AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2005.9
Data decisione, Autorità: 03.03.2005, TRAM
Titolo: revoca della sospensione cautelare dell'autorizzazione al libero esercizio della professione medica
Incarto n. 52.2005.9
Lugano 3 marzo 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 13 gennaio 2005 di
RI 1, dr.med., , patrocinato da: avv. PA 1, ,
contro
la decisione 7 dicembre 2004 del Consiglio di Stato (n. 7), che respinge l’impugnativa presentata dall’insorgente avverso la risoluzione 15 aprile 2004 con cui il Dipartimento della sanità e della socialità ha respinto la domanda di revoca della sospensione cautelare dell’autorizzazione al libero esercizio della professione medica;
viste le risposte:
25 gennaio 2005 del Consiglio di Stato;
28 gennaio 2005 del Dipartimento della sanità e della socialità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 1° dicembre 1998 il Procuratore pubblico (PP) ha aperto un procedimento penale contro il ricorrente, dr. med. RI 1, specialista FMH in psichiatria, per i reati di truffa e falsità in documenti, commessi nell'esercizio della professione, segnatamente nell'ambito della gestione di tre cliniche, in danno delle casse malati, delle assicurazioni sociali, rispettivamente dei pazienti.
Il dr. RI 1 è stato posto in detenzione preventiva.
B. Con decisione 22 dicembre 1998 l'allora Dipartimento delle opere sociali (DOS; ora Dipartimento della sanità e della socialità: DSS) ha sospeso il dr. RI 1 a titolo cautelativo dall'esercizio della professione, ritenendo fondato il sospetto che il requisito della buona reputazione (art. 56 cpv. 1 lett. b LSan) non fosse più soddisfatto e che sussistessero i motivi previsti dagli art. 59 cpv. 2 lett. a e b LSan per la revoca dell'autorizzazione. Il provvedimento avvertiva che la decisione di merito sarebbe stata presa dopo la crescita in giudicato della sentenza penale.
Contro questa decisione il ricorrente è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Il 15 gennaio 1999 il ricorrente ha tuttavia desistito dall'impugnativa, dichiarando di rinunciare spontaneamente al libero esercizio della professione medica fino alla crescita in giudicato della sentenza penale. Il ricorso è quindi stato stralciato dai ruoli.
C. Nell'ambito del procedimento penale, il 20 dicembre 1999 il dr. RI 1 ha stipulato un accordo con la Federazione Ticinese delle Casse Malati (FTCM), che ha dichiarato di recedere dalla costituzione di parte civile dietro versamento di fr. 10'000'000.-.
Il 24 dicembre 1999 la Camera dei Ricorsi Penali (CRP) ha posto il ricorrente in libertà provvisoria a determinate condizioni, fra cui quella di non entrare in contatto con i suoi pazienti.
D. Il 22 agosto 2000 il dr. RI 1 ha chiesto al Consiglio di Stato di revocare la sospensione dall'esercizio della professione, motivando la domanda con la necessità di conseguire un reddito per il suo sostentamento. Con decisione 23 novembre 2000 il DOS ha respinto l'istanza, ritenendo che continuassero a sussistere i motivi che avevano giustificato l'adozione del provvedimento cautelare.
E. Con giudizio 23 gennaio 2001 il Tribunale cantonale amministrativo ha confermato il provvedimento, reputando in particolare che la prospettata, imminente conclusione dell'inchiesta penale ed il previsto deferimento del ricorrente ad una Corte delle assise criminali per titolo di ripetute truffe e falsità in documenti, commesse nel contesto professionale di gestione delle sue tre cliniche e dello studio privato, legittimassero ancora il mantenimento della sospensione provvisionale dal libero esercizio della professione.
Gli atti sono comunque stati rinviati al DOS, affinché esaminasse nel merito se fossero dati i presupposti per revocare a tempo determinato o indeterminato l'autorizzazione al libero esercizio della professione.
F. Il 27 giugno 2003 il dr. RI 1 ha nuovamente chiesto all'autorità cantonale di revocare la decisione di sospensione dal libero esercizio della professione. A mente del richiedente il lungo tempo trascorso e la presumibile ulteriore, rilevante durata del procedimento penale rendevano insostenibile l'ulteriore mantenimento della misura cautelare.
Esaminate le deposizioni rese dal ricorrente in sede penale e le risultanze della perizia medico-contabile ordinata dal PP, il DSS ha respinto la domanda con risoluzione del 15 aprile 2004, ritenendo ulteriormente fondato il sospetto che fossero venuti meno i presupposti dell'autorizzazione al libero esercizio della professione e che la gravità dei reati imputati al dr. RI 1 rendesse verosimile l'adozione di provvedimenti di merito di durata superiore a quella della sospensione cautelare.
Presa conoscenza dell'atto di accusa 10 marzo 2004, nel frattempo emanato dal PP, con giudizio 19 ottobre 2004, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione dipartimentale, respingendo il ricorso contro di essa inoltrato dal dr. RI 1.
G. Contro questo giudizio il soccombente è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che fosse annullato assieme alla decisione dipartimentale e postulando la revoca della sospensione cautelare. Con scritto 26 novembre 2004 il ricorrente ha poi chiesto di verificare se il giudizio impugnato non fosse stato adottato in presenza della Consigliera di Stato direttrice del DSS, che si era astenuta.
Preso atto dell'eccezione, il 7 dicembre 2005 il Governo ha pertanto revocato il giudizio impugnato, sostituendolo con un nuovo giudizio di ugual data e di contenuto identico al precedente, emanato nel rispetto dell'art. 15 del regolamento sull'organizzazione del Consiglio di Stato e dell'amministrazione.
Riallacciandosi alle considerazioni sviluppate da questo tribunale nel giudizio del 23 gennaio 2001 l'Esecutivo cantonale ha in sostanza ritenuto che la gravità dei reati imputati al ricorrente in sede penale giustificasse l'ulteriore mantenimento della sospensione cautelare. Nonostante il lungo tempo trascorso, la misura in contestazione risulterebbe fondata anche perché il procedimento penale avrebbe evidenziato nuove irregolarità nell'ambito delle ricerche cliniche condotte dal ricorrente, della somministrazione di farmaci ai pazienti degenti e del ricovero forzato o fittizio di alcuni di essi.
H. Il dr. RI 1 si è aggravato davanti a questo tribunale anche contro il nuovo giudizio, chiedendone l'annullamento e postulando la revoca della misura cautelare.
Ravvisata nel giudizio censurato una violazione del principio ne bis in idem, l'insorgente pone anzitutto in evidenza che la sospensione cautelare dal libero esercizio costituisce una restrizione grave della libertà economica. La controversa sospensione, obietta, non potrebbe continuare ad esplicare effetto sino alla crescita in giudicato della sentenza penale o addirittura senza limiti di tempo. I reati che gli vengono imputati in sede penale sono soltanto di natura finanziaria. Non sono riferiti a fatti pregiudizievoli per la salute dei pazienti. Le nuove accuse mossegli dal Consiglio di Stato in relazione alle ricerche cliniche, alla somministrazione di farmaci od al ricovero abusivo di pazienti sarebbero del tutto infondate.
La durata della sospensione, conclude, sarebbe del tutto sproporzionata, specie se si considera che il procedimento amministrativo è stato avviato soltanto nel 2004 e che sinora non è stato esperito alcun atto istruttorio.
I. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il DSS, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente. Il ritardo nell'apertura del procedimento di merito, allega, sarebbe da ascrivere all'opposizione manifestata dal ricorrente alla richiesta del dipartimento di esaminare gli atti dell'inchiesta penale. Il mantenimento della sospensione, prosegue, sarebbe comunque scaturito da una nuova valutazione degli elementi di giudizio disponibili, che concretizzano le accuse mossegli dal PP per reati economici commessi nell'esercizio della professione per un ammontare di 19 milioni di franchi. In ogni caso, conclude, andrebbe ancora verificato l'adempimento del requisito dell'idoneità psicofisica.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Il ricorrente non postula l'assunzione di particolari prove.
1.3. Preliminarmente va respinta, siccome manifestamente infondata, l'eccezione di violazione del principio ne bis in idem, sollevata dall'insorgente con riferimento al rapporto tra il giudizio qui impugnato ed il precedente giudizio 19 ottobre 2004, adottato dal Governo in presenza della Consigliera di Stato direttrice del DSS, che si era comunque astenuta. La revoca, disposta nel termine assegnato da questo tribunale al Governo per rispondere all'eccezione sollevata dall'insorgente dopo l'inoltro del gravame, riservava invero espressamente l'emanazione di un nuovo giudizio. L'accoglimento dell'eccezione non gioverebbe peraltro all'insorgente, poiché non comporterebbe anche l'accoglimento del ricorso nel merito.
Se queste condizioni non sono soddisfatte, l'autorizzazione è rifiutata (art. 59 cpv. 1 LSan). Se vengono meno, è invece revocata per tempo determinato o indeterminato (art. 59 cpv. 2 lett. a LSan). L'autorizzazione, soggiunge l'art. 59 cpv. 2 lett. b LSan, può inoltre essere revocata in caso di grave negligenza, di azioni immorali o di rilascio di certificati falsi, di comportamenti lesivi dell’etica professionale, di ripetuta inosservanza delle regole dell’arte e di gravi violazioni delle disposizioni di legge, nonché in caso di violazione delle norme deontologiche.
La revoca dell’autorizzazione per tempo determinato o indeterminato può avere soltanto valore di semplice misura amministrativa, mediante la quale l’autorità constata la decadenza dei presupposti che ne avevano giustificato il rilascio. Essa può tuttavia anche presentare le connotazioni di provvedimento afflittivo, ovvero di sanzione disciplinare. Nel caso di reati commessi dall'operatore sanitario nell’esercizio della professione o comunque contrari alla dignità della professione, la revoca dell'autorizzazione per decadenza del presupposto della buona condotta (art. 56 cpv. 1 lett. b LSan) può in particolare sovrapporsi alla revoca disposta per uno dei motivi indicati dall’art. 59 cpv. 2 lett. b LSan. A differenza della revoca per grave negligenza, per azioni immorali, per rilascio di certificati falsi, per comportamenti lesivi dell'etica professionale o per ripetuta inosservanza delle regole dell'arte, che può essere pronunciata dell'autorità amministrativa indipendentemente da qualsiasi giudizio penale, la revoca per decadenza del requisito della buona condotta presuppone una condanna penale iscritta a casellario giudiziale per un reato inconciliabile con il profilo di dirittura morale richiesto all'operatore sanitario.
2.2. L'autorizzazione all'esercizio della professione, dispone in seguito l'art. 59 cpv. 4 LSan, può essere sospesa, a titolo cautelativo e con effetto immediato, da parte del Consiglio di Stato, ove le circostanze lo esigono.
La sospensione cautelare dell'autorizzazione è una misura provvisionale destinata soprattutto ad evitare che operatori sanitari abilitati all'esercizio della professione continuino la loro attività allorché sussiste il fondato sospetto che ne siano venuti meno i presupposti o che si siano verificati gli estremi per revocarla a titolo di misura amministrativa od a titolo di sanzione. Se siano dati o meno i presupposti per l’adozione del provvedimento ipotizzato deve essere accertato senza indugi nell'ambito di uno specifico procedimento di merito. Tanto nell’uno, quanto nell’altro caso, la sospensione dal libero esercizio della professione si giustifica in particolare quando si verificano circostanze tali da farla apparire come una misura necessaria ed inevitabile onde assicurare un’adeguata tutela delle finalità perseguite dall'autorizzazione.
La norma in esame conferisce all’autorità cantonale un vasto margine d'apprezzamento in ordine alla valutazione delle circostanze suscettibili di giustificare la sospensione cautelare dell'autorizzazione. Nell'ambito di tale valutazione, di natura sommaria e fondata sulle apparenze, l'autorità deve verificare l'esistenza del cosiddetto fumus boni iuris, soppesando attentamente gli interessi contrapposti, ma evitando di anticipare il giudizio di merito. L'autorità di ricorso, chiamata a statuire su un'impugnativa proposta contro un provvedimento cautelare, deve a sua volta limitarsi a verificare che esso non violi il diritto, segnatamente sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento. Essa deve, in particolare, rispettare la latitudine di giudizio che la legge conferisce all'autorità decidente in ordine alla necessità di adottare simili provvedimenti, evitando di sostituire il suo apprezzamento a quello dell’autorità inferiore (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 21 PAmm, n. 1 seg.).
2.3. La sospensione cautelare dell’autorizzazione all’esercizio della professione costituisce per sua natura un provvedimento che incide gravemente sulla situazione professione dell’operato-re sanitario interessato. Il procedimento di merito va quindi avviato, istruito e concluso con la massima sollecitudine possibile al fine di contenere al minimo i disagi arrecati. (cfr. STF 2P.216/ 2000 del 29.11.2000 in re X consid. 4 c, aa; Water Fellmann/ Gaudenz Zindel, Kommentar zum Anwaltsgesetz, Zurigo 2005, ad art. 17 cpv. 3 n. 46). La sospensione va inoltre revocata o sostituita da misure meno incisive, d'ufficio o su istanza dell'interessato, quando i motivi che ne hanno giustificato l'adozione vengono meno.
In quest'ottica, va in particolare tenuto presente che una sospensione cautelare, adottata in seguito all'apertura di un procedimento penale ed in previsione di una revoca dell'autorizzazione per decadenza del presupposto della buona reputazione, può perdere con il trascorrere del tempo la sua legittimazione iniziale. A causa dell'eccessiva durata del procedimento penale, una simile misura può in effetti entrare in conflitto insuperabile con il principio di proporzionalità, rendendone inesigibile il mantenimento sino all'emanazione di un giudizio definitivo suscettibile di giustificare l'adozione del provvedimento di merito ipotizzato
Il procedimento penale ha seguito e segue tuttora faticosamente il suo corso. L'istruttoria predibattimentale è conclusa da tempo, l’atto d’accusa è stato emanato da quasi un anno ed il ricorrente è stato deferito al giudizio della Corte delle assise criminali di Lugano per i reati di truffa ripetuta, continuata ed aggravata siccome commessa per mestiere e di ripetuta falsità in documenti.
Il processo è aggiornato al prossimo mese di aprile.
3.2. Il procedimento amministrativo di merito è invece stato avviato appena un anno fa. Esso è tuttavia rimasto fermo allo stadio preliminare in attesa delle risultanze del procedimento penale. Il 12 gennaio scorso, la Commissione di vigilanza sanitaria (CVSan), incaricata di preavvisare un'eventuale revoca, ha anzi comunicato al ricorrente di aver deciso di sospenderlo in attesa di conoscere l'esito del procedimento penale e/o del ricorso qui in esame.
La controversa sospensione cautelare del ricorrente dall'esercizio della professione dura ormai da più di sei anni.
Nella misura in cui il provvedimento si fonda sull'art. 59 cpv. 2 lett. a LSan, segnatamente sul sospetto che sia venuto meno il requisito della buona reputazione, al quale l'art. 56 cpv. 1 lett. b LSan subordina il rilascio dell'autorizzazione, l'ulteriore sospensione appare palesemente contraria al principio di proporzionalità. Considerati i ritardi accumulati nel procedimento penale ed il tempo che molto prevedibilmente potrà ancora trascorrere prima di giungere ad un giudizio definitivo che permetta di eventualmente revocare l'autorizzazione al libero esercizio della professione per decadenza del requisito in esame, la misura cautelare non appare più sorretta dai motivi che l'hanno inizialmente legittimata e che hanno continuato a giustificarla almeno sino al 2001, quando questo tribunale ne ha confermato il mantenimento. La sproporzione tra il pregiudizio che subisce il dr. RI 1 a seguito del divieto di riprendere l'attività professionale e le esigenze di tutela degli interessi posti a fondamento del requisito della buona reputazione è evidente. Dal profilo del principio di proporzionalità, il rifiuto di revocare la misura cautelare è ormai diventato insostenibile. A maggior ragione si giustifica questa conclusione ove si consideri che gli interessi tutelati dal requisito della buona reputazione sono stati semmai soltanto indirettamente pregiudicati dai reati di natura finanziaria imputati al ricorrente, che non ha messo in pericolo la salute dei suoi pazienti, ma ha eventualmente danneggiato gli interessi economici delle assicurazioni sociali, delle casse malati e dei pazienti. Invano tenta l'autorità cantonale di giustificare l'ulteriore sospensione ipotizzando che possa anche aver messo a repentaglio la salute dei suoi pazienti attraverso sperimentazioni condotte in modo scorretto, attraverso la somministrazione ingiustificata di farmaci od attraverso il ricovero abusivo di pazienti. Questi particolari addebiti, riconducibili a fatti emersi già nelle prime fasi dell'inchiesta penale, non permettono di accreditare la tesi dell'autorità. Al riguardo basta considerare che non si sono tradotti in imputazioni diverse da quelle ritenute dall'atto di accusa, per cui non sono nemmeno in grado di sfociare in un giudizio di condanna suscettibile di infrangere la buona reputazione del ricorrente per motivi che non siano riconducibili ai reati oggetto del procedimento penale.
Altrettanto insostenibile dal profilo dell'adeguatezza appare l'ulteriore mantenimento della controversa sospensione cautelare, anche nella misura in cui si riallaccia all'art. 59 cpv. 2 lett. b LSan, che consente al Consiglio di Stato di revocare l'autorizzazione al libero esercizio in caso di grave negligenza, di azioni immorali, di rilascio di certificati falsi, di comportamenti lesivi dell'etica professionale, di ripetuta inosservanza delle regole dell'arte e di gravi violazioni delle disposizioni di legge.
L'autorità dipartimentale, pur avendo preso da tempo conoscenza almeno parziale delle risultanze del procedimento penale, ha in effetti atteso sino al 22 gennaio 2004 prima di incaricare formalmente la CVSan di istruire il procedimento amministrativo aperto a carico del dr. RI 1. Essa ha altresì atteso sino al mese di luglio del 2004 per procedere alla compulsazione degli atti istruttori, che la CRP aveva autorizzato sin dal 10 settembre 2003. All'infuori dell'acquisizione agli atti dei verbali delle deposizioni rese dal ricorrente e dalle altre persone coinvolte nell'inchiesta, della perizia medico-contabile e di quella psichiatrica null'altro è stato sinora intrapreso dall'autorità cantonale nell’ambito del procedimento amministrativo in questione. La CVSan, preso atto del rifiuto del Consiglio di Stato di incaricare due periti esterni per approfondire determinate problematiche legate ai nuovi addebiti mossi al ricorrente, ha a sua volta deciso di sospendere i lavori, preferendo anch'essa attendere l'esito del procedimento penale come indicato dallo stesso Governo.
Anche dal profilo dell'art. 59 cpv. 2 lett. b LSan, il lungo tempo trascorso e la sostanziale rinuncia dell'autorità amministrativa ad adottare provvedimenti di merito prima della conclusione del procedimento penale hanno reso insostenibile - per rapporto al principio di proporzionalità - l’ulteriore sospensione cautelare del ricorrente dall'esercizio della professione. Ponendo il procedimento disciplinare in un rapporto di subalternità con il procedimento penale, l'autorità amministrativa ha per il momento rinunciato ad avvalersi dei mezzi che la legge le mette a disposizione. Non può dunque pretendere di richiamarsi all'esistenza del procedimento penale per giustificare il mantenimento a tempo indeterminato di un provvedimento cautelare, che nei suoi effetti non si differenzia da una revoca dell'autorizzazione pronunciata a titolo di sanzione. Valgono in proposito le considerazioni appena sviluppate con riferimento all’impossibilità di mantenere la misura provvisionale per motivi riconducibili al requisito della buona reputazione di cui all’art. 59 cpv. 2 lett. a LSan.
In quanto fondata sui motivi che l’avevano a suo tempo giustificata, la sospensione cautelare non può dunque essere confermata.
L’idoneità del dr. RI 1 a riprendere un’attività commisurata alle sue non perfette condizioni di salute è stata tuttavia successivamente attestata da un certificato medico del dr. med. __________ del 26 novembre 2003, confermato con scritto del 23 gennaio 2004 dello stesso professionista e condiviso dal dr. med. __________ con referto del 5 febbraio 2004.
Non sussistono sufficienti ragioni per non dare credito agli attestati in questione e sottoporre il ricorrente ad indagini più approfondite.
5.In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto, annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella del Consiglio di Stato che la conferma, siccome lesive del principio di proporzionalità. Gli atti vanno ritornati al DSS affinché riammetta il ricorrente al libero esercizio della professione.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili di entrambe le istanze sono a carico dello Stato secondo soccombenza (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 56, 59 LSan; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza:
1.1. la decisione 7 dicembre 2004 del Consiglio di Stato (n. 7) e la risoluzione 15 aprile 2004 del DSS sono annullate.
1.2. gli atti sono ritornati al DSS affinché riammetta il ricorrente al libero esercizio della professione.
2.Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato rifonderà fr. 2'000.- al ricorrente a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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