AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 38.2004.45
Data decisione, Autorità: 22.11.2004, TCA
Titolo: un corso destinato prevalentemente a chi già lavora nel settore dell'informatica, settore attualmente saturo, non aumenta la possibilità d'impiego di un assicurato con un basso grado di formazione (scuola media). Termine entro il quale ragionevolmente va emessa una decisione concernente un corso
Raccomandata
Incarto n. 38.2004.45
FS/DC/sc
Lugano 22 novembre 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Francesco Storni, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 2 giugno 2004 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione del 29 aprile 2004 emanata da
Ufficio regionale di collocamento,
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Con decisione dell'8 marzo 2004 l'Ufficio regionale di collocamento di __________ (di seguito URC) ha respinto la richiesta di RI 1 di frequentare un corso dal titolo "__________", organizzato dalla __________ di __________, argomentando:
" (…)
Osservazioni:
L'assicurato ha fatto richiesta di riconoscimento del presente corso già in settembre. A suo tempo gli era già stato confermato che non vi erano i requisiti per un riconoscimento. Dopo una prima accettazione della mia spiegazione, egli ha però preteso una decisione formale. Purtroppo una serie di coincidenze ha portato a ritardare sino ad oggi la decisione formale.
Fattispecie e motivi:
Il corso in oggetto non può essere riconosciuto in quanto di fatto per l'assicurato deve essere considerato come un corso base, non avendo egli una formazione in informatica. In effetti, l'assicurato ha una formazione in altra professione e conseguentemente il presente corso non può essere considerato come corso che gli permetta di aumentare le sue chances di assunzione. Anche in considerazione del fatto che egli non può esibire una proposta lavorativa in caso di assunzione, tale corso non può essere riconosciuto. (…)"
(cfr. doc. 22)
1.2. A seguito dell'opposizione interposta dall'assicurato tramite il suo rappresentante, l'avv. RA 1 (cfr. doc. 2), il 29 aprile 2004, l'URC ha emanato una decisione su opposizione con la quale ha confermato la decisione di rifiuto della frequentazione del corso "__________", osservando:
" (…)
RI 1 è iscritto per il collocamento e controlla la disoccupazione presso l'URC di __________ dal 3 giugno 2003.
In data 25.9.2003 ha presentato la domanda di consenso per la frequentazione del corso __________ organizzato dalla __________ di __________.
Il 8 marzo 2004 l'URC di __________, ha emesso la decisione negativa relativa al riconoscimento del corso. (LADI Art. 59, 60-62 / OADI Art. 85-88).
Con opposizione 15 aprile 2004, rappresentato dallo Studio legale e notarile RA 1 l'assicurato chiede il riesame e quindi l'accoglimento della domanda.
L'Art. 59 della Legge assicurazione contro la disoccupazione (LADI), stabilisce i principi per il riconoscimento dei provvedimenti inerenti il mercato del lavoro:
L'assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla disoccupazione.
I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è resto difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a.
migliorare l'idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole reintegrazione;
b.
promuovere le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
L'Art. 60 LADI inerente la partecipazione a provvedimenti di formazione recita inoltre:
Per provvedimenti di formazione si intendono segnatamente corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione nonché aziende di esercitazione e pratiche di formazione.
Per la partecipazione ai corsi possono pretendere prestazioni;
a.
gli assicurati secondo l'articolo 59b capoverso 1;
b.
le persone direttamente minacciate dalla disoccupazione secondo l'articolo 62 capoverso 2.
Chi intende partecipare a un corso di propria iniziativa deve previamente presentare al servizio competente una domanda motivata corredata degli atti necessari.
Nel caso concreto RI 1 è in possesso del diploma di scuola media. Egli ha in seguito lavorato dal 1990 per aziende del settore industriale, dapprima in __________ e dal 2000 presso la __________ SA di __________ con mansioni di addetto alla qualità. Nel frattempo (1997) egli ha conseguito il diploma di "esperto gestione della qualità" a conclusione di un corso annuale.
Come comunicato al proprio consulente __________ sin dal primo colloquio del 13 giugno 2003 l'assicurato ha iniziato "da alcuni anni la riqualifica per conto proprio in qualità di informatico". Egli ha infatti seguito:
· il corso di __________ conseguendo il relativo diploma il 8.6.2002 (nota finale 4.7).
· Il corso di __________, senza conseguire il diploma - 27.1.2004 (nota finale 3.8).
Durante il secondo colloquio con il consulente (23.7.03) l'assicurato chiede informazioni circa la possibilità che la disoccupazione gli riconosca un ulteriore corso. Viene informato della necessità di presentare una domanda di frequentazione e dell'eventualità che possa essere riconosciuto solo in presenza di un contratto.
Durante i colloqui successivi (5.9.04 e 17.10.04) viene consegnata la documentazione e formalizzata la richiesta. L'assicurato da subito manifesta la propria determinazione a frequentare il corso indipendentemente dal riconoscimento da parte della disoccupazione, tant'è che procede anche alla richiesta di una bora di studio.
In data 3 novembre l'assicurato inizia il corso.
L'URC trasmette il 7.11.2003 la documentazione all'ufficio delle misure attive per la registrazione indispensabile all'emissione della decisone. Nei mesi di gennaio e febbraio 2004 l'assicurato sollecita più volte l'URC per l'emissione della decisione, avvenuta solamente in data 8 marzo per una serie di disguidi nel passaggio della documentazione con l'ufficio misure attive.
Con opposizione del 17 aprile 2004 l'assicurato interpone opposizione avverso la decisione negativa del 8 marzo 2004.
Nella fattispecie il corso è stato respinto in quanto si ritiene che la frequenza dello stesso non migliora l'idoneità al collocamento dell'assicurato. Le possibilità di collocamento nelle professioni informatiche sono oggi limitate. I requisiti richiesti ai candidati sono generalmente basati su una solida formazione del settore (che l'assicurato non possiede) o una significativa esperienza specifica di lavoro (che pure l'assicurato non può vantare). Il solo possesso del diploma di utente d'informatica __________ non può essere considerato requisito sufficiente per il collocamento nelle professioni del settore informatico o nel campo commerciale ove è normalmente richiesta una qualifica di base quale impiegato. A ciò si può aggiungere che non vi è sul mercato una specifica richiesta di personale competente sul sistema __________ come l'opposizione lascerebbe intendere.
La volontà di qualificarsi nel capo informatico corrisponde ad una precisa volontà dell'assicurato concretizzata mediante la frequenza di due corsi __________ (di cui uno solo concluso con successo) e manifestata sin dal primo colloquio con il consulente. Si sottolinea che non rientra tra i compiti dell'assicurazione contro la disoccupazione la formazione di base o la promozione del perfezionamento in generale.
Non può essere ritenuto l'URC responsabile di danni economici all'assicurato per il ritardo nell'emissione della decisione in quanto l'assicurato era informato dell'eventualità di una decisione negativa ed egli ha liberamente deciso di frequentare il corso cercando anche altre fonti di finanziamento (richiesta di una borsa di studio).
Le prestazioni assicurative per il perfezionamento e la reintegrazione professionale devono essere messe in atto solo se direttamente imposte dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che consente di evitare che siano erogate prestazioni non in rapporto con l'assicurazione contro la disoccupazione. In conformità a quanto sopra legge e giurisprudenza hanno posto una serie di condizioni che devono essere cumulativamente rispettate:
· deve trattarsi di una riqualificazione o di un perfezionamento professionale, esclusa la formazione di base o la conclusine della prima formazione o un perfezionamento che sarebbe stato effettuato anche senza la disoccupazione.
· non deve neppure trattarsi di un provvedimento usuale nelle aziende per l'introduzione di nuovi collaboratori;
· l'assicurato deve essere disoccupato o minacciato da disoccupazione e non deve essere possibile assegnargli una occupazione adeguata.
· soprattutto il corso deve migliorare l'idoneità al collocamento dell'assicurato.
Le condizioni sopra esposte non possono essere cumulativamente rispettate nel caso RI 1.
Si ritiene che gli argomenti sollevati con l'opposizione non permettono di giungere ad una conclusione differente rispetto quanto stabilito con la decisione contestata." (Doc. B)
1.3. Contro questa decisione il rappresentante dell'assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel quale ha chiesto che:
"1. Il presente ricorso è integralmente accolto.
1.1. Pertanto la decisione negativa (N° 207831536) è annullata e riformata nel senso che la domanda del 5 settembre 2003 in merito alla copertura dei costi del corso informatico è accolta.
A sostegno del proprio ricorso il rappresentante dell'assicurato ha addotto che:
" (…)
In verità, il ricorrente aveva già informato il proprio collocatore con uno scritto inviato per posta elettronica in data 19 agosto 2003 (doc. C), con il quale era stata richiesta la possibilità di frequentare un corso per ottenere la certificazione di amministratore __________.
In data 20 agosto 2003 il consulente del personale dell'Ufficio regionale di collocamento di __________, rispondendo allo scritto del ricorrente, aveva suggerito di "prendere nuovamente contatto con la scuola e chieder loro se vi è la possibilità di fermare un posto per lei con riserva però di ottenere l'autorizzazione da parte nostra prima di confermare l'effettiva iscrizione" (doc. D). Ora, si ripete, tale risposta era stata inviata il 20 agosto 2003 per il corso che sarebbe iniziato nel mese di novembre.
Con ulteriore scritto 22 agosto 2003, il ricorrente informa di aver consegnato presso il segretariato la documentazione inerente il corso di formazione __________, come confermato dalla risposta di medesima data da parte del consulente del personale. (doc. E)
In data 9 ottobre 2003, non avendo ancora ottenuto alcuna risposta e avvicinandosi l'inizio del corso, la scuola sollecitava l'iscrizione definitiva. II ricorrente ha quindi nuovamente informato il consulente del personale, chiedendo nuovamente una decisione in merito alla copertura del corso da parte della disoccupazione. (doc. F)
Con risposta del giorno seguente, il signor __________ comunica al ricorrente di essere anch'egli in attesa di una risposta in merito.
In data 11 novembre 2003 il ricorrente informa il signor __________ di essere stato convocato per 2 giorni di test presso la piattaforma informatica di __________, presso la quale egli verrà giudicato in merito alle proprie conoscenze informatiche (doc. G). Non sono a disposizione del ricorrente gli esiti di tale test, ma si richiamano direttamente dall'Ufficio regionale di collocamento di __________.
Non ricevendo alcuna decisione in merito alla copertura dei costi, il signor RI 1 si è trovato, a quasi tre mesi dalla domanda, a dover decidere se mantenere l'iscrizione al corso, oppure se ritirarsi, visto che i posti liberi erano ormai tutti occupati e la scuola chiedeva la conferma definitiva al partecipante. Essendo il corso strutturato a moduli, egli aveva la possibilità di iniziare con il primo di essi, ed eventualmente ritirarsi dagli altri.
L'opponente ha quindi deciso di iniziare a seguire il corso, che è poi terminato lo scorso mese.
Con nuovo scritto 13 gennaio 2004 (doc. H), il ricorrente ha chiesto al signor __________ una decisione in merito alla copertura dei costi, avendo ricevuto la richiesta di pagamento per la prima rata da parte della scuola. A questo momento il ricorrente avrebbe potuto ancora rinunciare agli altri moduli, pagando unicamente la prima rata.
Unicamente con decisione 8 marzo 2004 l'Ufficio regionale di collocamento ha comunicato di respingere la domanda 5 settembre 2003, nel momento in cui addirittura il corso era in fase conclusiva, ad oltre 6 mesi dalla domanda formale, e a 7 mesi dalle prime richieste informali.
Si ricorda che l'art. 81 LADI prescrive al partecipante al corso di presentare la domanda di consenso entro 10 giorni dall'inizio del corso, il signor RI 1 l'aveva presentata ben 2 mesi prima!
Prove: documenti, testi, richiamo documenti, edizione documenti, perizia.
La domanda del ricorrente è stata respinta dapprima in quanto, a mente dell'Ufficio regionale di collocamento, la frequenza del corso non avrebbe migliorato l'idoneità al collocamento dell'assicurato, essendo limitate le possibilità di collocamento nelle professioni informatiche.
Ora, il signor RI 1 non ha avuto l'idea di iniziare un corso informatico per avere basilari conoscenze in materia, ma bensì è un appassionato conoscitore di informatica che ha intravisto le possibilità offerte dalla conoscenza del nuovo sistema informatico __________. Egli ha in passato, come riconosciuto dallo stesso Ufficio, seguito privatamente ulteriori corsi, conseguendo il diploma di Utente informatico __________ e seguendo il corso di Office supporter __________. L'esame di questo secondo corso verrà ripetuto nel corso del presente mese di giugno.
Tutto ciò dimostra che il corso scelto non costituiva una nuova formazione di base da parte del signor RI 1, ma un perfezionamento di uno studio iniziato già da tempo nella materia informatica. II test a cui lo stesso è stato sottoposto a __________ potrà confermare tali affermazioni.
Prove: come sopra.
Ora, per affermare che le possibilità di collocamento nelle professioni informatiche sono limitate non occorrono certamente 7 mesi, né conoscenze specifiche e approfondite del mercato del lavoro. Fin dall'inoltro della domanda sarebbe stato possibile dare questa precisa motivazione al signor RI 1, ma ciò non è stato fatto e si sono attesi 7 mesi.
Come confermato dallo scritto allegato, al ricorrente è stato consigliato di riservare un posto presso la scuola e di attendere comunque ancora una decisione formale. In seguito egli è stato invitato ad un test a __________, durante il quale egli è stato esaminato approfonditamente nella materia. Soprattutto quest'ultimo elemento ha lasciato supporre al signor RI 1 che il corso fosse effettivamente coperto dalla Cassa, dal momento che erano state verificate le sue conoscenze nella materia e l'esito, a dire del ricorrente, era stato positivo. Lo stesso esaminatore a __________ aveva suggerito la frequenza del corso in seguito scelto dal ricorrente.
Il lungo ritardo, il test eseguito presso la piattaforma informatica hanno effettivamente fatto nascere precise aspettative nel ricorrente. È vero, l'Ufficio non aveva assicurato la copertura del corso, ma deve tuttavia essere protetta l'aspettativa del privato nei confronti dell'autorità (DTF 101 la 120 ss, Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, n. 177 a pag. 93). La buona fede del ricorrente deve trovare protezione, mediante integrale copertura del corso informatico. II signor RI 1 ha fatto tutto il possibile per ottenere in tempi ragionevoli una decisione, producendo la necessaria documentazione e sollecitando più volte l'Ufficio regionale di collocamento; egli ha dunque applicato tutta l'attenzione che le circostanze imponevano.
Non è accettabile dopo tutti i solleciti del ricorrente, dopo le prove a cui è stato sottoposto e dopo 7 mesi di attesa sostenere genericamente che le possibilità di impiego nell'ambito informatico sono ridotte! Tale affermazione avrebbe potuto e dovuto essere allora comunicata entro 7 giorni, non 7 mesi dalla domanda!
Prove: come sopra.
Lo scopo degli art. 59 ss LADI è quello di permettere una reintegrazione ai disoccupati, seguendo corsi di riqualificazione o di perfezionamento professionale. Se però ogni volta che viene inoltrata una domanda occorre attendere così tanto tempo per una risposta, sono rese di fatto inutili le norme citate, in quando il disoccupato non ha la possibilità di iscriversi ad alcun corso senza avere la certezza di una copertura dei costi.
La "serie di disguidi" non può e non deve essere ignorata e accettata. Come accennato in precedenza, il corso era strutturato a moduli. Al termine di ogni modulo era richiesta al partecipante la volontà a partecipare al successivo modulo. In questo modo, il lungo ritardo e la conseguente risposta negativa hanno obbligato il signor RI 1 a seguire tutto il corso, per poi vedersi recapitare la decisione negativa. Se la decisione fosse stata presa nel mese di novembre, probabilmente il signor RI 1 non avrebbe iniziato il corso, ma anche una decisione giunta nel mese di gennaio avrebbe permesso di decidere di rinunciare ad alcuni moduli.
Anche per questo ulteriore motivo si ritiene che il lungo e ingiustificato ritardo debba giustificare l'integrale copertura del corso informatico.
Si contesta pertanto l'affermazione dell'Ufficio di collocamento, secondo il quale l'URC non possa essere ritenuto responsabile per i danni economici per il ritardo nell'emissione della decisione "in quanto l'assicurato era informato dell'eventualità di una decisione negativa ed egli ha liberamente deciso di frequentare il corso cercando anche altre fonti di finanziamento".
È evidente, ogniqualvolta vi è un obbligo ad inoltrare una domanda, che esiste l'eventualità di una decisione negativa; ciò tuttavia non permette all'autorità di non decidere, agendo di fatto con denegata giustizia. II ricorrente ha sì cercato ad un certo momento di trovare altre "fonti di finanziamento" , visto che la risposta non giungeva. Tuttavia la domanda di una borsa di studio è stata subito respinta, per cui tale elemento non può far ritenere che il ricorrente fosse a conoscenza o potesse presumere che la sua domanda sarebbe in seguito stata respinta. Si ripete, al contrario, che tutti gli elementi e il comportamento tenuto dall'URC hanno portato il ricorrente a ritenere che il corso sarebbe stato coperto." (Doc. I, pag. 2-6)
1.4. Nella sua risposta del 16 giugno 2004 l'URC ha chiesto di respingere il ricorso e ha osservato che:
" (…)
La posizione del nostro ufficio in merito alla decisione di non riconoscere il corso "__________" è stata ampiamente dettagliata nella decisione all'opposizione emessa in data 29 aprile 2004.
II ricorso contesta essenzialmente il ritardo nell'emissione della decisione da parte del nostro ufficio giudicato inammissibile e sostiene che, se tempestivamente informato della decisone negativa, il signor RI 1 non avrebbe iniziato o comunque avrebbe successivamente interrotto la frequenza del corso.
In merito ci siamo già espressi nella decisione all'opposizione ma ci preme in questa sede ribadire che l'assicurato aveva chiaramente manifestato al consulente la propria ferma intenzione a frequentare il corso indipendentemente dal riconoscimento o meno dello stesso da parte della disoccupazione. Egli era pertanto certamente informato della possibilità di un esito negativo.
Da parte nostra ribadiamo che la decisione negativa è legata al mancato rispetto del presupposto di base per il riconoscimento del corso costituito dal miglioramento dell'idoneità al collocamento, nonché dal fatto che la frequenza di corsi nel settore informatico rappresentano un percorso che è da considerare come una formazione di base che il signor RI 1 aveva da qualche anno intrapreso per proprio conto. La determinazione a rivolgersi a professioni del settore informatico risponde alla volontà di seguire i propri interessi, di migliorare il proprio livello di formazione e della propria situazione economica: fattori questi che secondo le disposizioni del SECO escludono la possibilità di presa a carico da parte della disoccupazione." (Doc. III)
1.5. Con lettera del 1° luglio 2004 il rappresentante dell'assicurato ha trasmesso al TCA il prospetto di presentazione del corso seguito dal suo assistito e la lettera del 30 giugno 2004 con la quale il Responsabile della formazione continua, sig. __________, ha confermato all'assicurato che le sue conoscenze informatiche corrispondevano con i requisiti di entrata previsti dal percorso formativo __________ (cfr. doc. V e allegati doc. I/1 e I/2).
Il doc. V unitamente agli allegati sono stati notificati all'URC (cfr. doc. VI) che, con lettera del 16 agosto 2004, ha comunicato al TCA di non avere ulteriori particolari osservazioni da formulare (cfr. doc. VII).
1.6. Il 25 ottobre 2004, previa citazione scritta (cfr. doc. VIII e IX), il presidente del TCA ha proceduto alla discussione di causa con le parti e all'audizione del teste __________.
In quell'occasione è stato steso un verbale del seguente tenore:
" (…)
compaiono:
RI 1, ricorrente;
avv. RA 1, rappr. del ricorrente;
__________ dell'URC di __________;
__________ dell'URC di __________;
e si procede alla discussione di causa:
Rispondendo al Presidente del TCA, l'assicurato conferma di avere seguito il corso dal 13.11.2003 al 29.4.2004.
Mentre seguivo il corso ho cercato lavoro. Ho consegnato le ricerche. Sono state ritenute valide.
Rispondendo ad una domanda del giudice sulla questione a sapere se egli era disposto ad abbandonare il corso se gli fosse stato assegnato un impiego adeguato, l'assicurato risponde che non ne vedeva la ragione visto che si trattava di un corso serale.
Preso atto di questa risposta, il Presidente del TCA chiede ai rappresentanti dell'Amministrazione se l'assicurato ha ottenuto la normale indennità di disoccupazione. La risposta è positiva. La decisione impugnata si limita a rifiutare i costi del corso.
Il Presidente del TCA chiede all'assicurato cosa ha fatto dopo la fine del corso. Egli risponde che ha proseguito nelle ricerche di un'attività lucrativa. Precisa inoltre di non avere ancora reperito un nuovo impiego, ma di avere ricevuto solo risposte vaghe.
Rispondendo ad un'altra domanda, l'assicurato sottolinea che i datori di lavoro rispondono alle sue domande nel senso che il curriculum va bene ma il mercato del lavoro è saturo.
Il Presidente del TCA chiede all'Amministrazione di volere precisare quali documenti sono stati inviati al TCA, ad esempio se esiste una lista. I rappresentati dell'Amministrazione rispondono che non esiste una lista.
Rispondendo al Presidente del TCA precisano che effettivamente si tratta dei documenti da 1 a 19.
Con riferimento al doc. 2, il Presidente del TCA chiede se sono stati allegati i doc. da A a D prodotti dal rappresentate dell'assicurato.
I rappresentati dell'amministrazione rilevano che effettivamente nel loro incarto questi allegati figurano in originale, per cui verosimilmente non sono stati prodotti.
Il giudice delegato li acquisisce seduta stante.
Il Presidente del TCA prende atto da questa decisione che la domanda è stata respinta in quanto è considerata una formazione di base.
Il Presidente del TCA chiede all'amministrazione se è stata allegata la domanda dell'assicurato. La risposta è no. Il giudice delegato acquisisce la domanda.
Egli precisa che proprio la carenza della documentazione negli atti prodotti dall'URC ha reso necessario la convocazione dell'odierna udienza.
Riguardo al doc. 3 (decisione del 10.11.2003), il sig. __________ precisa che l'Ufficio delle Misure Attive prevede che prima di concedere qualsiasi corso di informatica viene fatto questo test, che è durato nel caso concreto 2 giorni, che l'assicurato ha seguito.
Viene poi redatto un resoconto e stabilito a che livello l'assicurato può accedere. Questo protocollo viene trasmesso a noi. In linea di massima ci sono tre livelli e si sceglie a quale iscrivere gli assicurati.
In questo caso era qualche cosa in più, perché non era un normale corso di informatica.
Sulla base della valutazione la domanda è stata respinta (valutazione del 3.12.2003).
Il Presidente del TCA chiede al sig. __________ come mai la decisione è stata presa soltanto nel mese di marzo 2004. La risposta è che per potere prendere una decisione, positiva o negativa che sia, il profilo del corso deve essere inserito nel sistema Colsta dall'Ufficio delle Misure Attive. Nel caso concreto la persona che aveva in mano il settore dell'informatica era assente per gravidanza e nessuno ha inserito questi dati, così il tempo è trascorso. L'assicurato continuava a sollecitare ed io a mia volta sollecitavo. Ad un certo punto una nuova persona è stata incaricata di occuparsi del settore dell'informatica, così i dati hanno potuto essere inseriti. A quel momento ho potuto prendere la mia decisione.
Il Presidente del TCA, indipendentemente dall'esito della presente vertenza, invita il responsabile dell'URC di __________ a fare presente la problematica appena esposta dal suo collaboratore al Servizio giuridico della Sezione del lavoro, affinché si attivi per fare in modo che non vi siano ritardi nella trattazione delle domande degli assicurati per dei motivi come quello appena illustrato. Questo tenuto conto anche del fatto che l'assicurato è tenuto per legge ad inoltrare la sua domanda al più tardi 10 giorni prima dell'inizio del corso proprio per permettere all'amministrazione di esaminare le richieste.
Il sig. __________ sottolinea che questa procedura vale per qualsiasi corso: senza avere registrato il profilo, non si può emettere la decisione.
Il Presidente del TCA sottolinea al riguardo che proprio gli attuali mezzi informatici dovrebbero permettere di inserire il profilo a livello del Centro Misure Attive lo stesso giorno nel quale il consulente del personale segnala il problema. Tale soluzione si giustifica tanto più nei casi in cui come in quello del sig. RI 1, prima di emettere la decisione formale viene effettuato un test e quindi passa un certo tempo tra il momento della domanda e quello della decisione.
e si procede all'esame del teste:
il quale, invitato a rispondere secondo verità ed ammonito delle conseguenze di una falsa testimonianza, giura e interrogato risponde:
Conosco il sig. RI 1.
Sono un funzionario dello Stato e mi occupo in particolare della formazione continua della __________.
__________ è un'alternativa al sistema Windows. E' già da qualche anno che esiste, attualmente il confronto tra i due è molto acceso.
Per quel che riguarda l'utente finale, Windows ha la fetta di mercato più grossa (80/85%).
Per quanto riguarda l'ambito server la situazione è indubbiamente più aperta, non c'è un sistema che ha fette di mercato maggiori dell'altro, siamo allo stesso livello.
La partita si gioca però evidentemente sull'utente finale, dove l'aspetto finanziario è estremamente importante, e qui __________ lancia la sua scommessa.
La filosofia operativa è differente. __________ non è il nome di un'azienda, si tratta di una comunità di hacker, che non sviluppa software a scopo di lucro ma con la passione di sviluppare un sistema alternativo a Miscrosoft.
In termini di licenze __________ non costa nulla, costa però in termini di consulenza.
Per l'utente finale, dal profilo grafico, __________ è molto simile a Windows. Come sistema operativo, __________ è più forte, più sicuro di fronte ad attacchi (ad esempio virus). Il difetto è che per esempio a livello di utente non è così facile da utilizzare, vi è l'interfaccia, però per farlo funzionare occorre ricorrere a dei codici. E' vero che alcuni settori pubblici (in Germania soprattutto e in qualche realtà italiana) si sta testando. Al momento attuale è però un po’ azzardato. Ad una segretaria ad esempio può non essere così immediato.
Il sig. RI 1 ha frequentato il corso in questione. Gli abbiamo rilasciato un attestato di frequenza. Tale attestato viene prodotto seduta stante dall'URC di ____________.
I 4 moduli di cui si compone la formazione possono essere così esposti:
Corso Base
Corso di Amministratore di sistema
Corso di Amministrazione (Rete 1)
Corso di Amministrazione (Rete 2).
Alla conclusione di questi 4 moduli si possono sostenere degli esami di certificazione, che non sono gestiti da noi e che permettono di certificare la conoscenza di __________, e che ha una valenza internazionale.
A livello informatico, si tende a certificare delle conoscenze e non ad allestire certificati di presenza.
Il sig. RI 1 ha seguito questi 4 moduli, quindi potrebbe iscriversi agli esami.
Rispondendo al Presidente del TCA il sig. RI 1 precisa che non ha ancora effettuato questi esami perché non vi è una data limite.
Il Presidente del TCA chiede al teste se, tenuto conto della difficile situazione occupazionale anche di informatici con formazione accademica, ritiene che nel caso concreto il corso seguito dall'assicurato senza avere conseguito il certificato di conoscenza migliora oppure no la sua idoneità al collocamento.
A titolo di premessa il teste precisa di essere stato designato consulente della Divisione della formazione professionale con il compito di supervisionare l'attività della "Ti.cer", società che ha ricevuto il mandato dall'Ufficio delle Misure attive, per valutare quali corsi possono essere sostenuti dall'assicurazione contro la disoccupazione.
Il sig. __________ precisa che si tratta della società che deve valutare le conoscenze e competenze degli assicurati.
Rispondendo alla domanda, il teste afferma di non avere mai nascosto a nessuno che il corso di __________ è una scommessa per coloro che non lavorano già nell'informatica o che non conoscono il sistema __________. Questo corso è frequentato in buona parte da persone che già lavorano nell'informatica e che già utilizzano il sistema __________ in azienda e lo vogliono ampliare o vogliono consolidare le conoscenze.
Il Presidente del TCA chiede al teste se in un caso come quello del sig. RI 1 la certificazione costituisce una condizione necessaria per reperire un nuovo impiego. Il teste risponde che visto che l'assicurato non lavora già, tale certificazione è quasi d'obbligo per trovare un nuovo lavoro.
Il Presidente del TCA chiede indipendentemente dalla questione della certificazione, se nel settore dell'informatica occorre possedere una formazione di base minima per potere ottenere un impiego. Il teste risponde da una parte che attualmente il mercato è saturo, d'altra parte che in generale è richiesto almeno un bagaglio culturale minimo (ad esempio maturità professionale). Egli sottolinea di conoscere dei casi eccezionali in cui pur non disponendo di una formazione di base di livello elevatissimo, le persone hanno comunque ottenuto un impiego e sono apprezzate per la loro specializzazione, grazie ad un'importante esperienza e ad una serie di certificazioni.
L'URC di __________ non ha nessuna domanda per il teste.
Rispondendo all'avv. RA 1, il teste precisa che se avesse voluto interrompere la formazione dopo il primo modulo, l'assicurato sarebbe stato penalizzato a livello finanziario. Egli si era infatti impegnato a seguire tutto il corso. L'URC allega al riguardo una copia del formulario di iscrizione. Tutti i moduli costano 6'400.- franchi (si tratta di uno sconto).
L'avv. RA 1 non ha altre domande da porre al teste.
Il presidente del TCA, alle ore 11.20, ringrazia il teste e lo congeda.
si riprende ora la discussione di causa:
l'URC di __________ ribadisce che non ritiene dato il presupposto del miglioramento dell'idoneità al collocamento. Precisa di avere già avuto in passato delle esperienze senza esito positivo nel caso di alcuni assicurati che avevano seguito delle certificazioni Microsoft e che disponevano di una formazione di base superiore rispetto a quella dell'assicurato.
Riguardo alla questione a sapere se si tratta o no di una formazione di base, il sig. __________ sostiene che vista la formazione di base dell'assicurato (diploma di scuola media) questa formazione si inserisce assieme agli altri corsi da lui frequentati in passato, nella formazione di base in informatica. Non si tratta dunque di un perfezionamento come sarebbe il caso per persone uscite dal Politecnico o dalla Scuola superiore di informatica.
Il Presidente del TCA chiede al sig. __________ se ritiene che il ritardo con il quale è stata presa la decisione può avere qualche effetto come richiesto nel ricorso. La risposta è no, perché l'assicurato mi aveva manifestato con chiarezza la sua ferma intenzione di seguire comunque questa formazione indipendentemente dall'ottenimento del nostro aiuto o di una borsa di studio.
L'avv. RA 1 riconferma quanto esposto nel ricorso. Riguardo alle affermazioni del teste egli sottolinea che è stato precisato che vi sono possibilità di impiego se si acquisiscono conoscenze specialistiche. E' proprio quello che ha fatto l'assicurato con il corso in questione.
Riguardo alla formazione di base, l'avv. RA 1 sottolinea che si è trattato di un corso di perfezionamento. Del resto egli si è sottoposto ad un test proprio in vista di questa formazione, che ha attestato che egli aveva già delle conoscenze di base.
Rispondendo al Presidente del TCA, il sig. __________ precisa che in questo caso non è stato espresso nessun preavviso negativo da parte dell'Ufficio misure attive. In genere tali preavvisi vengono ad esempio emessi quando vi sono dei dubbi sulla qualità del corso o sui costi dello stesso.
Il Presidente del TCA ricorda che secondo una disposizione della LPGA è possibile ricorrere al Tribunale delle assicurazioni anche quando l'amministrazione tarda ad emettere una decisione.
(…)." (cfr. doc. X)
in diritto
in ordine
2.1. La decisione impugnata del 29 aprile 2004 è stata emanata dall'URC di __________.
Gli URC, in virtù dell'art. 85b LADI e sulla base delle competenze conferite loro tramite una direttiva interna, sono competenti a esaminare le domande relative alla frequentazione di un provvedimento inerente al mercato del lavoro (cfr. la sentenza del TCA del 20 novembre 2003 nella causa B., inc. 38.2003.55).
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, il 15 ottobre 2003, ha peraltro già modificato il Regolamento della legge sul rilancio dell'occupazione e sul sostegno ai disoccupati del 4 febbraio 1988 precisando espressamente all'art. 2a lett. b i compiti delegati agli URC dalla Sezione del lavoro (cfr. Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del 17 ottobre 2003, 38/2003, pag. 281-282). Tale modifica è stata approvata dalla Confederazione, e meglio dal Dipartimento federale dell'economia, il 5 novembre 2003 (cfr. scritto del 5 novembre 2003 del Consigliere federale Joseph Deiss di cui all'inc. 38.2003.55).
2.2. L'assicurato ha frequentato il corso __________ organizzato dalla __________ di __________ (cfr. doc. X e 21).
Il TCA entra pertanto nel merito del ricorso (per dei casi in cui il TCA ha invece dichiarato irricevibile i ricorsi in quanto gli assicurati non avevano seguito i corsi, cfr. STCA del 3 febbraio 2004 nella causa P., 38.2003.83 e STCA del 2 aprile 2004 nella causa C., 38.2004.12).
2.3. Il TCA constata inoltre che, come sottolineato in corso di udienza (cfr. consid. 1.6), l'amministrazione non ha inviato tutta la documentazione in suo possesso.
Al riguardo va ribadita qui la necessità che l'amministrazione produca tutta la documentazione necessaria per poter esaminare il caso e che i suoi atti vengano debitamente numerati con numeri arabi (cfr. D. Cattaneo, "Alcuni compiti degli Uffici regionali di collocamento alla luce della giurisprudenza".
Appunti sociali fascicolo n. 3. Ed. OCST, Pregassona 2000, pag. 49 nota 37).
Nel merito
2.4. Il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della LADI non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del 1995.
Questi provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972):
" (…)
In linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (…)"
Pertanto, a mente del TCA, la giurisprudenza (cfr. consid. 2.6) concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la disoccupazione (provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione della LADI.
2.5. Fra gli scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro" (cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).
Per realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art. 64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
Il nuovo art. 59 LADI fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e prevede che:
" 1 L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla disoccupazione.
2 I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a. migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole reintegrazione;
b. promuovere le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c. diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga durata; o
d. offrire la possibilità di acquisire esperienze professionali.
3 Possono partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli articoli 60–71d gli assicurati che adempiono:
a. i presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga altrimenti; e
b. le condizioni specifiche per il provvedimento in questione.
4 I servizi competenti collaborano con gli organi dell’assicurazione invalidità nella reintegrazione dei disoccupati invalidi."
All'art. 59 cpv. 2 viene dunque ribadito il principio fondamentale secondo cui il diritto a prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro è connesso alla situazione del mercato del lavoro: provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che permette di evitare l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con l'assicurazione disoccupazione (cfr. le STFA del 5 agosto 2003 nelle cause A., C 200/02 e A., C 201/02, consid. 1, la giurisprudenza ivi citata e il Messaggio del Consiglio federale concernente una nuova legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).
Il nuovo art. 60 LADI concerne più specificatamente la partecipazione a provvedimenti di formazione e stabilisce che:
" 1 Per provvedimenti di formazione si intendono segnatamente corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione nonché aziende di esercitazione e pratiche di formazione.
2 Per la partecipazione ai corsi possono pretendere prestazioni:
a. gli assicurati secondo l’articolo 59b capoverso 1;
b. le persone direttamente minacciate dalla disoccupazione secondo l’articolo 62 capoverso 2.
3 Chi intende partecipare a un corso di propria iniziativa deve previamente presentare al servizio competente una domanda motivata corredata degli atti necessari.
4 Nella misura in cui lo esiga il corso, durante il medesimo il partecipante non deve necessariamente essere idoneo al collocamento.
5 I provvedimenti di formazione ai sensi della presente legge devono essere impostati o scelti, per quanto possibile, secondo i principi della legge federale del 13 dicembre 2002 sulla formazione professionale (LFPr). Il coordinamento dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e di quelli previsti dalla LFPr ha lo scopo di promuovere un mercato del lavoro uniforme e trasparente."
2.6. In conformità con il principio fondamentale secondo il quale provvedimenti inerenti al mercato del lavoro possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato, legge e giurisprudenza hanno posto una serie di condizioni che devono essere cumulativamente rispettate (cfr. DLA 1999 N. 12, consid. 1, pag. 65-66 e la giurisprudenza ivi citata; DLA 1998 N. 38, consid. 1, pag. 214 e N. 39, consid. 1, pag. 220-221; DLA 1993/94 N. 6, consid. 1, pag. 44 e N. 24, consid. 2a, pag. 173; DLA 1988 N. 4, consid, 1c, pag. 31; DLA 1987 N. 12, consid. 2c, pag. 114; cfr. inoltre D. Cattaneo, "Les mésures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, 1992, Basilea e Francoforte sul Meno, pag. 317 n° 461), affinché l'assicurato che partecipa a un provvedimento di formazione abbia diritto a ricevere le prestazioni di cui agli art. 59b, 60 cpv. 2, 62 cpv. 2 e 3 LADI e 85 OADI.
Innanzitutto deve trattarsi di una riqualificazione, di un perfezionamento o di una reintegrazione professionale (cfr. DTF 111 V 271 = DLA 1985 N. 20. pag. 157; DTF 108 V 163) e non di una formazione di base (cfr. DLA 1998 N. 39, consid. 1b. pag. 221; DLA 1996/1997, N. 24, consid. 1b, pag. 142; DTF 111 V 398, consid. 2b, pag. 400-401 e 111 V 271 consid. 1c, pag. 273), nel senso di "nuova" formazione (cfr. DTF 104 V 119; DTF 103 V 105; DLA 1986 N. 17, consid. 2b, pag. 66; DLA 1980 pag. 53;) oppure di conclusione della prima formazione (cfr. DLA 1987 N. 12, pag. 111; sentenza non pubblicata Blanc dell'8 gennaio 1980 citata in DTF 108 V 166) o di un perfezionamento professionale generale che sarebbe comunque stato effettuato dall'assicurato anche senza disoccupazione o minaccia di disoccupazione (cfr. DLA 1996/1997 N. 24, consid. 1, pag. 142-143 e la giurisprudenza ivi citata; DLA 1979 pag. 108).
Non deve neppure trattarsi di provvedimenti usuali nelle professioni o nelle aziende per l'introduzione di nuovi collaboratori (cfr. art. 81 cpv. 2 OADI e DLA 1986 N. 16, pag. 60; cfr. pure la possibilità, a determinate condizioni, degli assegni di formazione SVR 1999 ALV Nr. 24, pag. 57).
Inoltre l'assicurato deve essere disoccupato o direttamente minacciato di disoccupazione (art. 59 cpv. 1; cfr. DLA 1973 N. 6) e non deve essere possibile assegnargli un'occupazione adeguata secondo l'art. 16 LADI (art. 59 cpv. 2 LADI; cfr. STFA del 28 aprile 1987 nella causa S., Locarno contro UCL e TCA; DLA 1985 N. 21, pag. 164).
L'assicurato deve poi soddisfare le condizioni relative al termine quadro di contribuzione o deve esserne esonerato (cfr. art. 59 cpv. 3 lett. a LADI che rinvia all'art. 8 LADI e l'eccezione dell'art. 59d LADI).
Ma, soprattutto, il corso in questione deve migliorare l'idoneità al collocamento di colui che intende frequentarlo (art. 59 cpv. 1 lett. a LADI; cfr. DTF 128 V 197-198; DLA 1999 N. 12, pag. 64; DLA 1998 N. 38, pag. 212, N 39, pag. 218 e N. 28, pag. 153; DLA 1993/1994 N. 23, pag. 167; DLA 1988 N. 4, pag. 30; DLA 1987 N. 12, pag. 111; DLA 1986 N. 16, pag. 60, N. 17, pag. 64 e N. 36, pag. 172; DLA 1985 pag. 176 e 179).
Le spese derivanti dalla frequentazione di un corso di perfezionamento, di riqualificazione o di reintegrazione professionali possono poi essere assunte soltanto se la frequentazione del corso è ordinata o approvata dall'autorità (cfr. art. 60 cpv. 2 LADI), la quale apporterà il suo consenso soltanto se il corso è ben strutturato e l'insegnamento impartito in modo serio (cfr. art. 81 cpv. 1 OADI: "... soltanto se esso è organizzato secondo un programma prestabilito e tenuto da persone qualificate") e se inoltre l'assicurato possiede le "capacità ed attitudini" (cfr. art. 83 OADI) necessarie per seguirlo con profitto (cfr. DLA 1998 N. 13, pag. 67; DLA 1987 N. 12, pag. 111; DLA 1986 N. 16, pag. 60).
Infine le spese derivanti dalla frequentazione di un corso possono essere assunte soltanto se esse appaiono proporzionate rispetto allo scopo che si vuole raggiungere mediante la frequentazione del corso, e cioè, in particolare, se non esistono altre possibilità, più economiche, per migliorare ugualmente e nella stessa misura l'idoneità al collocamento dell'assicurato (cfr. DLA 1998 N. 13, pag. 67; DLA 1993/1994 N. 24, pag. 171; STFA del 19 marzo 1986 nella causa UFIAML contro P., Paradiso e TCA, pag. 12 e ss. pubblicata in DLA 1986 N. 31, consid. 4b, pag. 125; DLA 1986 N. 17, pag. 64; DTF 112 V 398 = DLA 1986 N. 36, pag. 172).
L'accertamento dei presupposti per l'erogazione di prestazioni secondo gli art. 62 cpv. 2 e 3 LADI e 85 OADI ha luogo in modo prospettivo, cioè nel momento in cui la domanda è deposta (cfr. DLA 1991 N. 12, consid. 3, pag. 106; DTF 112 V 398 = DLA 1986 N. 36, pag. 172).
2.7. A titolo di "provvedimenti di formazione" la LADI versa delle prestazioni in caso di corsi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione.
Il perfezionamento professionale è quella formazione professionale che amplia o completa le conoscenze già acquisite in una professione. Lo scopo del perfezionamento è di permettere all'assicurato di restare attivo nello stesso genere di mestiere esercitato in precedenza. L'assicurazione contro la disoccupazione finanzia, a titolo di perfezionamento, solamente le misure o i corsi che facilitano l'adattamento di un assicurato ai progressi industriali e tecnici, permettendogli così di poter essere di nuovo pienamente attivo nella sua professione originaria (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 319 n° 464).
La riconversione professionali per definizione prepara i disoccupati ad essere attivi in un altro settore professionale rispetto a quello iniziale (cfr. D. Cattaneo, op. cit. pag. 318-320 seg.; DLA 1996/1997 N. 24, consid. 1, pag. 142-143; DLA 1993/94 N.6, consid. 1, pag. 44, N. 22, consid. 1, pag. 163-165; e N. 39, consid. 2, pag. 262-263).
In linea di principio la riconversione professionale deve essere di breve durata, poiché l'assicurato possiede già una formazione di base completa - teorica o anche soltanto pratica - nella professione nella quale non riesce a trovare un'occupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 319).
Una formazione di base o una nuova formazione completa non può invece essere finanziata sulla base degli art. 59 seg. LADI.
Tale formazione può essere assunta dall’assicurazione contro la disoccupazione, soltanto alle condizioni fissate agli art. 66a LADI (cfr. SVR 1999 ALV N. 24, consid. 1 e 2a, pag. 57-58).
In una sentenza del 22 marzo 2004 nella causa T.-S. (C 11/02) il TFA ha confermato il giudizio di questo Tribunale che aveva ritenuto un corso biennale di formazione quale massaggiatrice medica quale nuova formazione non finanziabile dalla LADI e non un perfezionamento o riqualificazione professionale.
In quell'occasione l'Alta Corte ha, in particolare, sviluppato le seguenti considerazioni:
" (…)
5.1 In concreto dagli atti emerge che l'assicurata, di formazione segretaria d'albergo, non ha praticamente mai svolto la professione appresa per incompatibilità con i propri compiti di madre di una bimba nata nel 1994 con problemi psicologici, ripiegando per circa due anni sull'attività di commessa, ambito in cui, per motivi familiari e per carenza di competenza nel ramo, non ha più reperito un impiego dal settembre 2000.
Durante l'iscrizione all'assicurazione disoccupazione T.________ si è interessata dapprima all'attività di aiuto familiare, senza ottenere tuttavia l'ammissione al relativo corso di formazione.
In seguito essa ha fatto presente alla propria collocatrice uno spiccato interesse per la professione di massaggiatrice medica, attività che ha pure svolto a titolo gratuito e amatoriale su amici e parenti nell'anno precedente; in tale ambito essa ha pure cercato impiego, senza successo.
5.2 In primo luogo questa Corte deve rilevare che la circostanza di aver eseguito massaggi su amici e parenti non prova, con il grado della verosimiglianza preponderante valido nelle assicurazioni sociali (DTF 121 V 204), che l'assicurata usufruisca, nel settore del massaggio medico, di una formazione empirica tale da giustificare il riconoscimento di un perfezionamento professionale a carico dell'assicurazione contro la disoccupazione e, meglio, di un adeguamento o di una estensione della formazione di base allo sviluppo tecnico e economico attuale (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. II, no. 12 all'art. 59).
5.3 La formazione in esame potrebbe invece adempiere i presupposti di una riqualificazione professionale, ritenuto che tramite la nuova formazione l'assicurata svolgerebbe un'attività completamente diversa da quella precedente (DTF 96 V 33 consid. 2).
6.1 In proposito va rilevato che il presupposto del rischio di disoccupazione non è mai stato contestato, considerata la situazione familiare dell'interessata, madre separata di una bimba nata nel 1994, che necessita della sua presenza costante durante gli orari extrascolastici in seguito a comprovati problemi psicologici. In effetti l'idoneità al collocamento sul mercato del lavoro è influenzata oltre che dall'età, dalla formazione, dallo stato civile e dalle conoscenze linguistiche, anche dalla situazione familiare dell'assicurato (DLA 1991 no. 12 pag. 107 consid. 3c).
6.2 Controversa è, invece, la possibilità di un miglioramento concreto dell'idoneità al collocamento tramite il provvedimento di cui è stata chiesta l'assunzione e, quindi, la questione relativa all'indicazione della misura da un punto di vista del mercato del lavoro.
Questo tema non va però risolto in questa sede, poiché, come indicato al considerando seguente, il ricorso dev'essere respinto per altri motivi. In proposito occorre in ogni caso precisare che appare perlomeno probabile che l'interessata, al termine della formazione in esame, avrebbe la possibilità di essere collocata. In effetti secondo il direttore della scuola tutti gli studenti dell'ultimo corso hanno reperito un impiego. È per contro irrilevante il fatto, menzionato dall'amministrazione, secondo cui non vi sono posti vacanti noti all'URC. Per reperire un impiegato non è infatti in alcun modo necessario rivolgersi agli uffici preposti all'esecuzione dell'assicurazione disoccupazione.
Non va dimenticato infine che questa formazione permette di lavorare anche a domicilio ed eventualmente in proprio. Tali possibilità di impiego ampliano indiscutibilmente le possibilità di reperire un posto di lavoro, contrariamente a quanto accade per commesse e segretarie d'albergo. L'idoneità al collocamento dell'assicurata, in relazione anche alla sua particolare situazione familiare, verrebbe pertanto senz'altro migliorata concretamente.
Pure in discussione è la durata del corso, ritenuta eccessiva dai primi giudici, in quanto pari a due anni e, meglio, al doppio del limite annuale previsto dalla giurisprudenza in ambito di misure inerenti il mercato del lavoro e, quindi, indicativa di una formazione di base.
7.1 In proposito va rilevato che questa Corte non ha riconosciuto quale riqualificazione a carico dell'assicurazione contro la disoccupazione, bensì quale formazione di base, un corso di durata biennale in pedagogia sociale (sentenza del 18 novembre 2003 in re K., C 280/02, consid. 2.2), ritenendo pure troppo elevata la durata della formazione quale consulente psicologica individuale, pari a tre anni (DLA 1986 no. 17 pag. 66 consid. 3), così come quella di architetto di durata superiore a tre anni (DTF 103 V 106 consid. 2).
Secondo giurisprudenza e dottrina, i provvedimenti di cui all'art. 59 LADI perseguono infatti lo scopo di ottenere un adeguamento rapido alle necessità del mercato del lavoro (già citata sentenza del 18 novembre 2003 in re K. consid. 2.2; Gerhards, op. cit, no. 36 all'art. 59). Una misura di una certa durata potrebbe pertanto rivelarsi superata al momento della sua concretizzazione, in quanto il mercato potrebbe essersi nel frattempo di nuovo modificato. Di conseguenza gli effetti positivi auspicati sull'idoneità al collocamento verrebbero vanificati.
Comunque, come già evidenziato, la giurisprudenza prevede pure la possibilità di eccezioni alla regola del limite annuale, in caso, ad esempio, di corsi estensivi. A mente di questa Corte tuttavia nel caso concreto non ci si trova confrontati con un corso di questo genere, bensì, eventualmente, con una formazione avente carattere intensivo. Secondo la documentazione agli atti la frequenza scolastica è pari a circa sei ore giornaliere; non si tratta quindi di un corso a tempo parziale, come ad esempio un corso serale, bensì di una formazione a tempo pieno.
7.2 Alla luce di quanto sopra esposto si deve concludere che già soltanto per la sua durata e per la sua organizzazione il corso di massaggiatrice medica intrapreso dall'assicurata non può essere considerato quale provvedimento tendente ad una riqualifica professionale a carico dell'assicurazione disoccupazione ai sensi degli art. 59 segg. LADI, bensì quale nuova formazione, come indicato dalla Corte cantonale nel giudizio impugnato.
(…)." (cfr. STFA del 22 marzo 2004 nella causa T.-S., C 11/02)
In un'altra sentenza, chiamata a statuire nel caso di un assicurato che aveva preteso delle prestazioni secondo gli art. 59 seg. LADI, in quanto voleva seguire un Nachdiplomkurse "Digitale Medien I und II - Crossmedia und Multimedia" la nostra Massima Istanza ha, tra l'altro, ribadito che:
" (…)
Nach Gesetz und Rechtsprechung sind Grundausbildung und die allgemeine Förderung der beruflichen Weiterbildung nicht Sache der Arbeitslosenversicherung. Deren Aufgabe ist es lediglich, in gewissen Fällen durch konkrete Eingliederungs- und Weiterbildungsmassnahmen eine bestehende Arbeitslosigkeit zu bekämpfen oder eine drohende Arbeitslosigkeit zu verhindern. Dabei muss es sich um Vorkehren handeln, welche dem Versicherten erlauben, sich dem industriellen und technischen Fortschritt anzupassen oder ihn in die Lage versetzen, seine bereits vorhandene berufliche Fähigkeit ausserhalb der angestammten engen bisherigen Erwerbstätigkeit auf dem Arbeitsmarkt zu verwerten. Die Grenze zwischen Grund- und allgemeiner beruflicher Weiterbildung einerseits, Umschulung und Weiterbildung im arbeitslosenversicherungsrechtlichen Sinn andererseits ist fliessend. Da ein und dieselbe Vorkehr beiderlei Merkmale aufweisen kann und namentlich praktisch jede Massnahme der allgemeinen Berufsbildung auch der Vermittlungsfähigkeit des Versicherten auf dem Arbeitsmarkt zugute kommt, ist entscheidend, welche Aspekte im konkreten Fall unter Würdigung aller Umstände überwiegen (BGE 112 V 398 Erw. 1a, 111 V 274 und 400 f. mit Hinweisen; ARV 1993/1994 Nr. 39 S. 261 mit weiteren Hinweisen). Von Bedeutung ist insbesondere, ob die fragliche Massnahme spezifisch dafür bestimmt, geeignet und notwendig ist, die Vermittelbarkeit zu fördern und nicht die bildungsmässige, soziale oder wirtschaftliche Verbesserung im Vordergrund steht, und ob sie unter den gegebenen Umständen nicht ohnehin Bestandteil der Berufsausbildung wäre (soziale Üblichkeit), der Versicherte die fragliche Ausbildung daher auch absolvieren würde, wenn er - bei im übrigen gleichen Verhältnissen - nicht arbeitslos wäre. Ein weiteres Abgrenzungskriterium bildet die Ausbildungsdauer, indem langdauernde Bildungsgänge in der Regel auf Grundausbildungen schliessen lassen (BGE 111 V 276).
(…)." (cfr. STFA del 25 marzo 2003 nella causa K., C 29/03)
2.8. La riqualificazione, il perfezionamento o la reintegrazione professionale devono inoltre migliorare l'idoneità al collocamento (cfr. art. 59 cpv. 2 lett. a LADI).
Per poter essere finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione non è sufficiente che un corso, tenuto conto della situazione del mercato del lavoro, apra la prospettiva di un eventuale vantaggio teorico, possibile, ma poco probabile nel caso concreto. Occorre invece che, secondo tutta probabilità, l'idoneità al collocamento sia effettivamente migliorata nel caso particolare, tramite un perfezionamento svolto in vista di uno scopo professionale preciso (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 362 n° 556; DLA 1991 N. 30; DLA 1988 N. 30).
In diverse sentenze il TFA ha chiaramente affermato che non è importante stabilire se, grazie al corso l'assicurato migliora le possibilità di assumere un impiego dipendente o quelle di cominciare un'attività indipendente: decisivo è unicamente il fatto che dopo il corso l'assicurato avrà più opportunità di porre fine alla disoccupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 366 n° 564; DLA 1987 N. 111; DTF 111 V 38).
Anche nella più sopra citata STFA del 25 marzo 2003 nella causa K., C 29/03, la nostra Massima Istanza ha, tra l'altro, ribadito che:
" (…)
Ein bloss theoretisch möglicher, aber im konkreten Fall unwahrscheinlicher Vorteil hinsichtlich der Vermittlungsfähigkeit genügt den Anforderungen von Art. 59 Abs. 3 AVIG nicht. Vielmehr muss die Wahrscheinlichkeit dargetan sein, dass die Vermittlungsfähigkeit durch eine im Hinblick auf ein konkretes berufliches Ziel absolvierte Weiterbildung im konkreten Fall tatsächlich und in erheblichem Masse gefördert wird (ARV 1988 Nr. 4 S. 31 Erw. 1c, 1987 Nr. 12 S. 114 Erw. 2c, je mit Hinweisen).
(…)."
(cfr. STFA del 25 marzo 2003 nella causa K., C 29/03, consid. 4.1)
In una sentenza pubblicata in DTF 128 V 192 segg., il TFA ha statuito su un ricorso inoltrato contro una decisione del Tribunale cantonale delle assicurazioni del Canton Argovia che aveva confermato il provvedimento con il quale l'ufficio del lavoro aveva negato a un assicurato l'autorizzazione a frequentare il corso "Internet Publisher", in quanto non si trattava di una riconversione o di un perfezionamento professionale, né migliorava la sua idoneità al collocamento.
La nostra Alta Corte ha in particolare rilevato:
" aa) Entgegen der Ansicht des KIGA stellt der Kurs "Internet Publisher" keine gänzliche Neuausrichtung im Sinne einer Grundausbildung dar. In dieser Massnahme ist nicht eine allgemeine Förderung der beruflichen Weiterbildung, welche der Beschwerdeführer aus persönlichem Interesse sowieso durchgeführt hätte, zu erblicken. Sie ist vielmehr eine gezielte berufliche Massnahme, welche es dem Versicherten erlaubt, sich dem technischen Fortschritt anzupassen (BGE 111 V 274 und 400 f. mit Hinweisen; ARV 1998 Nr. 39 S. 221 Erw. 1b), um die Arbeitslosigkeit schnellstmöglich beenden zu können. Ob diese Massnahme schliesslich zur Aufnahme einer selbstständigen oder unselbstständigen Erwerbstätigkeit führt, ist dabei unerheblich.
bb) Nachdem der Beschwerdeführer während fünf Jahren nicht mehr im Bereich EDV, einer Branche mit raschem technischem Fortschritt, tätig gewesen war und zudem seit Beginn der Arbeitslosigkeit keine Stelle auf seinem angestammten Beruf fand, erscheint
2.9. Nell'evenienza concreta l'URC ha respinto la richiesta dell'assicurato di frequentare un corso dal titolo "__________", organizzato dalla __________ di __________ di __________, in quanto ha ritenuto che lo stesso non migliora l'idoneità al collocamento dell'assicurato e inoltre configura una formazione di base (cfr. consid. 1.1 e 1.2).
Nel suo "Curriculum Vitae" l'assicurato ha indicato, in particolare, quanto segue:
" (…)
Titolo di studio conseguito: Diploma di scuola media
(…)
Formazione professionale: 1997-1998 Attestato d'esperto gestione qualità (ISO 9001)
2001-2002 Utente informatico __________, c/o __________
2003- Office Supporter __________, c/o __________
(…)
Esperienze professionali: 1990-1995 Operaio specializzato elettromeccanico-cablatore.
1995-1999 Controllo qualità, laminati d'acciaio e incaricato nello stoccaggio dei materiali finiti.
(Professioni svolte in Italia)
2000-2003 Collaboratore / Responsabile controllo qualità. Settore strumenti di misura (ISO 9002).
(…)." (cfr. doc. 17)
L'assicurato ha ottenuto il certificato di "Utente d'informatica __________ " mentre non ha superato gli esami per ottenere quello di "Office - Supporter __________ " (cfr. doc. 23 e 24).
Il 25 ottobre 2004 è stato sentito come teste __________, un funzionario che si occupa della formazione continua della __________ e che ha pure organizzato il corso frequentato dall'assicurato.
Invitato ad esprimersi sulle possibilità che tale corso migliori l'idoneità al collocamento dell'assicurato tenuto conto della formazione professionale precedentemente acquisita, il teste si è così espresso:
" (…)
Il Presidente del TCA chiede al teste se, tenuto conto della difficile situazione occupazionale anche di informatici con formazione accademica, ritiene che nel caso concreto il corso seguito dall'assicurato senza avere conseguito il certificato di conoscenza migliora oppure no la sua idoneità al collocamento.
(…)
Rispondendo alla domanda, il teste afferma di non avere mai nascosto a nessuno che il corso di __________ è una scommessa per coloro che non lavorano già nell'informatica o che non conoscono il sistema __________. Questo corso è frequentato in buona parte da persone che già lavorano nell'informatica e che già utilizzano il sistema __________ in azienda e lo vogliono ampliare o vogliono consolidare le conoscenze.
Il Presidente del TCA chiede al teste se in un caso come quello del sig. RI 1 la certificazione costituisce una condizione necessaria per reperire un nuovo impiego. Il teste risponde che visto che l'assicurato non lavora già, tale certificazione è quasi d'obbligo per trovare un nuovo lavoro.
Il Presidente del TCA chiede, indipendentemente dalla questione della certificazione, se nel settore dell'informatica occorre possedere una formazione di base minima per potere ottenere un impiego. Il teste risponde da una parte che attualmente il mercato è saturo, d'altra parte che in generale è richiesto almeno un bagaglio culturale minimo (ad esempio maturità professionale). Egli sottolinea di conoscere dei casi eccezionali in cui pur non disponendo di una formazione di base di livello elevatissimo, le persone hanno comunque ottenuto un impiego e sono apprezzate per la loro specializzazione, grazie ad un'importante esperienza e ad una serie di certificazioni.
(…)." (cfr. doc. X)
Dalle risultanze appena esposte questo Tribunale, situandosi al momento determinante in cui è stata inoltrata la domanda (cfr. consid. 2.6 in fine), deve concludere che tenuto conto del (basso) livello della formazione di base l'assicurato (diploma di scuola media), della situazione del mercato del lavoro (attualmente saturo) nel settore dell'informatica, delle caratteristiche del corso "__________" ("è una scommessa per coloro che non lavorano già nell'informatica") la formazione in questione non ha aumentato in modo concreto le possibilità di impiego dell'assicurato e, pertanto, non migliora la sua idoneità al collocamento.
Questa soluzione si impone a maggiore ragione se si considera che, come da lui stesso precisato (cfr. doc. X), dopo aver seguito i 4 moduli del corso "__________" l'assicurato non ha ancora effettuato l'esame per ottenere il rispettivo certificato.
A mente del TCA l'URC di __________ ha dunque respinto a ragione la domanda dell'assicurato.
In simili condizioni può rimanere aperta la questione a sapere se il corso "__________" deve essere considerato parte di una formazione di base i cui costi, come sopra visto (cfr. consid. 2.6 e 2.7), non devono essere assunti dall'assicurazione contro la disoccupazione.
2.10. Riguardo al ritardo con il quale l'URC ha emesso la decisione con la quale ha respinto la richiesta dell'assicurato di poter frequentare il corso "__________" il TCA rileva quanto segue.
L'art. 81e cpv. 1 OADI stabilisce che, fatti salvi gli articoli 90a e 95b–95d, chi partecipa a un provvedimento inerente al mercato del lavoro deve presentare al servizio cantonale competente la domanda di consenso al più tardi dieci giorni prima dell’inizio del provvedimento. Se il partecipante presenta la domanda dopo l’inizio del provvedimento, senza motivo scusabile, le prestazioni gli sono pagate soltanto a partire dalla data di presentazione della domanda.
Secondo la giurisprudenza federale per l'assicurato si tratta di un termine di perenzione mentre che per l'amministrazione non sussiste alcun obbligo legale di emettere una decisione entro il termine di 10 giorni (cfr. DLA 1991 N. 14, consid. 2, pag. 115- 116 e D. Cattaneo, op. cit., pag. 390-392 n° 616-619 e il commento dell'autore a pag. 397-403 n° 626-643).
Chiamata a pronunciarsi in passato su questo argomento, l'Alta Corte ha infatti respinto la tesi di questo Tribunale secondo la quale l'amministrazione deve pronunciarsi nel termine di
10 giorni. Il TFA ha comunque lasciato aperta la questione a sapere se, nel caso in cui una decisione non fosse resa in un termine ragionevole (ovvero in caso di diniego di giustizia), all'assicurato possano comunque essere riconosciute tutte le prestazioni richieste (cfr. la sentenza citata in D. Cattaneo, op. cit., pag. 391-392 n° 619; per una risposta positiva a tale quesito; cfr. pure p. 403 n° 642-643).
Nel caso concreto, il TCA constata che la decisione dell'URC non è stata resa in un termine ragionevole (domanda presentata il 25 settembre 2003, decisione negativa emessa l'8 marzo 2004 con motivazioni di carattere generale che avrebbero potuto essere redatte in pochi giorni).
Le argomentazioni apportate dall'URC in sede di udienza non permettono assolutamente di giustificare tale ritardo:
" (…)
Sulla base della valutazione la domanda è stata respinta (valutazione del 3.12.2003).
Il Presidente del TCA chiede al sig. __________ come mai la decisione è stata presa soltanto nel mese di marzo 2004. La risposta è che per potere prendere una decisione, positiva o negativa che sia, il profilo del corso deve essere inserito nel sistema Colsta dall'Ufficio delle Misure Attive. Nel caso concreto la persona che aveva in mano il settore dell'informatica era assente per gravidanza e nessuno ha inserito questi dati, così il tempo è trascorso. L'assicurato continuava a sollecitare ed io a mia volta sollecitavo. Ad un certo punto una nuova persona è stata incaricata di occuparsi del settore dell'informatica, così i dati hanno potuto essere inseriti. A quel momento ho potuto prendere la mia decisione.
Il Presidente del TCA, indipendentemente dall'esito della presente vertenza, invita il responsabile dell'URC di __________ a fare presente la problematica appena esposta dal suo collaboratore al Servizio giuridico della Sezione del lavoro, affinché si attivi per fare in modo che non vi siano ritardi nella trattazione delle domande degli assicurati per dei motivi come quello appena illustrato. Questo tenuto conto anche del fatto che l'assicurato è tenuto per legge ad inoltrare la sua domanda al più tardi 10 giorni prima dell'inizio del corso proprio per permettere all'amministrazione di esaminare le richieste.
Il sig. __________ sottolinea che questa procedura vale per qualsiasi corso: senza avere registrato il profilo, non si può emettere la decisione.
Il Presidente del TCA sottolinea al riguardo che proprio gli attuali mezzi informatici dovrebbero permettere di inserire il profilo a livello del Centro Misure Attive lo stesso giorno nel quale il consulente del personale segnala il problema. Tale soluzione si giustifica tanto più nei casi in cui come in quello del sig. RI 1, prima di emettere la decisione formale viene effettuato un test e quindi passa un certo tempo tra il momento della domanda e quello della decisione. (…)" (Doc. X)
Il lungo tempo trascorso prima dell'emissione della decisione è infatti da ascrivere a problemi di carattere tecnico-amministrativo e non alla difficoltà della tematica da affrontare. Si tratta dunque di circostanze "sans rapport avec le litige" (cfr. SVR 1999 ALV Nr. 15).
Il TCA rileva comunque che durante la frequentazione del corso (visto che si trattava di un corso serale) l'assicurato ha ottenuto le indennità di disoccupazione (cfr. doc. X), su questo aspetto, cfr. D. Cattaneo, op. cit., p. 402 n° 639-641).
Per quanto riguarda i costi del corso essi non possono venire assunti, malgrado il ritardo ingiustificato dell'amministrazione in particolare, in considerazione del fatto che, in sede di udienza, il collocatore ha dichiarato che "(…) l'assicurato mi aveva manifestato con chiarezza la sua ferma intenzione di seguire comunque questa formazione indipendentemente dall'ottenimento del nostro aiuto o di una borsa di studio. (…)." (cfr. doc. X).
Inoltre il teste ha precisato che: "(…) se avesse voluto interrompere la formazione dopo il primo modulo, l'assicurato sarebbe stato penalizzato a livello finanziario. Egli si era infatti impegnato a seguire tutto il corso. L'URC allega al riguardo una copia del formulario di iscrizione. Tutti i moduli costano 6'400.- franchi (si tratta di uno sconto). (…)." (cfr. doc. X).
Infine, va segnalato che l'assicurato non ha inoltrato presso questo Tribunale un ricorso per denegata giustizia ai sensi dell'art. 56 cpv. 2 LPGA che avrebbe avuto verosimilmente l'effetto di spingere l'amministrazione a finalmente pronunciarsi sulla domanda.
Visto tutto quanto precede il TCA deve dunque confermare la decisione impugnata.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso é respinto.
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.- Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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