Attribuzione parziale di un fondo alla zona edificabile: contenibilità del piano e motivi di sviluppo urbanistico legato alle residenze primarie

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.2004.53

Data decisione, Autorità: 17.01.2006, TPT

Titolo: Attribuzione parziale di un fondo alla zona edificabile: contenibilità del piano e motivi di sviluppo urbanistico legato alle residenze primarie

Incarto n. 90.2004.53

Lugano 17 gennaio 2006

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina

segretario:

Stefano Furger, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 14 settembre 2004 di

RI 1 patr. da: PR 1

contro

la risoluzione del 6 luglio 2004 (n. 3048), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________;

viste le risposte:

• 16 novembre 2004 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;

• 22 novembre 2004 del municipio di RA 2;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. RI 1 è proprietario dei mapp. 705, 800 e 817, situati nel comprensorio comunale di __________. Il mapp. 705, di 6'015 mq di superficie, su cui insistono due edifici e un rustico, adibiti rispettivamente ad abitazione e a deposito, è ubicato in località Val __________. Il mapp. 800, su cui insiste un’autorimessa, presenta una superficie prativa di 3'329 mq ed è situato a valle di via per __________, in località __________. Infine, il mapp. 817, completamente prativo è ubicato in località __________.

B. Nella seduta dell’11 dicembre 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 705 è stato attribuito a due zone differenti: la fascia a contatto e lungo la strada che conduce ad __________, profonda circa 30 m e comprendente gli edifici esistenti, è stata attribuita alla zona residenziale estensiva RE, mentre la fascia residua a valle, pari a circa metà superficie del fondo, è stata inclusa in zona agricola. A quest’ultima zona sono stati pure assegnati integralmente i mapp. 800 e 817.

C. Con ricorso 12 marzo 2002, RI 1 è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento e l’attribuzione alla zona edificabile sia del mapp. 705, integralmente come da previgente piano regolatore, sia del mapp. 800. A mente del ricorrente, la parziale estromissione del mapp. 705 dalla zona edificabile non era giustificata. Dapprima perché l’intero fondo risultava idoneo all’edificazione e facilmente urbanizzabile, ritenuto che il piano comunale delle infrastrutture programmava le canalizzazioni per la sottostante zona edificabile. In secondo luogo, per l’inconsistenza delle motivazioni addotte dal comune a sostegno del nuovo assetto della zona residenziale che, attraverso la definizione di una fascia profonda soltanto 30 m dalla strada cantonale, ritenuta in quanto tale illogica, interessava soltanto un numero ristretto di terreni. Con ciò, l’insorgente lamentava in aggiunta una disparità di trattamento. Infine, l’area agricola ricavatane, oltre a non prestarsi ad uno sfruttamento razionale per le esigue dimensioni e per la pendenza del terreno, non determinava nemmeno una chiara delimitazione della zona edificabile a monte, considerato che tale limite era piuttosto identificabile nella fascia boschiva che cingeva il fondo a valle, al di là della vecchia strada comunale. In merito al mapp. 800, il ricorrente rilevava che elementi, quali le aree edificabili circostanti, la strada comunale che lo serviva a monte e l’adiacente stazione di pompaggio dell’impianto fognario, non potevano che far propendere per l’inserimento del suo fondo in zona residenziale estensiva.

D. Con risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e ha contestualmente respinto su tutti i punti il ricorso del proprietario. Il Governo ha ritenuto che la pianificazione all’esame era corretta e congruente con gli obiettivi del piano regolatore, volto a favorire lo sviluppo insediativo delle aree situate nelle vicinanze dei due centri di riferimento del paese e a limitarlo nelle aree periferiche, come nel caso del comparto includente il mapp. 705. Da ciò l’istituzione lungo la strada cantonale di fasce edificabili profonde 30 m, che consentivano comunque di salvaguardare un’adeguata potenzialità edificatoria ai fondi interessati. Per ciò che concerneva il mapp. 800, l’Autorità governativa ha considerato che l’alta contenibilità teorica del piano regolatore permetteva ampliamenti puntuali della zona edificabile, soltanto se sostenuti da motivazioni di carattere urbanistico. Il mantenimento del fondo in parola fuori dalla zona edificabile, rispettivamente la sua attribuzione alla zona agricola, risultavano pertanto giustificati, giacché in quel luogo non vi erano sufficienti premesse per un’estensione della zona costruibile (cfr. risoluzione impugnata, pag. 63 seg.).

E. Avverso la menzionata risoluzione governativa RI 1 insorge il 13 settembre 2004 innanzi a questo tribunale, postulandone l’annullamento e riproponendo le medesime richieste e allegazioni di prima istanza. In aggiunta, tuttavia, esso domanda che pure il mapp. 817 venga attribuito alla zona edificabile.

F. Il municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la reiezione integrale dell’impugnativa con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.

G. In data 20 aprile 2005 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. Il ricorrente ha dichiarato di recedere dall’impugnativa per quanto concerneva il mapp. 817. Pertanto, attraverso il presente giudizio il ricorso viene evaso solo in merito alle contestazioni riguardanti i mapp. 705 e 800. Il tecnico comunale ha indi puntualizzato che il mapp. 800 sarebbe stato facilmente allacciabile alle canalizzazioni in loco, quest’ultime inesistenti per quanto riguardava il mapp. 705. Per il resto, le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. Dopo l’udienza è stato esperito un sopralluogo, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti

Considerato, in diritto

1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

4. Nel previgente piano regolatore (PR 1976) il mapp. 705 era integralmente incluso in zona residenziale semi-estensiva, mentre il mapp. 800 era situato fuori dalla zona edificabile, assegnato in particolare alla zona residua. Come anticipato in narrativa, con la revisione generale del piano regolatore, poco più della metà del mapp. 705 è stato mantenuto in zona edificabile, con una fascia profonda 30 m dalla strada cantonale, attribuita in particolare alla zona residenziale estensiva, mentre il restante del fondo, più a valle, è stato assegnato alla zona agricola, a cui è stato pure attribuito il mapp. 800. Il ricorrente chiede pertanto che entrambi i suoi fondi siano attribuiti integralmente alla zona edificabile.

5. Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di Stato ha rilevato che la delimitazione della zona edificabile confermava in sostanza l’assetto di quella del piano previgente, con soltanto alcuni adattamenti di zona puntuali, sia nella forma dell’ampliamento, da un lato, che del ridimensionamento, dall’altro lato, di modo che la superficie edificabile risultava nel suo complesso praticamente invariata. Dal rapporto di pianificazione (pag. 25 ed allegato 6) il Governo ha desunto che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore in merito alle zone residenziali corrispondeva a 976 unità insediative. Questo risultato veniva conseguito applicando un alto rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 60 mq per le zone residenziali estensive e per i piani particolareggiati PP3 e PP4) in luogo degli usuali 35-45 mq per abitante. Il valore relativo alla contenibilità delle zone residenziali risultava dunque sottostimato e avrebbe dovuto essere aumentato, applicando per lo meno un valore di 50 mq. Nondimeno, la contenibilità teorica ritenuta dal comune consentiva comunque un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione di effettivi 715 abitanti (2002) - pari ad un incremento del 36% dei residenti, con un’evoluzione demografica nei prossimi 15 anni di 1.5 volte maggiore di quella riscontrata nell’ultimo decennio (1990-2000). Il Governo ha pertanto ritenuto che il dimensionamento del piano regolatore era conforme al presumibile fabbisogno conseguente allo sviluppo demografico per il prossimo quindicennio (cfr. risoluzione impugnata, pag. 16 e segg.). Questa valutazione non può essere completamente condivisa, soprattutto per quanto concerne l'evoluzione del numero di abitanti, che qui interessa. In effetti, malgrado le (generiche) ipotesi di sviluppo formulate dal comune e i (quantomai parziali) parametri dallo stesso adottati, il nuovo piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 261 abitanti sul territorio comunale. Questo incremento, tuttavia, non rispecchia l'evoluzione demografica del comune evidenziato in questi ultimi quarant’anni, che marca certamente una tendenza generale all’aumento, tuttavia in modo discontinuo. Difatti, dai dati ripresi dall’Annuario statistico ticinese (cfr. USTAT, Annuario statistico ticinese, 2003), si evince un aumento della popolazione residente, ma con tassi di crescita decennali anche in flessione rispetto a quelli precedenti: da un aumento del 30% registrato negli anni ’60, si passa difatti ad uno del 18% negli anni '70, ad uno del 9% negli anni '80 e soltanto tra il 1990 e 2002 si assiste ad un significativo aumento corrispondente al 24%. Orbene, il pronosticato incremento del 36%, proprio perché riferito ad un arco temporale più ampio (un quindicennio), è congruente solamente con l’aumento della popolazione registrato nell’ultimo decennio (+24%), essendo per l’appunto di 1.5 volte maggiore. Il dato relativo agli anni ‘90, tuttavia, non può costituire da solo una base assumibile ad una tendenza su cui fondare un pronostico attendibile, giacché non è dimostrato in base a quali circostanze un tasso di crescita così elevato possa effettivamente confermarsi a medio termine. Ciò detto, sebbene il piano di cui ci si occupa non possa essere ancora ritenuto sovradimensionato, occorre nondimeno rilevare come esso disponga di un apprezzabile margine di riserva, proprio perché la prognosi del fabbisogno del comune è riferito ad uno sviluppo demografico quantomeno ottimistico. A maggior ragione dunque, ritenuto che il nuovo piano regolatore prevede un incremento dell'indice di sfruttamento all'interno della zona residenziale (i.s. = 0.4), tramite l’unificazione della zona residenziale semi-estensiva (i.s. = 0.3) e della zona residenziale semi-intensiva (i.s. = 0.4), si giustificava il particolare rigore, in senso restrittivo, con cui il comune ha riesaminato il perimetro della zona edificabile del previgente piano regolatore, concedendo con il nuovo piano unicamente puntuali ampliamenti laddove sussistevano motivazioni di carattere urbanistico e riducendone l’estensione laddove questi motivi difettavano. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono essere, di conseguenza, applicate anche ai fondi del ricorrente; in particolare al mapp. 800, già escluso in origine dalla zona edificabile, ma pure al mapp. 705. L'art. 15 lett. b LPT non gli può, di conseguenza, essere di giovamento.

6.In concreto, per entrambi i fondi nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).

6.1. Il mapp. 800, di oltre 3'000 mq di superficie, è ubicato a valle di via per __________, che lo separa nettamente dalla zona residenziale estensiva, che si sviluppa a monte della stessa. Questo fondo, sgombro da costruzioni, salvo per la presenza trascurabile di due autorimesse ubicate sul suo margine settentrionale, fa invero parte di un ampio territorio completamente inedificato, che si estende ad oriente con una vasta area boschiva e a meridione con un’estesa area prativa, inclusa dal piano regolatore in zona agricola. Esso non può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Certo, il fondo in parola confina per una metà del suo lato inferiore, a meridione, con il mapp. 804, quest’ultimo ricompreso nella zona edificabile. Va però rilevato che tale fascia edificabile, che si estende lungo e a valle di via per __________, si assottiglia progressivamente con l’aumentare della pendenza dei terreni, trovando correttamente il proprio limite sul confine del mapp. 804, oltre il quale, dal profilo orografico, il declivio assume sul mapp. 800 uno scarto ancor più accentuato, che lo differenzia morfologicamente dalla zona edificabile in oggetto. Infine, la circostanza, asserita dall’insorgente, secondo cui il fondo in parola sia urbanizzato, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del suo terreno alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g).

6.2. Pure il mapp. 705 non fa parte del territorio ampiamente edificato. Questo fondo, di circa 6'000 mq di superficie, è edificato con un’abitazione, un deposito e un rustico, adiacenti la strada cantonale che conduce ad __________. Fatto salvo per queste costruzioni e per i modesti manufatti che insistono sul margine del mapp. 706, il comparto di riferimento, in località __________ __________, appare nel suo complesso come un territorio inedificato, caratterizzato da un ampio declivio prativo, in parte terrazzato, parzialmente mantenuto a vigneto, ed intercalato da fasce boschive. Area boschiva che, dirimpetto, si estende sul territorio a monte della strada cantonale. Considerato che il previgente piano regolatore includeva già l’area a valle della strada cantonale in zona edificabile, mapp. 705 compreso, e preso atto delle menzionate preesistenze insediative, il comune ha ritenuto di confermarne in sostanza l’edificabilità, limitandola tuttavia con la definizione di una fascia della profondità di 30 m dalla strada cantonale, che veniva attribuita alla zona residenziale estensiva. Questa misura era volta al conseguimento dell’obiettivo generale di un riassetto e di una valorizzazione del tessuto insediativo in funzione della promozione della residenza primaria, concretizzatosi, a livello pianificatorio, nello sviluppo di quei comparti situati nelle vicinanze dei due centri di riferimento del paese (Piazza Fontana e Ala Materna) e in un suo contenimento nei comparti periferici (cfr. rapporto di pianificazione, pagg. 13, 15, 16, 19 e 30). Orbene, a fronte della ragguardevole contenibilità evidenziata dal piano regolatore (cfr. supra: consid. 5) in relazione con gli scopi che il comune si è prefisso con la revisione, l’estromissione dalla zona edificabile di parte del fondo del ricorrente, in aggiunta alle porzioni riguardanti i mapp. 706 e 707, risulta giustificata da un eminente interesse pubblico. Difatti, come constatato dal tribunale in sede di sopralluogo e come si evince dalla semplice visione dei piani, il comparto all’esame è situato sul margine estremo nord delle aree insediative comunali, peraltro già poco compatte. La delimitazione di una fascia edificabile profonda circa 30 m a valle e lungo la strada cantonale, non interessa soltanto i succitati fondi, ma pure i susseguenti mapp. 709, 710 e 712, nonché la sequenza dei mapp. 727, 728, 729, 730, 731 e 659, che realizzano la speculare fascia a monte, rispetto a quella più arretrata verso sud. Di modo che, in questo comparto periferico, connotato come appendice delle zone residenziali del comune, viene così auspicata la formazione di un lungo fronte edificato omogeneo, che si sviluppa soltanto ai lati della strada, salvaguardando intatte le aree più discoste e realizzando il concetto urbanistico alla base della revisione del piano regolatore. Non a caso, inoltre, questa misura pianificatoria riguarda una zona abitativa, che rimane esclusa dal perimetro del comparto riservato in principio alla residenza primaria (cfr. legenda piano delle zone: tratteggio color violetto; art. 14 NAPR). E’ per l’appunto quel settore che il comune ha inteso promuovere e favorire, anche dal profilo urbanistico, come si avrà modo di trattare in seguito, con alcuni ampliamenti puntuali della zona edificabile, a scapito dunque delle aree ove gli insediamenti per la residenza secondaria sono concessi, come nel caso che ci occupa. Per tutti questi motivi, risulta di conseguenza giustificata l’attribuzione della parte residua del mapp. 705 al territorio agricolo. Concetto, quest'ultimo, che dev'essere inteso nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1 settembre 2000. Alle zone agricole dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché perseguono non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Già per questo motivo l'affermazione del ricorrente, secondo cui il terreno sia inadatto alla lavorazione agricola, perde di rilievo e non merita particolare approfondimento.

7. La controversa pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per escludere i fondi in esame completamente (mapp. 800) o parzialmente (mapp. 705) dalla zona edificabile sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, conferma. Tale misura, come si è avuto modo di accertare (cfr. supra: consid. 6), ha inoltre toccato diversi altri fondi, tutti ubicati nel medesimo comprensorio. Né giova in questo senso al ricorrente il riferimento all’ampliamento della zona edificabile, di cui hanno beneficiato i mapp. 549, 550, 551, 552 e 553, ubicati in località Bolla. Trattasi di un’esigua estensione della zona residenziale estensiva (complessivamente di circa 1'200 mq), volta a consentire una seconda profondità d’edificazione a ciascuno dei fondi interessati, già edificati, proprio in un comparto in cui il comune desidera favorire lo sviluppo e l’insediamento delle residenze primarie.

8. In conclusione, il ricorso va respinto si tutti i punti. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell’insorgente (art. 28 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. Il ricorrente è condannato al pagamento della tassa e delle spese di giudizio per complessivi fr. 1'400.- (millequattrocento).

3. Intimazione a:

terzi implicati

PI 1 rappr. da: RA 2

CO 1 rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 06.05.2026

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