restrizione impugnata non colpisce dunque le costruzioni esistenti in misura molto maggiore di quanto lo sarebbero senza la stessa, rendendo il sacrificio che ne deriva ai proprietari interessati ancora sopportabile. Diverso è il caso dello stabile al sub. A del mapp. 82, che sorge esattamente a 4 m dal ciglio del marciapiede: il percorso della nuova linea di allineamento, che taglia l'edificio per una profondità di 2 m, potrebbe spiegare effetti inibitori in caso di nuovi interventi edili sullo stabile. Tuttavia, questo edificio che si compone di 4 piani fuori terra oltre ad un mansardato, è stato eretto in tempi molto recenti: esso non risente dunque, di fatto, delle conseguenze del tracciato della controversa linea lungo lo stesso, che si potranno se del caso avvertire, nella migliore delle ipotesi, solo tra parecchi decenni.
L'osteggiata linea di allineamento appare dunque ossequiosa del principio della proporzionalità e dev'essere confermata. Rimane riservato il diritto dei proprietari di pretendere nella sede competente il pieno risarcimento qualora questa restrizione dovesse equivalere ad espropriazione (art. 26 cpv. 2 Cost.).
Il ricorso di V__________ M__________ dev'essere dunque integralmente respinto, mentre che quello degli altri insorgenti parzialmente accolto.
La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 PAmm). Il comune di __________ è inoltre tenuto a versare a RI 1 e llcc, assistiti da un legale, delle adeguate ripetibili, proporzionate al grado di successo dell'impugnativa (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1.2. Il ricorso 5 settembre 2005 di RI 1 è parzial-
mente accolto.
§. La risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di __________ è annullata nella misura in cui approva l'estensione della zona edificabile mista oltre la fascia di 30 m di profondità rispetto a via __________ sui fondi part. 97, 98, 99, 100, 2149, 103. Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per una nuova decisione sull'azzonamento di questa area conformemente a quanto disposto al consid. 4.10.
La tassa di giustizia, di complessivi fr. 3'600.-, è posta a carico di V__________ M__________ in ragione di fr. 600.-, di RI 1 e llcc, con vincolo di solidarietà, in ragione di fr. 3'000.-; il comune è tenuto a rifondere a RI 1 e llcc fr. 1'000.- per ripetibili.
Intimazione a:
terzi implicati
CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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