AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2004.13
Data decisione, Autorità: 23.06.2005, TPT
Titolo: piano particolareggiato del nucleo: inammissibilità di un anticipo del piano particolareggiato in forma parziale nell'ambito di una regolamentazione transitoria
Incarto n. 90.2004.13
Lugano 23 giugno 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 marzo 2004 di
RI 1 RI 2 patr. da: PR 2
contro
la risoluzione del 10 febbraio 2004 (n. 537), con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore e del piano particolareggiato della ZEIC in località __________ del comune di PI 1;
viste le risposte:
25 marzo e 5 maggio 2004 del municipio di PI 1;
1 aprile 2004 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
7 maggio 2004 di PI 5;
14 maggio 2004 di PI 4;
18 maggio 2004 di PI 2;
18 maggio 2004 di PI 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 30 giugno 1988 il consiglio comunale di __________ ha adottato il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 2820 del 15 aprile 1992 (in seguito PR 92). Per quanto qui interessa, in quella sede, i mapp. 159, 160, 164 e 1963, formanti una superficie triangolare di complessivi 1'400 mq circa, sono stati attribuiti alla zona agricola, mentre l'adiacente mapp. 161, di 122 mq, è stato incluso nel nucleo di __________. Questo agglomerato, al pari dei nuclei di __________ e __________, è stato attribuito alla zona del nucleo tradizionale, retta dall'art. 23 NAPR. A differenza di questi ultimi, tuttavia, esso è stato assoggettato all'allestimento di un piano particolareggiato (art. 3 lett. e, 23 cifra 1 NAPR).
B. Il 1 ottobre 2002 il consiglio comunale ha adottato una serie di varianti del piano regolatore, fra cui alcune volte a verificare il perimetro del nucleo di __________, rettificandolo con l'inclusione di alcuni fondi ed escludendone altri. In particolare, l'area formata dai mapp. 159, 160, 164 e 1963 è stata integrata nel nucleo, a cui, in aggiunta al limitrofo mapp. 161, è stata concessa la facoltà di inserire nuove edificazioni (mapp. 159-161) secondo le indicazioni vincolanti di una scheda di dettaglio disciplinante le modalità degli interventi, annessa alle norme di attuazione. L'art. 23 NAPR è stato a sua volta modificato adeguandolo in tal senso con la completazione della cifra 1 e l'abrogazione del disposto che vietava le nuove costruzioni nel nucleo di __________.
C. Con ricorso 17 gennaio 2003 RI 1 e RI 2 sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone, in via principale, l'annullamento per quanto riguardava i fondi 159, 160, 161, 164 e 1963 e, in via subordinata, una modifica che riducesse l'altezza massima delle nuove edificazioni a 3 m, misurati dal fronte a monte di via Belvedere, colmo del tetto compreso. I ricorrenti hanno contestato in sostanza l'estensione della zona nucleo ai citati terreni, oltre che le possibilità e le modalità edificatorie che interessavano specificatamente i mapp. 159, 160 e 161, censurando il contrasto e la grave lesione che ciò comportava a livello storico, paesaggistico e urbanistico ad un nucleo di pregio, quale quello di __________ che, inserito nell'inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), nonché incluso dal piano regolatore in una zona di protezione del paesaggio, doveva per contro beneficiare di un riguardo e di una tutela di grado molto elevati. Inoltre, in riferimento al mapp. 85, di proprietà di RI 2 e gravato da un usufrutto a beneficio di RI 1, essi hanno lamentato che le edificazioni sui prospicienti mapp. 159, 160 e 161, prospettate dalla variante, avrebbero arrecato grave pregiudizio all'insolazione e alla vista che sino allora godeva il loro fondo, causando un'inevitabile deprezzamento del suo valore.
D. Con risoluzione 10 febbraio 2004 (n. 537) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore e ha contestualmente respinto l'impugnativa degli insorgenti citati in ingresso, con motivazioni che verranno riprese ai considerandi di diritto.
E. Avverso la menzionata risoluzione governativa, i ricorrenti sono insorti con ricorso 15 marzo 2004 innanzi a questo tribunale, riproponendo le medesime domande e argomentazioni già sottoposti all'autorità di prime cure, e formulando, in aggiunta, una richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso, che è stato concesso con decisione presidenziale 22 giugno 2004.
F. La divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto dell'impugnativa.
G. Ritenuto che la decisione avrebbe potuto modificare la destinazione pianificatoria dell'area oggetto del ricorso, il tribunale ha disposto la chiamata in causa dei proprietari interessati, assegnando loro un termine per presentare le osservazioni sia nel merito, sia sulla richiesta di concessione dell'effetto sospensivo. Entro il termine prefissato sono giunte le risposte di PI 5, proprietario dei mapp. 160 e 161, e di PI 4, comproprietari in ragione di 1/2 ciascuno del mapp. 159, che con analoghe motivazioni hanno postulato in sostanza la reiezione del gravame, mentre PI 3 e PI 2, comproprietari del mapp. 1963, hanno aderito alla domanda ricorsuale principale. Non sono invece pervenute le osservazioni di PI 6, proprietario del mapp. 164.
H. In data 12 ottobre 2004 si è tenuta un'udienza e un sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, in seguito acquisite agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande, mentre PI 6 si è rimesso al giudizio del tribunale.
Considerato, in diritto
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
Respingendo l'impugnativa dei ricorrenti citati in ingresso, il cui fondo (mapp. 85) è ubicato nel comparto B della ZEIC, a monte di via Belvedere e quindi dirimpetto all'area posta in contestazione, il Consiglio di Stato ha sostenuto, con argomentazioni che verranno se del caso riprese nel seguito, che l'estensione del nucleo a quell'area era corretta e che la previsione delle edificazioni controllate ai mapp. 159, 160 e 161 era congruente con il tessuto edilizio dello stesso, la cui salvaguardia e valorizzazione sarebbe poi stata garantita dal futuro piano particolareggiato (cfr. risoluzione impugnata, pag. 20).
6.1. Per quanto concerne l'adeguamento del perimetro del piano particolareggiato del nucleo di __________, la risoluzione che approva l'inclusione dei suddetti fondi, estromettendoli dalla zona agricola, merita senz'altro piena adesione da parte di questo tribunale. Non occorre dilungarsi troppo. Come già spiegato, la modifica dell'ordinamento che ha interessato il comparto B della ZEIC in località __________, con la sostituzione del piano di quartiere con un piano particolareggiato, ha richiesto un coordinamento dei limiti di zona tra quest'ultimo e quello del nucleo di __________. Contestualmente, il territorio formato dai mapp. 159, 160, 164 e 1963, confinante a monte con la ZEIC, ma separato dalla stessa da via __________ che, cingendolo con un tornante a valle, lo delimita quale ultima appendice ovest del nucleo, è stato rettamente ricompreso nel suo perimetro: la connessione pianificatoria e funzionale di quest'area con il nucleo risulta peraltro di tutta evidenza, come ha potuto accertare il tribunale con il sopralluogo e come risulta dalla lettura dei piani, nonché dalla copiosa documentazione fotografica. Va notato che l'estensione del nucleo ai mappali in oggetto contribuisce ad integrare le zone limitrofe (ZEIC e nucleo), con un complessivo miglioramento dell'assetto urbanistico, pianificatorio e territoriale, realizzando così lo scopo precipuo che era alla base della variante. D'altra parte, non si vede come questa integrazione possa essere a priori in contrasto con gli intendimenti della scheda 8.4 del piano direttore, né i ricorrenti, se non genericamente, ne danno ragione, o peggio ancora pregiudichi la salvaguardia e la valorizzazione di un nucleo di pregio, ritenuto che esso, oltre ad essere assoggettato all'allestimento di un piano particolareggiato, è pure incluso nella zona di protezione del paesaggio PA 1 (art. 15 cifra 1 NAPR). Per contro, l'attribuzione di questa area alla zona agricola non si giustificava sia per le sue modeste dimensioni (1'400 mq circa) (art. 16 cpv. 2 LPT), con una porzione oltretutto già edificata (mapp. 1963), sia per la carenza di qualsiasi idoneità agricola, come attestano gli estratti del catasto delle idoneità agricole, versati agli atti dalla sezione dell'agricoltura (doc. in atti).
6.2. Se dunque l'adeguamento del perimetro del nucleo soggetto a piano particolareggiato si può ritenere giustificato dalle circostanze, non altrettanto legittima e corretta appare invece l'introduzione delle facoltà per nuove edificazioni ai mapp. 159, 160 e 161. A tale proposito occorre dapprima qualificare la natura della misura pianificatoria adottata dal comune. Va premesso quanto segue.
6.2.1. Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).
Il piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni adottate (cfr. A. Scolari, Commentario, ad art. 54 LALPT, n. 409 seg. con relativi rinvii alla giurisprudenza).
6.2.2. Si è più volte accennato che il comune con il PR 92 ha attribuito il nucleo di __________ alla zona del nucleo tradizionale, riservando tuttavia l'allestimento di un piano particolareggiato (art. 3 lett. e NAPR), allora in fase di studio. Di conseguenza, esso veniva disciplinato a titolo transitorio dall'art. 23 NAPR e salvaguardato da una zona di pianificazione della durata di cinque anni (art. 23 cifra 1 prima frase NAPR, cfr. risoluzione 15 aprile 1992, n. 2820, del Consiglio di Stato d'approvazione del PR 92, pag. 11 e 54). In particolare, l'art. 23 NAPR disponeva che sino all'entrata in vigore del piano particolareggiato erano ammessi per il nucleo di __________ i seguenti interventi:
"…
sono ammessi i riattamenti, le trasformazioni e le ricostruzioni se contenute nei limiti delle volumetrie e delle tipologie esistenti a condizione che mantengano le caratteristiche architettoniche del nucleo;
…"
Si trattava dunque di una regolamentazione di natura conservativa, proposta transitoriamente e cautelativamente fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato, il cui scopo, occorre ricordare, è di attuare la promozione della protezione degli insediamenti di importanza nazionale (ISOS) secondo la scheda 8.4 del piano direttore, mediante l'affinamento delle misure pianificatorie.
6.2.3. Con la variante all'esame il comune, confermando l'assoggettamento del nucleo a piano particolareggiato, ha modificato l'art. 23 NAPR stralciando il divieto e introducendo la facoltà di erigere nuove edificazioni unicamente per determinati fondi, fra cui i mapp. 159, 160 e il limitrofo 161, secondo le prescrizioni di una scheda di dettaglio, annessa alle norme di attuazione (cfr. risoluzione impugnata, pag. 17, modifica d'ufficio). Per questi terreni, la scheda regola le modalità degli interventi tramite una serie di disposizioni specifiche che fissano i parametri edificatori, la regolamentazione sui tetti, le murature, i muri di recinzione e gli elementi costruttivi non ammessi, e mediante una planimetria in scala 1:500, che stabilisce gli ingombri, le sezioni, le facciate, nonché le destinazioni dei nuovi edifici. Quest'area è stata poi ripresa nel piano delle zone, indicata con un tratteggio in diagonale, e definita in legenda quale zona edificabile all'interno del perimetro del nucleo.
6.2.4. Dalle considerazioni esposte in precedenza, occorre concludere che il nuovo ordinamento, che interessa i fondi all'esame, costituisce nell'ambito della zona del nucleo di __________ una regolamentazione che, per l'elevato grado di specificazione, è assimilabile a un piano particolareggiato, seppur in formato estremamente ridotto. Difatti, sono presenti tutti gli elementi cardini caratteristici: dall'ubicazione e dagli ingombri vincolati delle future costruzioni, alla localizzazione precisa delle destinazioni, fino alla determinazione delle sezioni delle facciate, l'imposizione di specifiche tipologie per i tetti, la fissazione della pendenza delle falde e di tutta una serie di dettagli costruttivi di ordine minore. Ora, in generale, che un simile provvedimento, riguardante pochi fondi, sia consentito nell'ambito di una variante di un piano regolatore, non fa alcun dubbio, sempre che sia sostenuto da un interesse pubblico e da debite giustificazioni pianificatorie. Ciò perché, sia il piano regolatore, così com'è strutturato dalla legislazione ticinese (art. 28 e 29 LALPT), può regolare anche minutamente l'assetto di determinate zone e fondi, indipendentemente dallo strumento del piano particolareggiato, sia perché la procedura d'adozione è uguale per entrambi i piani (art. 32 a 43 su rinvio art 55 cpv. 1 LALPT). Tuttavia, nella fattispecie, senza entrare nel merito della proposta comunale contestata, è il piano regolatore in quanto tale che riserva per il nucleo di __________ un piano particolareggiato, sottoponendolo nel frattempo ad una regolamentazione transitoria di tipo cautelativo, onde coprire provvisoriamente una lacuna pianificatoria. Pertanto, delle due l'una: o la variante impugnata mette mano alla regolamentazione transitoria, anticipando tuttavia, visti i suoi contenuti, in modo puntuale ma parziale il piano particolareggiato che è ancora di là da venire, oppure il piano particolareggiato è anticipato tout-court limitatamente ai fondi all'esame e sarà integrato per il restante del nucleo in una fase successiva, di modo che si assisterebbe nel frattempo ad una convivenza nello stesso comparto di due regimi, di cui uno a titolo provvisorio e l'altro ordinario. Comunque sia, in entrambi i casi il procedimento non può essere avallato. Nella prima ipotesi, il comune interverrebbe su un ordinamento transitorio - che, fatta riserva per la censurabile durata indeterminata, era ammissibile proprio perché esplicava soltanto un effetto anticipato negativo del diritto in fieri, data la sua natura cautelativa e conservativa (divieto di nuove costruzioni) - con un provvedimento che invece lo altera profondamente (concessione di nuove edificazioni) al punto tale da stravolgerne lo scopo a cui è finalizzato (la salvaguardia della futura pianificazione particolareggiata), nell'attesa che venga adottata la pianificazione ordinaria che lo stesso piano regolatore impone al comune, ossia il piano particolareggiato del nucleo di __________. Per gli stessi motivi, anche la seconda ipotesi, che sembrerebbe fatta propria dal Consiglio di Stato, non potrebbe trovare tutela. Il comune ha giustificato l'ordinamento particolareggiato comportante nuove edificazioni essenzialmente con la condizione disparità di trattamento in cui verserebbero i fondi interessati, poiché inedificati, rispetto il resto del paese (cfr. relazione tecnica, nucleo, aprile 2002, pagg. 1 e 3). Ritenuto che in campo pianificatorio la parità di trattamento ha una portata relativa, lo strumento deputato per risolvere simili problematiche resta comunque il piano particolareggiato nella forma riservata dal piano regolatore e non, come in casu, l'anticipo frammentario dello stesso in un contesto che rimane ancora provvisorio. A tale proposito, non si può fare a meno di constatare l'inadempienza del comune, che ad oltre dieci anni di distanza non ha ancora elaborato un piano particolareggiato nell'interesse generale della valorizzazione del proprio nucleo storico. Pertanto, nella misura in cui ricorso avversa le possibilità di nuove edificazioni in corrispondenza dei mapp. 159, 160 e 161 deve essere accolto. Sarà nell'ambito del futuro piano particolareggiato del nucleo di __________, che il comune potrà riproporre, se del caso, la soluzione annullata con questo giudicato.
7.In conclusione, il ricorso deve essere parzialmente accolto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti e dei resistenti PI 5 e PI 4, proprietari dei mapp. 160, 161 e 159, proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza, ritenuto che le altre parti possono essere sollevate dal pagamento delle stesse (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
§. La risoluzione 10 febbraio 2004 (n. 537) con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore e del piano particolareggiato della ZEIC in località __________ del comune di PI 1 è annullata nella misura in cui approva la concessione di nuove edificazioni sui mapp. 159, 160 e 161, che vengono stralciati dall'art. 23 cifra 1 NAPR e dalle annesse schede di dettaglio.
La tassa e le spese, di complessivi fr. 1'200.- (milleduecento), sono poste a carico degli insorgenti, in solido, in ragione di fr. 600.- (seicento), di PI 5, in ragione di fr. 300.- (trecento), e di PI 4, in solido, in ragione di fr. 300.- (trecento). PI 5 e PI 4 sono inoltre tenuti a versare ai ricorrenti, a titolo di ripetibili, un importo pari alla parte della tassa di giustizia posta a loro carico.
Intimazione a:
terzi implicati
CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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