AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2004.55
Data decisione, Autorità: 17.01.2006, TPT
Titolo: Approvazione di una zona speciale per alberghi
Incarto n. 90.2004.55
Lugano 17 gennaio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 settembre 2004 di
RI 1
contro
la risoluzione del 6 luglio 2004 (n. 3048), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
territorio;
vista la replica:
16 febbraio 2005 di RI 1;
viste le dupliche:
3 marzo 2005 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
9 marzo 2005 del municipio di RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta dell’11 dicembre 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, i mapp. 385 e 405, entrambi di proprietà di RI 1, sono stati attribuiti alla zona alberghiera ZA, retta dall’art. 34 NAPR, che disponeva:
Questa zona è suddivisa in due settori:
settore A - area d’edificazione intensiva: mappale 385
settore B - area d’edificazione estensiva: mappale 405
ad un inserimento armonioso delle volumetrie nel contesto territoriale;
ad un’adeguata soluzione del problema dei posteggi e dei relativi accessi dalla strada cantonale;
alla conclusione di una convenzione fra Comune e proprietari dei fondi per la partecipazione finanziaria, commisurata al beneficio, ai costi di completazione delle infrastrutture pubbliche (strada d’accesso, posteggi, acquedotto, canalizzazioni, raccolta rifiuti, ecc.).
Prescrizioni edificatorie
Settore A B
Volume max (SIA-416) 12'400 mc 1'100 mc
I.o. max 60% 10%
Altezza max gronda esistente* 4.00
Distanze da confine 6.00 3.00
Per tetti inclinati, la pendenza delle falde deve situarsi fra il 30% e il 40%.
All’aperto non è ammessa la formazione di aree di deposito.
Il mapp. 385 presenta una superficie di 3'709 mq, su cui insiste un’articolata struttura alberghiera di 48 camere con 93 posti letto, il __________ -__________ __________, mentre il mapp. 405, a valle e dirimpetto al mapp. 385, separato da via __________, presenta una superficie di 3'588 mq, adibito a parco dell’albergo e attrezzato con piscina coperta, nonché apposite strutture di supporto. Questi fondi sono ubicati in località __________, sul versante meridionale della collinetta alla cui sommità si erge la chiesa di San __________.
B. RI 1, proprietari e gestori del __________, sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, postulando la non approvazione della zona alberghiera ZA e dell’art. 34 NAPR e chiedendo la retrocessione degli atti al comune, affinché procedesse ad inserire i mapp. 385 e 405 “in zona residenziale estensiva / alberghiera con parametri edilizi indicati in questo gravame per la zona alberghiera e di quelli della zona residenziale estensiva nel caso in cui i proprietari dei predetti fondi intendessero cambiare (rinunciare) alla destinazione della struttura alberghiera esistente” (cfr. ricorso 12 marzo 2002, pag. 11). A sostegno della loro impugnativa i ricorrenti hanno invocato la violazione della garanzia della proprietà, della libertà economica, della parità di trattamento e, genericamente, della legislazione cantonale e federale in materia di contributi di miglioria, di protezione delle acque, delle strade e di smaltimento dei rifiuti. Innanzitutto, pur riconoscendo la sussistenza di una base legale, essi hanno contestato in concreto la zona alberghiera, rilevando come non fosse sorretta da un interesse pubblico preponderante: difatti questa zona, proprio perché circoscritta unicamente ai fondi degli insorgenti, era con ogni evidenza finalizzata a limitare dal profilo edificatorio e delle destinazioni esclusivamente l’edificio alberghiero esistente; ciò in un contesto territoriale la cui vocazione turistica, a loro dire, non era comprovata. L’imposizione di tali vincoli ai proprietari, quindi, violavano, da un lato, la parità di trattamento, in quanto specifiche attività legate al settore del turismo presenti nel comune, come gli esercizi pubblici in genere e la ristorazione in particolare, ne erano state risparmiate. Mentre, dall’altro lato, risultava pure violata la libertà di commercio, giacché tali restrizioni avrebbero impedito ai proprietari di riconvertire la loro attività alberghiera, ad esempio, in centro ospedaliero, geriatrico, di recupero o altro ancora, ritenuto come essi, da tempo, avevano cominciato a considerarne l’abbandono in un prossimo futuro. Era pertanto in questa previsione che si giustificava l’assoggetta-mento dei loro fondi anche al medesimo regime della zona limitrofa, la zona residenziale estensiva: una zona mista residenziale alberghiera avrebbe così garantito, da una parte, lo sviluppo dell’attività esistente, dall’altra, un inserimento delle costruzioni nel tessuto urbanistico adiacente, qualora l’albergo fosse stato demolito per cessata attività. Nondimeno, l’art. 34 NAPR, così come adottato dal comune, impostava parametri edilizi troppo restrittivi, arbitrari e scoordinati fra di loro per consentire ai proprietari una ristrutturazione che migliorasse funzionalmente la struttura alberghiera. Ad esempio, per quanto riguardava il settore A (mapp. 385: albergo), la cubatura massima fissata per le costruzioni (12'400 mc), oltre che insufficiente, mal si conciliava con un indice di occupazione (i.o.) del 60%, che avrebbe consentito volumi ben maggiori. Incisiva risultava inoltre, al pari delle distanze da confine, l’altezza massima consentita, limitata alla gronda dello stabile principale esistente che, non considerando la conformazione del suolo, in apprezzabile pendenza, avrebbe dato luogo paradossalmente a nuovi edifici più bassi rispetto a quelli che sarebbero sorti nell’adiacente zona residenziale. Analoghe censure, tuttavia in una situazione ancor più restrittiva, sono state sollevate dagli insorgenti al riguardo dei parametri che disciplinavano il settore B (mapp. 405: parco). Infine, i ricorrenti hanno contestato la clausola che subordinava gli ampliamenti e le modifiche alla struttura alberghiera all’inserimento armonioso delle volumetrie nel contesto territoriale, rispettivamente alla conclusione fra comune e proprietari di una convenzione che regolasse la partecipazione finanziaria, commisurata al beneficio, ai costi di completazione delle infrastrutture pubbliche necessarie.
C. Con risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e ha contestualmente respinto integralmente il ricorso dei proprietari citati in ingresso. Il Governo ha ritenuto che la pianificazione all’esame era condivisibile, oltre che corretta. Considerato che nel piano previgente l’albergo era incluso in zona residenziale semi estensiva, scopo della zona alberghiera ZA era di garantire un futuro sviluppo ed un consolidamento dell’attività alberghiera esistente, attraverso una regolamentazione di zona specifica, sia per il mapp. 385, che avrebbe dunque permesso un’ulteriore espansione all’imponente struttura del __________ -Hotel, sia per il mapp. 405, che doveva fungere, in quanto parco, da area di svago, con quindi un’edificabilità in forma limitata per eventuali attrezzature complementari alla struttura principale. Evadendo il ricorso, il Consiglio di Stato ha inoltre considerato che la zona mista alberghiero-residenziale proposta dai ricorrenti non avrebbe assicurato il mantenimento dell'albergo secondo lo spirito auspicato, ritenuto che gli stessi proprietari, come aveva ricordato il municipio nelle osservazioni al ricorso, avevano richiesto all’inizio dei lavori di revisione del piano regolatore una zona turistico/alberghiera che concedesse loro facoltà di maggior sfruttamento edilizio nell’interesse della struttura esistente. In ogni caso, il municipio aveva dato la propria disponibilità, in caso di evoluzione della situazione tale da imporre sostanziali cambiamenti di ordine pianificatorio, di affrontare la problematica della riconversione della zona alberghiera in zona residenziale attraverso l’elaborazione di una variante (cfr. risoluzione impugnata, pag. 25 e seg., 61 e seg., osservazioni del municipio di RA 2, luglio 2002, pag. 4, ricorso n. 10).
D. Con ricorso 14 settembre 2004 RI 1 insorgono avverso la menzionata risoluzione governativa innanzi a questo tribunale, chiedendone in ogni caso l’annullamento, giacché carente dal profilo della motivazione e quindi lesiva del loro diritto di essere sentiti. Per quanto riguarda il merito, essi ripropongono in sostanza le medesime domande, censure e allegazioni formulate davanti all’autorità di prime cure.
E. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la reiezione integrale del ricorso con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. Con decreto 14 gennaio 2005 il tribunale ha ammesso le parti ad un ulteriore scambio degli allegati, fissando un termine ai ricorrenti per presentare l’allegato di replica. In data 21 febbraio 2005 è giunta la replica degli insorgenti che, riconfermando sostanzialmente le posizioni assunte, poco o nulla aggiungono a quanto sostenuto in sede di ricorso. La divisione della pianificazione territoriale e il municipio hanno quindi duplicato con rispettivi allegati 3 marzo 2005 e 9 marzo 2005, con argomentazioni, che verranno eventualmente riprese in seguito.
G. In data 19 aprile 2005 si sono tenuti l’udienza e il sopraluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, in seguito acquisite agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
2.Gli insorgenti lamentano la motivazione carente della decisione impugnata. A tale proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. In linea con questo principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e condiviso, malgrado le censure ricorsuali, l'inclusione dei fondi in parola nella zona alberghiera ZA. Ciò è d’altronde loro bastato per presentare un più che circostanziato ricorso. Nel caso specifico, occorre inoltre rilevare che i ricorrenti sono stati pure attivamente coinvolti nel processo pianificatorio che li riguardava. I motivi alla base dell’istituzione, prima, dell’approvazione, poi, della zona alberghiera ZA in contestazione erano loro perfettamente noti, oltre che illustrati esaurientemente nel rapporto di pianificazione (loc. cit., pag. 22): componente per legge del piano regolatore (art. 26 e 27 LALPT, art. 3 lett. c NAPR). Difatti, essi stessi sin dall’inizio dei lavori concernenti la revisione del piano regolatore erano intervenuti a più riprese sul municipio, sia attraverso alcuni incontri, nonché tramite lo scambio di una copiosa corrispondenza (cfr. allegati A1-8 al ricorso 14 settembre 2004), allo scopo di sensibilizzarlo sulla situazione di stallo in cui era costretta, dal profilo edificatorio, la struttura alberghiera esistente a causa del regime del previgente piano regolatore, che nemmeno la considerava. Sul mapp. 564 (ora 385) su cui sorgeva l’albergo, proprio perché incluso in zona residenziale semi-estensiva, e sul mapp. 625 (ora 405), dapprima situato nell’area forestale, poi accertato non boschivo (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato del 7 marzo 1995, n. 1361), e dunque rimasto privo di azzonamento fino alla revisione del piano regolatore, non erano consentiti, lamentavano allora, adeguati interventi per soddisfare le esigenze dell’attività alberghiera. Pertanto, concludevano già nel 1993, risultava indispensabile, onde affrontare con successo le contingenze imposte dall’andamento del settore turistico, l’attuazione di un regime pianificatorio particolare con una zona turistico-alberghiera (cfr. in particolare: allegati A2 e A3 al ricorso 14 settembre 2004). Esigenze che hanno trovato concreto riscontro nell’Autorità comunale, che ha elaborato la pianifcazione qui in contestazione. Anche in merito ai fondamenti relativi ai parametri edificatori, fissati per la zona alberghiera ZA, i ricorrenti sono malvenuti a lamentare la carenza di motivazione della decisione. In occasione della seconda fase d’informazione e di partecipazione della popolazione, svolta nel mese di gennaio del 2000, sulla proposta definitiva del nuovo piano regolatore, essi hanno ottenuto più che dettagliate spiegazioni sia per quanto concerneva i parametri prefissati (altezze e indici edificatori), sia in merito alla loro specifica richiesta di maggiorazione, poi reiterata nel loro gravame davanti all’autorità di prime cure. Risposte e motivazioni, che facevano parte integrante del rapporto di pianificazione (cfr. all’allegato A4, pag. 1) e che il Governo, approvando il piano, così come adottato dal comune, ha fatto proprie. A fronte di quanto precede, la censura deve, dunque, essere respinta.
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
Come evidenziato in narrativa, i ricorrenti censurano la zona alberghiera ZA e l'art. 34 NAPR, che la regge, sia dal profilo della garanzia della proprietà, sia dal profilo della libertà economica.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. e con la libertà economica sancita dall'art. 27 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non ne intacca l'essenza e, per ciò che concerne la garanzia della proprietà, dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.).
Nel caso di specie le restrizioni di diritto pubblico all'esame non toccano l'essenza dei menzionati diritti fondamentali. Eventuali pretese espropriative esulano dalle competenze giurisdizionali di questo tribunale. L'azzonamento del comparto in discussione e i vincoli a cui è sottoposto sono palesemente sorretti da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT, art. 29 cpv. 1 lett. a, b, g e cpv. 2 lett. a LALPT; art. 34 NAPR), che i ricorrenti, quale fondamento, neppure contestano (cfr. ricorso 14 settembre 2004, pag. 9). L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del rispetto del principio della proporzionalità.
6.1. Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristica preclusione, qualsiasi ordine di motivi, è invece escluso che considerazioni di politica economica condizionino la libertà economica. Se quindi la restrizione di tale libertà, compatibile con la garanzia della proprietà e dettata da valide esigenze di pianificazione del territorio, non lede l'art. 27 Cost., lo viola invece quella che, pur fondandosi su misure pianificatorie territoriali, persegue in realtà finalità interventistiche, volte a influire sul mercato alterando il meccanismo della libera concorrenza a favore, rispettivamente a discapito di determinate categorie di operatori economici. Specie se la componente territoriale è largamente posta in sottordine, sicché la misura pianificatoria appare più come veicolo di finalità estranee che strumento dedicato alla migliore organizzazione del territorio, la limitazione che ne deriva alla libertà di commercio e d'industria è illegittima. Diverso il discorso se i motivi di politica economica giocano un ruolo secondario nell'economia della misura pianificatoria, che trova nelle sue specifiche, autonome finalità la sua piena ragione di essere. Qui occorre in linea di massima procedere ad una ponderazione degli interessi "per stabilire se l'esigenza pianificatoria su cui si fonda la misura giustifica la limitazione della libertà d'industria e di commercio che essa involontariamente comporta" (Bianchi, Della possibilità di introdurre destinazioni d'uso limitate e speciali nei PR, RDAT 1983, pag. 239 segg.).
6.2. Dal profilo territoriale, il comprensorio urbano di __________ si situa sulla fascia collinare fra il di lago di __________ e il Monte __________, in una posizione panoramica e paesaggistica di pregio. Affacciato su un ampio terreno verde in leggera pendenza e protetto a nord da un pendio oggi parzialmente edificato, il nucleo storico è dominato ad occidente dal promontorio di San __________, su cui insiste, circondata da filari di vigneto, l’omonima chiesa, manufatto della prima metà dell’XI secolo. Di antica origine, con insediamenti risalenti sino all’età del bronzo e in seguito di epoca romana, risulta già citato come comune nei documenti a partire dall’anno 852. Fra i più interessanti e meglio conservati villaggi rurali del __________, connotato da una struttura compatta, con stretti vicoli selciati ancora autentici, un’omogeneità architettonica e cromatica delle case, che conservano coperture originali in tegole, si caratterizza anche per indubbie qualità storico-architettoniche da attribuire innanzitutto alla presenza massiccia di singoli elementi di pregio, soprattutto nella parte occidentale con la chiesa e diverse costruzioni signorili del XVIII e XIX secolo. Tanto che, sia per le qualità intrinseche, che per quelle estrinseche, date dalla quasi totale integrità del paesaggio naturale in primo piano, è stato inserito nell’inventario federale degli abitati meritevoli di protezione (ISOS) e ripreso nella scheda 8.4 del piano direttore, il cui scopo è per l’appunto di promuovere la protezione degli insediamenti d’importanza nazionale, mediante l’affinamento di adeguate misure pianificatorie.
6.3. Con l’adozione del previgente piano regolatore il comune di __________ aveva riservato un piano particolareggiato per il nucleo tradizionale e la zona San __________ -__________, adottato poi il 14 dicembre 1987. Obiettivo di questa pianificazione era dunque la salvaguardia del nucleo, preservando parimenti il contesto paesaggistico e ambientale di pregio in cui si trovava inserito. A tale scopo il piano particolareggiato istituiva attorno al nucleo un’ampia zona di protezione del paesaggio e dei monumenti (PA2), che comprendeva anche, in larga misura, il comparto __________. Il piano regolatore all’esame ne riprende l’impostazione territoriale generale, come pure gli intendimenti, operando tuttavia una suddivisione formale di quel vasto comprensorio in cinque piani particolareggiati distinti (PP1-PP5), con adattamenti e ampliamenti del perimetro. Per quanto qui interessa, vale a dire per il comparto situato in località __________, che abbraccia il versante meridionale della collinetta su cui insiste il citato oratorio di San __________, il comune ha istituito il PP4, che include parte di quella che era la soprammenzionata zona di protezione del paesaggio e, estendendo il perimetro fino a via __________, gran parte di quella che nel previgente piano regolatore era la zona residenziale semi-estensiva, in cui era anche inclusa la struttura alberghiera dei ricorrenti (mapp. 385). Ritenuto l’elevato valore paesaggistico di questo comparto, le cui peculiarità devono essere preservate (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 20, 21 e 23), scopo del piano particolareggiato è di favorire un’adeguata utilizzazione urbanistica in funzione di una destinazione abitativa a bassa densità di sfruttamento. Il futuro piano particolareggiato dovrà pertanto tener conto dei seguenti principi: una valorizzazione della villa esistente grazie ad una curata definizione di possibili nuove volumetrie fuori terra e misure di protezione del parco circostante; una nuova edificazione di qualità nelle aree rimanenti, da attuare secondo i principi validi per il piano di quartiere (PQ), considerando un indice di sfruttamento massimo di riferimento uguale allo 0.4 (art. 32 cifra 4 NAPR).
6.4. Situato a monte di via __________, ritagliato quindi completamente nel perimetro del PP4, il mapp. 385 è stato incluso, insieme al mapp. 405, ubicato dirimpetto e a valle della strada, nella contestata zona alberghiera ZA, retta dall’art. 34 NAPR. Come anticipato in narrativa, l’impianto principale del __________ -Hotel __________ insiste sul mapp. 385, con una serie di fabbricati che si articolano attorno ad un imponente corpo centrale di 4 piani, edificato a quei fini nei primi decenni del XX secolo, mentre sul mapp. 405, in posizione panoramica, trova spazio il parco a servizio della struttura alberghiera, attrezzato con piscina coperta e appositi impianti di supporto.
6.5. Poiché nel previgente piano regolatore il mapp. 385 era incluso in zona residenziale, in cui era già consentita la costruzione di alberghi, ma con possibilità edificatorie molto contenute per il carattere semi-estensivo della zona (art. 54 vNAPR: i.s. dello 0.3, i.o. del 25% e 2 piani di altezza massima), l’imponente struttura alberghiera esistente, con un volume costruito di ben 8'100 mc, risultava in pratica paralizzata e, con essa, le possibilità per un’espansione futura della sua attività. Pertanto, riconosciuta quale opportunità di sviluppo per il comune l’esigenza di una valorizzazione delle funzioni locali in ambito regionale, fra cui è stato individuato lo sfruttamento del turismo residenziale e alberghiero in forme adeguate compatibilmente con la residenza primaria, da attuare attraverso la promozione di una crescita ordinata delle attività turistico-alberghiere, delle attività di svago ed un rilancio del turismo escursionistico e agro-turistico (cfr. rapporto di pianificazione, obiettivo generale III, pag. 15, e indirizzo pianificatorio n. 8, pag. 17), il comune ha istituito la zona alberghiera ZA comprendente i fondi dei ricorrenti. Ciò, al fine di assicurare per l’appunto, attraverso congrui parametri edificatori, il consolidamento e le possibilità di sviluppo a lungo termine della struttura esistente, coniugandoli con il contesto pianificatorio generale del comune. Di modo che, alla parte a monte della strada di servizio, laddove insiste già l’immobile principale (mapp. 385), sono state concesse notevoli potenzialità di sviluppo edificatorio, previste in forma molto più limitata per il parco antistante (mapp. 405), tali però da permettere l’inserimento di attrezzature complementari all’attività alberghiera. Gli eventuali interventi sono stati subordinati ad un inserimento armonioso delle volumetrie nel contesto territoriale (cfr. rapporto di painificazione, pag. 22).
6.6. Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano regolatore, occorre riconoscere la sussistenza di un interesse pubblico all’istituzione della zona alberghiera ZA in contestazione. Innanzitutto, malgrado i ricorrenti lo neghino fermamente, il territorio di __________ dimostra inequivocabilmente una vocazione eminentemente turistica: elementi, quali la sua particolare posizione, agevolmente accessibile, nondimeno sufficientemente discosta dagli assi di transito internazionali (autostrada e ferrovia) per essere al riparo da impatti fonici rilevanti, la suggestiva vista panoramica sul Lago di __________, il contesto paesaggistico quasi intatto, inserito nella zona naturale protetta del Monte __________ (PUC-MG), unitamente alle condizioni climatiche favorevoli e alle rilevanti e copiose testimonianze storiche, culturali e architettoniche, costituite dal nucleo nel suo complesso, nonché dai singoli elementi presenti all’interno e all’esterno dello stesso (cfr. a tale proposito, art. 29 NAPR: beni culturali e art. 30 NAPR: zona archeologica; ISOS), sono all’origine della forte attrattività turistica, insieme alla residenza, di questo territorio insediativo. Attrattività che tradotta nei fatti, oltre a garantire la presenza più che trentennale dell’attività alberghiera promossa dagli stessi insorgenti, concretizza nel settore paralberghiero quasi 5'000 pernottamenti annui (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 9). A completamento del quadro, va rilevata la vivacità del fenomeno delle residenze secondarie, che segnano una presenza significativa nel comune, con una quota del 45% rispetto alle residenze primarie. Tanto che, con la revisione di cui ci si occupa, è stato definito un comprensorio, all’interno del quale è stata regolata in modo restrittivo la possibilità di insediare residenze secondarie, con l’intendimento di ricondurre a lungo termine la quota di questo genere di insediamenti al 30% sul totale degli alloggi (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 7 segg., 20 e 33, art. 14 NAPR, legenda piano delle zone 1:2000: tratteggio color viola). Orbene, ritenute le potenzialità evidenziate dal settore del turismo, quale importante funzione territoriale ma anche quale base economica locale di rilievo, considerando che dal profilo dell’offerta dei posti di lavoro il comune dipende principalmente da quella del __________ (Saldo negativo dei movimenti pendolari: - 61%; cfr. rapporto di pianificazione, pag. 9), appare senz’altro d’interesse pubblico l’attuazione di una rivalutazione, promozione e diversificazione dell’offerta turistica, attraverso uno sviluppo territorialmente ordinato (cfr. loc. cit., indirizzo pianificatorio n. 8, pag. 17), compatibilmente con quello della residenza primaria. Questo indirizzo si è concretizzato per il ramo alberghiero con l’istituzione di una zona alberghiera ZA, localizzata in un comprensorio strategico, ad elevati contenuti paesaggistici e, in particolare, laddove già esisteva una realtà funzionante e consolidata, dotata di condizioni quadro, come vedremo in seguito, favorevoli per un suo mantenimento e sviluppo. Con ciò, il comune ha rettamente abbandonato il modello sancito dall’ordinamento pianificatorio previgente che, come già rilevato in precedenza, prevedendo sia nella zona residenziale semi-estensiva, sia in quella semi-intensiva, ora accorpate in un’unica zona residenziale estensiva, la facoltà di edificare alberghi, ne favoriva teoricamente l’insediamento su tutto il vasto comprensorio edificabile comunale, in modo casuale e disordinato. In pratica, però, visti i parametri edificatori modesti, senz’altro congruenti con la destinazione predominante e la tipologia delle rispettive zone, scoraggiava, per non dire impediva, l’insediamento di attività alberghiere dalla taglia sufficiente per garantire una gestione razionale e dunque una resa economica adeguata per far fronte alle contingenze dettate dalle mutevoli condizioni del mercato turistico, oltre che congelare quelle esistenti, come hanno avuto ben modo di sperimentare gli stessi insorgenti. Con la conversione della zona residenziale in zona alberghiera ZA, il comune non ha nient’altro che codificato a livello pianificatorio una realtà che presentava già da lungo tempo importanti contenuti esclusivamente alberghieri, considerando con questo anche le legittime aspettative dei proprietari esercenti. Da ciò la conseguente e più che corretta inclusione in questa zona del mapp. 385 e, soprattutto, del mapp. 405, a quello funzionalmente e strettamente connesso, differenziandone il regime edificatorio: più intensivo, laddove insiste l’imponente costruzione esistente e, più estensivo, per il magnifico parco, che connota, anche nel nome, e qualifica, per la posizione di pregio, l’intera struttura alberghiera. Quanto alla consistenza del comparto all’esame, con un’offerta di base di 93 posti letto, risulta commisurata ad un comune come quello di __________, che conta una popolazione di 715 abitanti (cfr. Ustat, Annuario statistico ticinese 2003), nonché alle sue previsioni di sviluppo.
È indubbio che la limitazione nella zona in discussione delle attività lavorative a quella alberghiera abbia per conseguenza di limitare la libertà di commercio. Il proprietario che volesse destinare o locare l'intero immobile ad attività amministrative o anche solo parzialmente ad altre attività commerciali non lo potrebbe fare. Non è però contestabile che questa conseguenza, per altro non particolarmente incisiva in concreto, visto che i ricorrenti sono professionalmente attivi proprio in quel ramo, è l'inevitabile corollario del provvedimento e non il motivo trainante che l'ha posto in essere. La precedente disamina dimostra incontrovertibilmente che lo statuto pianificatorio del comparto non persegue alcun fine di politica economica, né i ricorrenti, tranne a sollevare genericamente la censura, adducono elementi che dimostrino il contrario. Comunque sia, la zona all’esame non esclude le attività lavorative in quanto tali, ma le limita a quella del settore alberghiero, in un territorio che, per le sue peculiarità, il contesto e le preesistenze, è strettamente connesso alla funzione turistica e perciò, nell’interesse pubblico, deve essere preservata e promossa lì e non in aree più idonee per accogliere il genere di attività vietate o limitate nello stesso.
7.1. A fronte di quanto esposto in precedenza, sulla necessità e l’idoneità della zona alberghiera ZA il tribunale considera quanto segue. Proprio per garantire il consolidamento dell’attività alberghiera, attraverso un congruo incentivo edificatorio, che permettesse ampliamenti di una sostanza edilizia esistente, già caratterizzata da una volumetria fuori misura, il comune non aveva altra scelta se non dar luogo alla definizione di una zona specifica, come la zona alberghiera all’esame. Soluzione imprescindibile, in quanto il mapp. 385 risultava inserito in un contesto territoriale e urbanistico a bassa densità insediativa, la zona residenziale semi-estensiva del vecchio piano regolatore, sostituita dall’ancor più restrittivo, in questo senso, PP4 (cfr. consid. 6.3) che, in mancanza di una zona speciale, avrebbe altrimenti paralizzato qualsiasi iniziativa, congelando la sostanza edilizia esistente allo stato della protezione della situazione di fatto. Ciò è d’altronde avvenuto sotto l’imperio della previgente pianificazione (cfr. consid. 6.5 e 6.6), con gli inconvenienti che i ricorrenti ben conoscono. Nel caso concreto, poi, considerati il contesto urbanistico e territoriale, le preesistenze e gli scopi ed indirizzi del piano regolatore, risulta improponibile la zona mista residenziale-alberghiera, così come la intenderebbero gli insorgenti: disciplinata da un duplice regime edificatorio, dal carattere estensivo, in caso di residenza, e particolarmente intensivo, in caso di destinazione alberghiera, applicabile inoltre in virtù di ipotetiche e imponderabili circostanze future, configura più che altro una sorta di zona alternativa che, in quanto tale, violerebbe la parità di trattamento, la sicurezza del diritto e, in ultima analisi, l’art. 14 LPT. È vero che in talune realtà urbane i piani regolatori prevedono delle zone miste assortite da un vincolo alberghiero facoltativo, eventualmente accompagnato da ragionevoli bonus edificatori: ciò è concepibile e consentito soltanto laddove i parametri edificatori prefissati siano univoci, valgano per tutti e non dipendano, salvo che per gli incentivi, dalla destinazione dei singoli oggetti. In quella zona, cambiano dunque soltanto le destinazioni, ritenuto però che l’impianto urbanistico resti immutato. Ebbene, nemmeno tale modello potrebbe essere avvallato nel caso concreto, considerata la presenza condizionante in quel contesto, a sfruttamento estensivo, sia dell’imponente edificio del __________ -Hotel, sia del parco che, peraltro, come rettamente ha osservato il comune, pur non essendo mai stato attribuito in precedenza alla zona edificabile (ex area forestale), gode adesso di uno statuto di moderata edificabilità, proprio perché funzionalmente e strettamente connesso all’attività dell’albergo. Infine, la zona alberghiera ZA soddisfa pure il requisito della proporzionalità in senso stretto. Con la regolamentazione di appositi parametri edificatori, i proprietari godono di un margine di manovra progettuale, vedremo in seguito in quale misura, per sviluppare i loro fabbricati secondo le necessità.
7.2. Per quanto concerne quindi l’idoneità, la necessità e la proporzionalità dei parametri edificatori fissati dall’art. 34 NAPR, ritenuti dai ricorrenti troppo restrittivi, non occorre dilungarsi troppo. Basta dire che l’allegato A4 del rapporto di pianificazione spiega che la volumetria massima consentita è di 13'500 mc (di cui 12'400 nella parte a monte della strada e 1'100 mc sottostrada; cfr. art. 34 cpv. 3 NAPR). Ciò corrisponde ad un incremento del 60% rispetto a quella esistente sui fondi in questione, essenzialmente concentrata sul mapp. 385 (circa. 8'100 mc calcolati in base alla norma SIA 116). Orbene, a fronte di questi dati, unitamente ad un indice di occupazione del 60% e ad un'altezza massima di 12.60 m (misurata alla gronda dello stabile principale), le facoltà edificatorie concesse al mapp. 385, appaiono tutt’altro che penalizzanti, bensì generose. Men che meno sfavorevole l’altezza massima fissata alla gronda dello stabile alberghiero esistente in relazione alla conformazione del terreno: una buona metà della superficie del mapp. 385, in particolare dove insiste l’albergo, è per lo più pianeggiante (cfr. documentazione fotografica, in atti). Questo parametro è pienamente giustificato dal valido criterio di un’uniformazione nell’altezza massima dei vari corpi edificabili che potranno completare il complesso alberghiero, indipendentemente dunque dall’andamento puntuale del terreno, e tiene conto sia del carattere estensivo delle zone circostanti a contenuto residenziale, come pure dell’elevato valore paesaggistico che connota l’intero comprensorio __________ (cfr. consid. 6.3). Quest’ultimo aspetto, giustifica parimenti il disposto che subordina gli ampliamenti o le altre modifiche della struttura alberghiera ad un inserimento armonioso delle volumetrie nel contesto territoriale (art. 34 cpv. 2 NAPR). Per quanto concerne i parametri edificatori che regolano il mapp. 405, benché molto più contenuti, consentono comunque di far fronte alle esigenze di sviluppo dell’albergo, ritenuto che esso sia adibito a parco e in quanto tale, per la sua funzione, il pregio, la posizione, il contesto in cui è inserito e, non da ultimo, le potenzialità edificatorie già concesse al mapp. 385, vada salvaguardato. Non meritano, da ultimo, alcuna disamina le censure relative alle distanze dai confini (6 m per il settore A e 3 m per il settore B).
9.La controversa pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi che fondano un trattamento particolare per la zona laberghiera ZA, dati dalla rilevanza delle sue peculiarità urbanistiche, di taglia e d'ubicazione sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nel dettaglio nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va inoltre ritenuto che, come già spiegato in precedenza, anche nel settore paralberghiero, connesso al fenomeno delle residenze secondarie, il comune ha messo in campo alcune misure finalizzate ad un riordino territoriale e al riequilibrio con la residenza primaria (cfr. consid. 6.6): quest’ultimo intendimento, volto per l’appunto al contenimento degli insediamenti secondari, va senz’altro indirettamente a beneficio del settore alberghiero locale.
10.1. La contestata disposizione dell’art. 34 cpv. 2 NAPR riguarda essenzialmente la questione dell’urbanizzazione e del ricarico dei suoi costi. A tale riguardo si ricorda che l’autorizzazione a costruire è subordinata alla presenza di un’urbanizzazione sufficiente (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT). Un fondo è considerato urbanizzato se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte d’acqua, d’energia e d’evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante (art. 19 cpv. 1 LPT, art. 77 cpv. 1 LALPT). Le zone edificabili sono equipaggiate dall’ente pubblico nei termini previsti dal programma di urbanizzazione. Il diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari fondiari (art. 19 cpv. 2 LPT). In Ticino la partecipazione dei privati alle opere di urbanizzazione è stabilita dalla LCM del 24 aprile 1990 (LCM) e, per l’esecuzione degli impianti di depurazione e le canalizzazioni, in base alla legge d’applicazione della legge federale contro l’inquinamento delle acque del 2 aprile 1975 (LALIA) in quanto si tratti di opere contemplate dal piano generale delle canalizzazioni (cfr. Adelio Scolari, Commentario, 1997, n. 590). In particolare, i comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari (art. 1 cpv. 1 LCM): danno luogo a contributo le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (art. 3 cpv. 1 lett. a LCM), i cui vantaggi sono presunti nei termini previsti dall’art. 4 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria. Sono imponibili tutti i proprietari, titolari di diritti reali o altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Per il calcolo dei contributi fa stato la spesa determinante (art. 6 LCM), cui viene fissata una quota a carico dei proprietari (art. 7 LCM), ripartita tra gli interessati in funzione del vantaggio particolare (art. 8 LCM). La procedura (art. 11 segg. LCM) prevede che il prospetto e i documenti giustificativi della spesa sono pubblicati per il periodo di 30 giorni presso la cancelleria comunale, previo avviso agli albi comunali e nel Foglio ufficiale; un estratto viene contemporaneamente notificato a ogni contribuente noto con l’indicazione del termine di reclamo. Entro 30 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione, è dato quindi reclamo contro il prospetto all’autorità che lo ha elaborato, la cui decisione può essere impugnata davanti al Tribunale di espropriazione. Da notare che in casi speciali la procedura di imposizione può essere sostituita da convenzioni sui contributi, che devono però rispettare i principi fissati dalla legge e richiedono, per la loro validità, l’approvazione del presidente del Tribunale d’espropriazione (art. 14 LCM).
10.2. Effettivamente, secondo la lettera del paragrafo 3 del cpv. 2 dell’art. 34 NAPR, l’autorizzazione a costruire è subordinata alla conclusione fra comune e proprietari dei fondi di una convenzione sui contributi per la completazione delle infrastrutture pubbliche necessarie. In assenza di una convenzione, dunque, nessuna autorizzazione può essere rilasciata. Come illustrato al considerando precedente, nell’ambito delle opere pubbliche finalizzate all’urbanizzazione, il relativo calcolo dei contributi e la loro imposizione seguono principi, competenza e procedura fissati dalla legge sui contributi di miglioria. Nella fattispecie, tuttavia, l’ambito è differente, giacché trattasi di autorizzazione per l’edificazione di opere private, quelle sul fondo dei ricorrenti, disciplinata dalla legge edilizia (cfr. art. 70 cpv. 4 LALPT). Oltre all’oggetto, fra le molteplici divergenze, cambiano le autorità di ricorso: Consiglio di Stato, in prima istanza, e Tribunale cantonale amministrativo, in seconda istanza, per la procedura edilizia, mentre Tribunale di espropriazione, che decide in via definitiva, per i contributi di miglioria. Diversa è la cerchia degli interessati, come pure la legittimazione a ricorrere. Orbene, con l’introduzione nell’ambito dell’autorizzazione a costruire di una convenzione che regola la questione dei contributi di miglioria, il diritto comunale non si posiziona, come sarebbe altrove legittimo, entro il diritto cantonale, bensì deroga inammissibilmente la legge speciale che ne regge la materia, al punto tale da sopprimerne integralmente l’applicazione. Oltretutto, tale convenzione, di diritto privato o pubblico che sia, proprio perché imprescindibile presupposto per il rilascio della licenza edilizia, non può avere la natura di libero accordo per i proprietari-istanti. Pena, qualora non si addivenisse ad una conclusione, di essere sanzionati con il rifiuto del rilascio della licenza da quella stessa autorità che siede come contraente al tavolo delle trattative. Ben diverso, per contro, il caso della convenzione prevista all’art. 14 LCM che, per accordo tra le parti, senza dunque elementi condizionanti e con in più la garanzia di una ratifica giudiziaria, si pone come alternativa, in sostituzione della procedura d’imposizione ordinaria, rispettandone lo spirito. Ne consegue il ricorso deve essere accolto su questo punto e il disposto contestato deve essere stralciato dall’art. 34 cpv. 2 NAPR.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza, la risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________ è annullata nella misura in cui approva il disposto “alla conclusione di una convenzione fra Comune e proprietari dei fondi per la partecipazione finanziaria, commisurata al beneficio, ai costi di completazione delle infrastrutture pubbliche (strada d’accesso, posteggi, acquedotto, canalizzazioni, raccolta rifiuti, ecc.)”, che viene stralciato dall’art. 34 cpv. 2 NAPR.
I ricorrenti vengono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 2'500.- (duemilacinquecento).
Intimazione a:
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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