sospensione di 31 giorni ammortizzati senza che la Cassa abbia mai emanato una decisione formale in merito,malgrado la richiesta dell'assicurato. Diniego di giustizia. Atti trasmessi alla Cassa per valutare se emettere una decisione o rinunciare alla sanzione e restituire le prestazioni trattenute

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 38.2005.30

Data decisione, Autorità: 13.04.2005, TCA

Titolo: sospensione di 31 giorni ammortizzati senza che la Cassa abbia mai emanato una decisione formale in merito,malgrado la richiesta dell'assicurato. Diniego di giustizia. Atti trasmessi alla Cassa per valutare se emettere una decisione o rinunciare alla sanzione e restituire le prestazioni trattenute

Raccomandata

Incarto n. 38.2005.30

DC/sc

Lugano 13 aprile 2005

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni

Giudice Daniele Cattaneo

statuendo sul ricorso del 16 marzo 2005 di

RI 1

contro

Cassa Disoccupazione CO 1

in materia di assicurazione contro la disoccupazione

ritenuto, in fatto

1.1. Il 16 marzo 2005 RI 1 ha inoltrato al TCA uno scritto del seguente tenore:

"Concerne: ricorso contro sospensione dell'indennità disoccupazione di 31. giorni (aprile, maggio, giugno 2003)

Egregio signore,

sono stato sospeso dalle indennità di disoccupazione ingiustamente e in più senza chiarimenti da parte del signor __________.

Perciò vorrei che la sospensione venga tolta poiché:

non era mai stata fatta una decisione della mia colpevolezza.

Il signor __________ aveva evitato ogni possibilità di incontro.

Annuncio alla disoccupazione è avvenuto dopo la perdita di ogni possibilità di riprendere lavoro cioè un mese dopo la disdetta.

Il __________ rappresentato dal signor __________ non si impegnava minimamente di farmi tornare sul posto di lavoro.

Tre mesi dopo la disdetta reparto piegatura nel quale lavoravo della ditta __________ è stato chiuso.

Signor __________ vice capo reparto sceglieva lavori pesanti per mandarmi in malattia poiché il lavoro era scarso in quel periodo.

Signor __________ non mi lasciava uscire un'ora prima per andare a fisioterapia.

Dr. __________ ha rilasciato il certificato di evitare lavori pesanti.

Come erano tutti contro di me, tra malattia, persone che mi tormentavano psichicamente o fisicamente dandomi lavori che non potevo svolgere, oppure evitandomi del tutto ho passato dei momenti molto brutti.

Siccome credo ancora in giustizia spero che almeno voi pesate i fatti con la giustizia." (Doc. I)

L'assicurato ha allegato in particolare i conteggi allestiti dalla Cassa di disoccupazione dai quali risulta che egli ha scontato 31 giorni di penalità nei mesi di aprile 2003 (3 indennità giornaliere, cfr. Doc. A1); maggio 2003 (22 indennità giornaliere, cfr. Doc. A2); giugno 2003 (6 indennità giornaliere, cfr. Doc. A3).

1.2. Il 18 marzo 2005 il segretario del TCA ha chiesto all'assicurato di trasmettere a stretto giro di posta la decisione contro la quale ha inoltrato ricorso (cfr. Doc. II).

Il 22 marzo 2005 l'assicurato ha così risposto:

" Non posso trasmettere la decisione richiesta nella vostra lettera del 18.03.05. Per semplice motivo:

• la decisione non è mai stata scritta;

• dalla Cassa disoccupazione __________, __________, __________.

Chiedendo informazioni a maggio 2003 ho saputo che il signor __________ si aveva rotto la spalla e di conseguenza non mi può ricevere.

Ho provato e riprovato diverse volte a mettermi in contatto con il signor __________ con esito negativo.

Però la sospensione era fatto e non ho ricevuto indennità disoccupazione di 31 giorni." (Doc. III)

1.3. Il 5 aprile 2005 la Cassa disoccupazione CO 1 ha inviato la risposta di causa nella quale chiede di respingere il ricorso e osserva:

" L'assicurato rivendica l'indennità di disoccupazione dal 28 aprile 2003 (documenti 1 e 2).

L'assicurato è stato occupato dall'11 giugno 2001 al 31 marzo 2003 presso l'azienda __________ in __________ (documento 3).Il 9 aprile 2003 l'azienda disdice il rapporto di lavoro per la fine del mese di marzo (documento 5), poiché impossibilitata a proseguire il rapporto di lavoro a seguito della situazione personale dell'assicurato e della lettera del medesimo del 17 marzo 2003 (documento 4).

La cassa disoccupazione __________ stabilisce il diritto e versa le prima indennità soltanto all'inizio del mese di luglio 2003, da una parte per il ritardo nella compilazione dell'attestato di lavoro, oggetto di diverse sollecitazioni da parte dell'assicurato (documento 6), e d'altra parte perché soltanto con la ricevuta dell'attestato di lavoro, a metà giugno, la cassa può valutare le ragioni della disdetta.

La cassa decide di sospendere temporaneamente l'assicurato dal diritto all'indennità per 31 giorni a partire dal 28 aprile 2003 (documento 31). La decisione è regolarmente registrata e l'assicurato ammortizza la sospensione sui periodi di controllo da aprile a giugno 2003 (documenti 9-10).

La cassa non ha purtroppo emesso la decisione di sospensione e non ha nemmeno dato seguito alle richieste di incontro dell'assicurato del 2 luglio 2003 (documento 32), precedente l'emissione della decisione, né del 9 agosto 2003 (documento 33).

La cassa si scusa con l'assicurato e il lodevole Tribunale per questo spiacevole modo di procedere, che lede innanzitutto i diritti dell'assicurato di essere ascoltato e quello di potersi opporre ad una decisione amministrativa, che ha avuto serie conseguenze sotto l'aspetto economico, riconducibile presumibilmente, senza costituire tuttavia una valida giustificazione, all'assenza per malattia durante i mesi di luglio e agosto 2003 del collega Sergio __________, allora responsabile cantonale della cassa disoccupazione __________.

In considerazione del ricorso dell'assicurato (documento 34), la cassa entra ora in materia.

L'assicurato effettua il suo ultimo giorno di lavoro presso l'azienda __________ il 6 marzo 2003 (documento 3). II 17 marzo 2003 l'assicurato trasmette all'azienda una lettera di scuse per il suo comportamento e lascia all'azienda di decidere se proseguire o meno il rapporto di lavoro, in considerazione del suo stato di salute e dei suoi problemi personali (documento 4). In base a questo modo di procedere, certamente inusuale, ma trasparente, l'azienda si è sentita legittimata ad interrompere il rapporto di lavoro con effetto immediato per il 31 marzo 2003 (documento 5). Il 9 maggio 2003 l'assicurato sembra contestare la disdetta del rapporto di lavoro, poiché non avvenuta nel rispetto del regolamento aziendale, ma non risulta agli atti altra documentazione, che dimostri la prosecuzione della contestazione (documento 6c). Non risulta nondimeno agli atti alcun certificato medico, che attesti l'impossibilità di proseguire il rapporto di lavoro oltre il 6 marzo 2003 per ragioni di salute, salvo il certificato medico del dr. med. __________, dell'8 maggio 2003, che attesta un'abilità lavorativa totale de l'assicurato a partire dal primo giorno di disoccupazione annunciata per lavori non pesanti (documento 7a)." (Doc. V)

Questo scritto è stato trasmesso all'assicurato per conoscenza (Doc. VI)

in diritto

In ordine

2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 26 c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).

Nel merito

2.2. Il 1° gennaio 2003 è entrata in vigore la Legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA; RS 830.1).

Ai sensi dell'art. 52 cpv. 1 LPGA le decisioni emesse in virtù dell'art. 49 LPGA possono essere impugnate entro trenta giorni mediante opposizione all'istanza che le ha notificate.

La procedura d'opposizione si applica a tutti i campi delle assicurazioni sociali, ad eccezione della previdenza professionale.

L'art. 52 cpv. 2 LPGA stabilisce che le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.

Inoltre, secondo l'art. 52 cpv. 3 LPGA, la procedura d'opposizione è gratuita e di regola non sono accordate ripetibili.

Secondo l'art. 56 cpv. 1 LPGA "le decisioni su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso".

L'art. 56 cpv. 2 LPGA prevede che "Il ricorso può essere interposto anche se l’assicuratore, nonostante la domanda dell’assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione".

2.3. Per quel che concerne l'assicurazione contro la disoccupazione, l'art. 1 LADI, nella versione in vigore del 1° gennaio 2003. stabilisce che le disposizioni della legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) sono applicabili all'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e all'indennità per insolvenza, sempre che la presente legge non preveda espressamente una deroga alla LPGA.

Secondo l'art. 49 cpv. 1 LPGA "nei casi di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l’interessato l’assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni, crediti e ingiunzioni" (cfr. al riguardo DTF 130 V 390).

L'art. 100 cpv. 1 LADI prevede che:

" Vanno emanate decisioni nei casi di cui agli articoli 36 capoverso 4, 45 capoverso 4, 61, 67, 71 e 71c, nonché nei casi particolari di domande di risarcimento. Per il resto si applica, in deroga all'articolo 49 capoverso 1 LPGA, la procedura semplificata di cui all'articolo 51 LPGA, ad esclusione dei casi in cui la domanda dell'interessato non è stata accolta o lo è stata solo parzialmente."

Le questioni relative alla sospensione del diritto all'indennità di disoccupazione (cfr. art. 30 LADI) o alla privazione del diritto alle prestazioni (art. 30a LADI) non sono soggette alla procedura semplificata ai sensi dell'art. 51 LPGA in quanto esse costituiscono dei casi in cui la domanda dell'interessato non è stata accolta o lo è stata parzialmente (cfr. la Circolare informativa del SECO sulla LPGA del dicembre 2002, pag. 31).

L'art. 100 cpv. 2 LADI precisa invece che "in deroga all'articolo 52 capoverso 1 LPGA, i Cantoni possono conferire la competenza in materia di ricorsi a un altro servizio".

Quest'ultima disposizione è stata concretizzata all'art. 127 OADI secondo cui "i Cantoni possono conferire ai servizi cantonali la competenza in materia di opposizioni contro decisioni emanate dagli URC nel quadro dell'articolo 85b LADI" (cpv. 1), mentre invece "in tutti gli altri casi è competente in materia di opposizioni l'autorità che ha emanato la decisione" (cpv. 2).

2.4. In una sentenza pubblicata in DTF 130 V 389 l'Alta Corte ha stabilito che, anche sotto l'egida della LPGA, l'emanazione di una decisione costituisce, nell'ambito della giurisdizione amministrativa contenziosa, un presupposto indispensabile per il giudizio di merito nella susseguente procedura di ricorso amministrativo e di ricorso di diritto amministrativo.

Il TFA ha inoltre rilevato che in assenza di una concretizzazione più precisa all'art. 49 cpv. 1 LPGA, la nozione di decisione coincide con quella dell'art. 5 cpv. 1 LP.

In un'altra sentenza del 19 novembre 2004 nella causa C. (I 664/03) l'Alta Corte ha avuto modo di sviluppare le seguenti considerazioni a proposito della procedura di opposizione:

" (...)

2.2 L'opposition est un moyen de droit permettant au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen par l'autorité, avant qu'un juge ne soit éventuellement saisi (cf. ATF 125 V 121 consid. 2a et les références). Elle assure la participation de l'assuré au processus de décision et poursuit notamment un but d'économie de procédure et de décharge des tribunaux, dans les domaines du droit administratif où des décisions particulièrement nombreuses sont rendues (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar: Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, n. 2 ss ad art. 52, avec les références; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, 2ème édition, Berne 2002, p. 533 n° 5.3.2.2; Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 939). Dans ce cadre, la procédure d'opposition ne revêt de véritable intérêt que si l'opposant doit exposer les motifs de son désaccord avec la décision le concernant (voir cependant Kieser, op. cit., n. 13 ad art. 52); à défaut, on courrait le risque de faire de l'opposition une simple formalité avant le dépôt d'un recours en justice, sans qu'assuré et autorité aient véritablement examiné sur quoi portent leurs divergences. Les exigences formelles posées par l'art. 10 al. 1 OPGA concrétisent, par ailleurs, l'obligation de l'assuré de collaborer à l'exécution des différentes lois d'assurances sociales (art. 28 al. 1 et 43 al. 3 LPGA; Marco Reichmuth, ATSG - [erste] Erfahrungen in der IV, in: Schaffhauser/Kieser (édit.), Praktische Anwendungsfragen des ATSG, St-Gall 2004, p. 44), et correspondent largement à celles posées par la jurisprudence antérieure à la LPGA pour la procédure d'opposition prévue dans certaines branches d'assurance-sociale (ATF 123 V 130 consid. 3 et les références; voir également, en matière d'assurance-accidents, l'art. 130 al. 1 OLAA, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002).

2.3 La procédure d'opposition porte sur les rapports juridiques qui, d'une part, font l'objet de la décision initiale de l'autorité et à propos desquels, d'autre part, l'opposant manifeste son désaccord, implicitement ou explicitement (cf. ATF 119 V 350 consid. 1b et les références; voir également l'arrêt D. du 8 octobre 2003 [U 152/01] consid. 3). Si la décision initiale ne porte que sur un seul rapport juridique - par exemple, le droit de l'assuré à une rente d'invalidité -, celui-ci constitue également l'objet de la procédure d'opposition. L'autorité valablement saisie d'une opposition devra donc se prononcer une seconde fois sur tous les aspects de ce rapport juridique, quand bien même la motivation de la nouvelle décision portera principalement sur les points critiqués par l'opposant. En cas de recours ultérieur à un juge, ce rapport juridique constituera également l'objet du litige dont il a à connaître (cf. ATF 125 V 415 ss consid. 2; pour la procédure d'opposition : Meyer-Blaser, Streitgegenstand im Streit - Erläuterungen zu BGE 125 V 413, in: Schaffhauser/Schlauri (édit.), Aktuelle Rechtsfragen der Sozialversicherungspraxis, St-Gall 2001, p. 19)."

In un'altra sentenza del 25 novembre 2004 nella causa M., G. e E., H 53/04, pubblicata in SVR 2005 AHV Nr. 9, l'Alta Corte ha riaffermato il principio secondo cui, salvo le eccezioni esplicitamente previste dalla legge, il TCA può entrare nel merito del ricorso solo in presenza di una decisione su opposizione.

In quella sentenza, nella quale ha pure fornito nuove importanti indicazioni sulla procedura di opposizione, il TFA si è così espresso:

" (...)

1.1.3 Im Unterschied zur Rechtslage vor In-Kraft-Treten des ATSG sind somit Verfügungen über Renten der AHV nicht mehr direkt mit Beschwerde an die zuständige kantonale oder Eidgenössische Rekursbehörde weiterziehbar (vgl. alt Art. 84 ff. AHVG). Vielmehr haben die Versicherten ihre Rechte durch Einsprache bei der verfügenden Ausgleichskasse geltend zu machen. Das Einspracheverfahren ist zwingend (Kieser a.a.O. S. 524 Rz 17 zu Art. 52).

Davon kann lediglich in den vom Gesetz selber ausdrücklich normierten Fällen abgesehen werden (in diesem Sinne auch Bericht «Parlamentarische Initiative Sozialversicherungsrecht» der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 [BBl 1999 4611]). Der Einspracheentscheid, nicht aber die Verfügung, bildet denn auch Anfechtungsgegenstand des erstinstanzlichen Beschwerdeverfahrens (RKUV 1991 Nr. U 120 S. 94 Erw. 6 mit Hinweisen zu alt Art. 105 Abs. 1 UVG; vgl. auch BGE 116 V 248 Erw. 1a).

(...)

Das kantonale Gericht hat diese Argumentation zu Recht als nicht stichhaltig bezeichnet. Das Einspracheverfahren hat, wie dargelegt, zwingend dem verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren voranzugehen. Abgesehen davon, selbst wenn das Schreiben vom 24. Oktober 2002 als Verfügung zu betrachten wäre, erfolgte die am 13. Dezember 2002 dagegen eingereichte Einsprache offensichtlich nicht innerhalb der 30-tägigen Frist und wäre somit verspätet.

1.3 Die Vorinstanz ist trotz fehlender Sachurteilszuständigkeit auf die Beschwerde gegen die Verfügung vom 4. Februar 2003 eingetreten und hat die umstrittene Anwendung des Art. 35 Abs. 2 AHVG (keine Plafonierung der Renten von Ehepaaren, deren gemeinsamer Haushalt richterlich aufgehoben wurde) materiell geprüft. Neben den hauptsächlich prozessökonomischen Gründen führt das kantonale Gericht ins Feld, das Vorgehen der Beschwerdeführer könne als nachträglicher Verzicht auf ihr Parteirecht zur Einsprache gedeutet werden.

Zudem habe die Ausgleichskasse durch ihr Schweigen zur Frage des Eintretens sowie mit ihrem materiellrechtlichen Antrag auf Abweisung des Rechtsmittels in der Vernehmlassung kundgetan, dass sie in einem Einspracheentscheid nicht anders entschieden hätte als in der Verfügung vom 4. Februar 2003. Im Übrigen stelle es eine Zufälligkeit dar, dass die Verwaltung «erst» am 4. Februar 2003 der im Schreiben vom 13. Dezember 2002 geäusserten Bitte um Erlass einer anfechtbaren Verfügung entsprochen habe. Hätte sie dies noch im alten Jahr getan, wäre die Verfahrensordnung des ATSG gar nicht anwendbar geworden.

1.3.1 Diese Argumentation verkennt Sinn und Zweck des Einspracheverfahrens.

Durch das dem Verwaltungsjustizverfahren vorgelagerte Rechtsmittel der Einsprache (BGE 117 V 409 unten) erhält die verfügende Stelle die Möglichkeit, die angefochtene Verfügung nochmals zu überprüfen und über die bestrittenen Punkte zu entscheiden, bevor das Gericht angerufen wird. Das Einspracheverfahren stellt nicht bloss eine Wiederholung des Verfügungsverfahrens dar. Vielmehr hat die verfügende Behörde gegebenenfalls weitere Abklärungen vorzunehmen und auf Grund des vervollständigten Sachverhalts die eigenen Anordnungen zu überprüfen (BGE 125 V 190 f. Erw. 1b und c mit Hinweisen; RKUV 1998 Nr. U 309 S. 460 Erw. 4a; Kieser a.a.O. S. 518 f.). Dabei ist es nach Massgabe der Organisation der Verwaltung allenfalls erforderlich und im Übrigen auch sinnvoll, die Einsprache durch eine andere als die im Verfügungsverfahren zuständig gewesene Person oder Einheit behandeln zu lassen (BGE 125 V 191 Erw. 1b, 118 V 187 oben; Andreas Freivogel, Zu den Verfahrensbestimmungen des ATSG, in: Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) [Band 15 der Schriftenreihe des IRP-HSG, St. Gallen 2003 (René Schaffhauser/Ueli Kieser [Hrsg.])] S. 109). Eine solche verwaltungsinterne Aufteilung der Entscheidungskompetenz kennen seit jeher die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) und das Bundesamt für Militärversicherung (BAMV; vgl. Bericht «Parlamentarische Initiative Sozialversicherungsrecht» der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 [BBl 1999 4523] S. 4613 unten sowie Botschaft vom 27. Juni 1990 zum Bundesgesetz über die Militärversicherung [BBl 1990 III 201] S. 255). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auch im Einspracheverfahren Anspruch auf rechtliches Gehör besteht (BGE 125 V 338 Erw. 4c und RKUV 1999 Nr. U 328 S. 113; vgl. auch BGE 122 II 286 Erw. 6a). Im Einspracheentscheid hat somit eine Auseinandersetzung mit den Vorbringen des Einsprechers oder

der Einsprecherin zu erfolgen. Die Begründung darf sich insbesondere nicht in einer wörtlichen Wiederholung des bereits in der Verfügung Gesagten erschöpfen (vgl. BGE 124 V 182 f. Erw. 2; Kieser a.a.O. S. 525 Rz 21 zu Art. 52; ferner Freivogel a.a.O. S. 108 f.) Das zum Verwaltungsverfahren zählende, Elemente der streitigen Verwaltungsrechtspflege aufweisende Rechtsmittel der Einsprache soll letztlich der Entlastung der Gerichte dienen (BGE 125 V 191 Erw. 1c und RKUV 1998 Nr. U 309 S. 459 unten; Freivogel a. a.O. S. 108

unten).

1.3.2 Das Eintreten auf die Beschwerde gegen die Verfügung vom 4. Februar 2003 widerspricht offensichtlich Sinn und Zweck des Einspracheverfahrens.

Gerade die von der Vorinstanz in erster Linie ins Feld geführten

prozessökonomischen Gründe sprachen zwingend für eine Überweisung der Sache an die Ausgleichskasse zur Behandlung als Einsprache. Entgegen dem kantonalen Gericht besteht nicht ein im Belieben der Parteien stehendes verzichtbares Recht zur Einsprache. Die Rechtsuchenden haben nicht die Wahl zwischen verschiedenen Verfahren, um ihre Ansprüche geltend zu machen und durchzusetzen. Sie haben den Weg zu beschreiten, den das Gesetz vorschreibt (BGE 130 V 226 Erw. 7.2.1). Dass die Überweisung der Sache an die Ausgleichskasse zur Behandlung als Einsprache nicht überspitzt formalistisch gewesen wäre, räumt auch die Vorinstanz selber ein. Wollte im Übrigen die Ausgleichskasse die Anwendung der alten Verfahrensordnung mit der Möglichkeit der direkten Anfechtung, hätte sie unzweifelhaft die Verfügung noch vor Ende

2002 erlassen. Das hat sie indessen nicht getan. Daraus irgendwelche Schlüsse in Bezug auf die Eintretensfrage zu ziehen, verbietet sich daher.

1.4 Nach dem Gesagten hätte somit das kantonale Gericht mangels eines Anfechtungsgegenstandes nicht auf die Beschwerde gegen die Verfügung vom 4. Februar 2003 eintreten und die materiell streitige Neufestsetzung derAltersrenten ohne Plafonierung entscheiden dürfen (BGE 125 V 414 Erw. 1a).

Vielmehr hätte sie die Eingabe vom 4. März 2003 an die Ausgleichskasse zur Behandlung als Einsprache überweisen müssen. Mit dieser Feststellung ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (BGE 127 V 88 Erw. 4). (...)" (sottolineature del redattore)

2.5. Come visto in precedenza (cfr. consid. 2.2) secondo l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.

Secondo il TFA vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria od amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).

Sempre secondo la giurisprudenza, l'art. 29 Cost. fed. è pure violato nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta ad emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (cfr. DTF 107 Ib 164 consid. 3b e riferimenti ivi citati). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia. Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente, non abbia agito in maniera tempestiva (cfr. DTF 108 V 20 consid. 4c; DTF 103 V 195 consid. 3c).

Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere ad una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Criteri rilevanti sono, segnatamente, la natura della procedura, la difficoltà della materia ed il comportamento dell'interessato (cfr. DTF 125 V 188; VPB 1983 n. 150 p. 527 e EuGRZ 1983 p. 483).

Il principio secondo cui la procedura innanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA e art. 108 cpv. 1 lett. a vLAINF), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid. 4; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509);

Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).

In una sentenza del 25 giugno 2003 nella causa Q., I 841/02, pubblicata in DTF 129 V pag. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).

Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.

In RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).

In questa stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:

" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)

In dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L. del Tribunale delle assicurazioni del Canton Argovia, nella quale è stata riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva atteso più di 9 mesi prima di procedere ad ordinare un'ulteriore perizia (cfr. U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in: Schaffhauser/Schlauri, Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo 1996, p. 92s.) oppure quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo del Canton Nidwaldo, in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per aver lasciato trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo ricezione di una perizia (cfr. Plädoyer 6/1998, p. 67).

Infine, il TFA ha stabilito, in una sentenza pubblicata in SVR 2001 UV 38, p. 109s., che l'oggetto di un ricorso presentato in base all'art. 106 cpv. 2 LAINF, é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di questa procedura.

2.6. Nella presente fattispecie in data 9 agosto 2003 l'assicurato, dopo una precedente richiesta d'incontro (cfr. Doc. A8), ha esplicitamente chiesto al responsabile della Cassa di disoccupazione l'emanazione di una decisione formale, relativa alla sospensione di 31 giorni dal diritto all'indennità di disoccupazione, già scontati nel periodo aprile - giugno 2003.

Egli si è infatti così espresso:

" Egregio signore,

Data 01.07.2003. Ho ricevuto vostra lettera - richiesta giustificazioni sul fine rapporto di lavoro alla ditta __________.

Data 02.07.2003. Ho risposto chiedendo un appuntamento previsto dalla stessa.

Data 16.07.03. Ho ricevuto conteggio aprile, maggio, giugno con giorni di sospensione ammortati/imputati.

Come ho ricevuto le sanzioni senza una decisione, senza diritto di difendermi, senza possibilità di ricorso e così via vorrei:

Che lei mi spiega gentilmente perchè sono stato tagliato fuori.

Su quale base ha deciso sanzioni.

Perchè non ho una decisione.

Posso farla una causa al Tribunale delle Assicurazioni.

In attesa della vostra risposta vi saluto cordialmente." (Doc. A10)

Come visto (cfr. consid. 2.3), trattandosi di sospensioni dal diritto all'indennità di disoccupazione la Cassa deve emanare una decisione ai sensi dell'art. 49 LPGA.

La Cassa di disoccupazione, fino ad oggi non ha emesso nessuna decisione formale con l'indicazione dei rimedi di diritto pur avendo compiuto tutti gli accertamenti del caso.

In particolare non può certamente essere definita una decisione, la nota interna di __________ a __________ (Doc. 31) che ha costituito la base per "bloccare" le indennità di disoccupazione dell'assicurato.

Visto il lunghissimo tempo trascorso e considerata la problematica relativamente semplice e comunque abituale che la Cassa doveva affrontare (sanzione per disoccupazione per colpa propria ai sensi degli art. 30 cpv. 1 LADI in relazione con l'art. 44 lett. a OADI), il TCA ritiene che l'amministrazione, non emettendo una decisione formale, ha commesso un diniego di giustizia.

Il ricorso dell'assicurato, così inteso (cfr. consid. 1.2), deve dunque essere accolto.

Gli atti sono ritrasmessi all'amministrazione affinché valuti al più presto se emettere una decisione formale impugnabile prima mediante opposizione (cfr. consid. 2.2) ed eventualmente successivamente mediante ricorso presso il TCA oppure, se tenuto conto dell'art. 30 cpv. 3 LADI ("l'esecuzione della sospensione decade se mesi dopo l'inizio del termine di sospensione"; cfr. RFJ 2001 pag. 447 seg.; STFA del 6 maggio 2003 nella causa G., C 220/01; STFA del 30 settembre 1999 nella causa S., C 236/96; in tale contesto vedi pure STCA del

26 marzo 2003 nella causa T., 38.2002.196; STCA del 3 aprile 2000 nella causa B., 38.2000.221; STCA del 10 agosto 2000 nella causa M., 38.2000.103; STCA del 7 gennaio 1989 nella causa B., 38.98.251) rinunci ad ogni sanzione e restituisca le 31 indennità giornaliere trattenute all'assicurato nel periodo aprile-maggio-giugno 2003.

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1.- Il ricorso é accolto.

§ È accertata un diniego di giustizia da parte della Cassa disoccupazione CO 1.

2.- Gli atti sono ritrasmessi all'amministrazione affinché evada immediatamente il caso (cfr. consid. 2.6 in fine).

3.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

4.- Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

terzi implicati

Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni

Il presidente Il segretario

Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti

Ultimo aggiornamento: 06.05.2026

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