AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2003.25
Data decisione, Autorità: 27.01.2005, TPT
Titolo: Abbandono di un vincolo AP-EP in vista del traferimento della sede di una scuola media: sussistenza dell'interesse pubblico al mantenimento per carenza di un'effettiva alternativa
Incarto n. 90.2003.25
Lugano 27 gennaio 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2003 del
RI 1 rappr. dal RA 1
contro
la risoluzione del 17 dicembre 2002 (n. 6115), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di RI 1;
vista la risposta 4 aprile 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 648, di proprietà dello __________ __________ __________ __________, è stato attribuito alla zona industriale lN, mentre il mapp. 769, di proprietà di __________ __________, è stato assegnato alla zona artigianale-industriale AR-IN. Il mapp. 648, ubicato in località __________ di sotto, presenta una superficie di 25'057 mq, edificata con un complesso immobiliare che ospita la scuola media di __________. Sul mapp. 769, di 8'585 mq di superficie e ubicato in località __________, insiste invece un laboratorio.
B. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Per quanto concerne il mapp. 648, proprio per la presenza della sede della scuola media, ancora in esercizio in quegli edifici, e ritenuto che lo spostamento altrove non era ancora divenuto maturo, il Governo non ha approvato l'inclusione di questa superficie in zona industriale. Esso ha quindi ripristinato d'ufficio il vincolo di attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico (scuola), così come già la gravava il previgente piano regolatore (PR 81), attribuendole inoltre, sempre d'ufficio, un grado di sensibilità al rumore (GDS) II (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 25, 28, 43, 56 e 109). In merito al mapp. 769, l'Autorità governativa ha considerato che l'assegnazione alla zona artigianale-industriale comportava per una parte della superficie una sottrazione del territorio agricolo, la cui compensazione, in casu pecuniaria, non era stata prevista dal comune. Essa ha pertanto sospeso in merito la decisione d'approvazione, fino a quando il legislativo comunale non avesse preliminarmente stanziato il necessario credito, quantificato dallo stesso Governo in fr. 24'300.- (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 24, 32, 112 e 113).
C. Con ricorso 31 gennaio 2003, il comune di RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo per il mapp. 648 l'approvazione in zona industriale con un GDS III, così come adottata dal consiglio comunale. A sostegno della sua impugnativa, il ricorrente lamenta la violazione dell'autonomia comunale e dei principi sanciti dalla LPT. A mente dell'insorgente, la sostituzione del previgente vincolo AP-EP con l'attribuzione del fondo alla zona industriale si giustificherebbe per la completa inadeguatezza dell'attuale ubicazione della sede scolastica, inserita in un contesto territoriale che, per la presenza di stabilimenti industriali e del limitrofo impianto aeroportuale, generatori dunque di importanti immissioni moleste, ne imporrebbe lo spostamento altrove. Spostamento che sarebbe peraltro già considerato dall'avanzato studio del piano particolareggiato del comprensorio riva del lago (PRP3), che prevede per l'appunto tra la sponda del Vedeggio e il tracciato ferroviario una nuova sede per la scuola media. Transitoriamente, quindi, per effetto della garanzia delle situazioni acquisite, non sarebbe comunque impedita la prosecuzione dell'esercizio dell'attività scolastica negli edifici attuali, con la sostanziale differenza che, con un GDS III, attribuito alla zona industriale, in luogo del GDS II, imposto dal Consiglio di Stato, si eviterebbero inutili e dispendiosi interventi di risanamento su un impianto, sì vetusto, ma divenuto nelle previsioni ormai provvisorio. Con il ricorso in parola il comune contesta inoltre che il compenso pecuniario di fr. 24'300.- per la sottrazione di territorio agricolo, riferito alla prevista inclusione del mapp. 769 in zona artigianale-industriale, sia corretto: a mente del ricorrente la superficie soggetta a compenso non sarebbe di 900 mq, come ha considerato il Consiglio di Stato, bensì di 762 mq che, in applicazione dei parametri usuali, darebbe luogo a un compenso sostitutivo di fr. 20'600.-. Chiede pertanto che tale importo sia rettificato.
D. La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione del gravame per quanto concerne le richieste riferite al mapp. 648, mentre ne propone l'accoglimento in merito alla riformulazione dell'importo del compenso pecuniario per la sottrazione di territorio agricolo.
E. In data 1 giugno 2004 si è tenuta l'udienza, durante la quale sono acquisite agli atti alcune fotografie raffiguranti i luoghi. Rinunciando al sopralluogo, le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande in merito all'azzonamento del mapp. 648, mentre per quanto riguardava il compenso pecuniario hanno concordato su quanto richiesto dal comune.
Considerato, in diritto
1.La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c LALPT).
1.1. Il ricorrente contesta l'importo di fr. 24'300.-, quantificato dal Governo quale contributo pecuniario sostitutivo per l'attribuzione del mapp. 769 alla zona artigianale-industriale, ritenendo invece più corretto un importo di 20'600, che sarebbe riferito alla superficie realmente soggetta a compensazione. Richiesta di rettifica, cui la divisione della pianificazione territoriale in sede di osservazioni, prima, e i rappresentanti del Consiglio di Stato in sede d'udienza, poi, hanno accondisceso.
1.2. A tale proposito occorre premettere che giusta l'art. 7 LTagr la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art. 68 cpv. 1 LALPT può essere operata solo per importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti pianificatori. La diminuzione delle aree agricole di cui alla lettera a ) dell'art. 68 cpv. 1 LALPT, fra di esse, segnatamente, le superfici per l'avvicendamento colturale e degli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, deve inoltre essere compensata dall'ente pianificante (art. 8 LTagr). La compensazione dev'essere, di principio, reale (art. 9 LTagr). Qualora questa fosse parzialmente o totalmente impossibile, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 LTagr). La forma e l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di approvazione del piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e nelle forme previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTagr). Nel caso del piano regolatore questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).
1.3. Se per consolidata prassi cantonale, che in questa sede il ricorrente non pone in contestazione, per l'approvazione di una variante avente come effetto di diminuire le aree agricole, quindi soggetta a compensazione, è richiesto lo stanziamento preventivo da parte dell'ente pianificante di un credito a copertura del contributo pecuniario sostitutivo in caso d'impossibilità di compensazione reale, presupposto legale per la fissazione di quest'ultimo è l'approvazione di tale pianificazione da parte del Consiglio di Stato (cfr. combinati art. 7 e 13 cpv. 1 LTagr). In concreto, il Governo ha sospeso la decisione d'approvazione sull'attribuzione del mapp. 769 alla zona artigianale-industriale, fissando un termine entro il quale il consiglio comunale avrebbe dovuto stanziare un credito necessario per il compenso agricolo, quantificato in fr. 24'300.- (cfr. risoluzione impugnata, dispositivo n. 4, pag. 113). Con la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha dunque soltanto ordinato al comune di adempire la premessa che avrebbe in seguito condotto ad approvare l'attribuzione alla zona edificabile del mapp. 769, segnatamente la votazione del credito necessario. Esso non ha dunque formalmente fissato l'importo della compensazione agricola ai sensi della LTagr, ma ne ha semplicemente anticipato l'ordine di grandezza. La contestazione del compenso pecuniario, essendo prematura, deve dunque essere dichiarata inammissibile. Sarà soltanto al momento dell'approvazione della parte sospesa del piano regolatore, che il Governo fisserà nei termini di legge l'importo del contributo pecuniario sostitutivo che la riguarda e che, qualora dovesse essere ritenuto eccessivo dal comune in riferimento al credito stanziato, potrà essere contestato in questa sede. Con questa riserva, quindi, il ricorso è ricevibile in ordine.
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con un relativa certezza (RDAT II-2000 n. 75 consid. 4, con rinvii; inoltre RDAT II-2000 n. 27 e II-1997 n. 22). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico di importanza locale, sovraccomunale, cantonale o federale (lett. d).
Lamentando la violazione dell'autonomia comunale e alcuni principi sanciti dalla LPT, il comune contesta la risoluzione del Consiglio di Stato nella misura in cui per il mapp. 648 non ha approvato, da un lato, l'attribuzione alla zona industriale IN e ha reintrodotto, dall'altro lato, attraverso una modifica d'ufficio, il vincolo di costruzioni d'interesse pubblico (CP- altri Enti o privati, art. 58 NAPR) destinato alla scuola media, così come era già previsto dal vecchio piano regolatore. In buona sostanza, il ricorrente critica l'ubicazione della sede scolastica, inadeguata in un contesto industriale, postulandone lo spostamento, giustificato peraltro dalla nuova sede che sarebbe già prevista dal piano particolareggiato del comprensorio riva del lago (PRP3), in avanzato fase di allestimento. Le circostanze a sostegno dello stralcio del vincolo pubblico previsto dal PR 81 attraverso l'adozione del nuovo piano regolatore sarebbero dunque, a mente del comune, già ampiamente realizzate.
4.1. Con la decisione impugnata, il Governo ha ritenuto che la delimitazione della zona industriale era in principio corretta, in ragione della funzione del comparto considerato nel contesto territoriale del quartiere del __________, della zona delimitata dal PR 81 e dalle attività esistenti. Ciò, tuttavia, ad eccezione dell'inclusione in quella zona del mapp. 648, con cui si faceva indebitamente astrazione dell'area occupata dagli edifici della scuola media, che il PR 81 già destinava, per contro, alla zona per edifici pubblici (AP-EP). Pur riconoscendo che l'ubicazione di quella sede scolastica non fosse tra le più felici, ritenuto il contesto in cui era inserita, il Consiglio di Stato ha considerato che il vincolo AP-EP non poteva essere abbandonato in mancanza di condizioni pianificatorie sostitutive praticabili e concordate in tutte sue componenti (strutturali, programmatiche e finanziarie), alludendo con ciò anche al piano particolareggiato del comprensorio riva del lago (PRP3), riservato certamente dal piano regolatore, ma ancora in fase di allestimento. Il Governo ha ritenuto pertanto che i presupposti per la modifica del piano regolatore su questo punto facevano difetto.
4.2. Tema della controversia non è tanto se la zona industriale, con o senza l'inclusione del mapp. 648, sia sostenibile in quanto tale, ma se il vincolo di attrezzatura pubblica, che lo gravava con il previgente piano regolatore, possa essere abbandonato, come intende il comune con la revisione adottata, rispettivamente reintrodotto e confermato, come ha decretato il Consiglio di Stato con la modifica d'ufficio.
4.3. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione sostitutiva si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi, in concreto, stabilire se la decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla luce dei principi suesposti.
4.4. Preliminarmente va annotato che gli edifici ubicati sul mapp. 648 sono stati edificati nel 1971 specificatamente per ospitare la sede dell'allora ginnasio cantonale. All'epoca il comune di __________ non disponeva ancora di un piano regolatore, che è stato adottato soltanto nella seduta del consiglio comunale del 21 novembre 1977 e approvato con risoluzione 20 gennaio 1981 dal Consiglio di Stato (PR 81). Come più volte accennato, il primo ordinamento territoriale riguardante questo comune ha consolidato la destinazione del fondo in parola, proprio per la preesistenza dell'importante sede scolastica, gravandolo di un vincolo AP-EP destinato alla scuola media unificata. Già allora, il comparto circostante era caratterizzato dalla presenza di alcune attività lavorative, consolidatesi con l'attribuzione alla zona artigianale: venivano così poste quelle condizioni di conflittualità, per la contiguità delle differenti destinazioni, che oggi ritroviamo intatte e a cui il comune ha cercato di dare una soluzione attraverso la revisione del piano regolatore all'esame.
Ciò premesso, che l'ubicazione di una sede scolastica in un siffatto comparto presti il fianco ad alcune censure, condivise peraltro dallo stesso Consiglio di Stato nella risoluzione, non basta ancora per negare l'interesse pubblico al vincolo AP-EP che già gravava il terreno in parola. Al contrario, ritenuto come ancora attuale e dimostrato il fabbisogno di una scuola media sul territorio di __________, non fa alcun dubbio la sussistenza di un interesse pubblico alla conferma della funzione scolastica in edifici appositamente costruiti a questo scopo e di cui il piano in approvazione non poteva dunque fare astrazione, ritenuta inoltre l'ininterrotta utilizzazione sull'arco di un trentennio. Semmai, la questione va posta sul piano della ponderazione, che vede da un lato l'interesse al mantenimento in quel luogo della sede scolastica, contrapposto a quello di un suo trasloco in un luogo più consono, in favore di un riassetto del comparto in funzione delle attività produttive già esistenti. Ciò, tuttavia, a una condizione: che venga approntata e presentata un'alternativa nelle debite forme di legge, che ne consenta già oggi il processo di ponderazione. Per converso, la semplice intenzione di programmare una nuova ubicazione, rinviando la questione ad un piano particolareggiato ancora in fieri, e limitando dunque l'azione pianificatoria al solo stralcio del vincolo esistente, senza perciò una coordinazione con l'istituzione di un'alternativa, che risulti in quanto tale valida e concretamente realizzabile (cfr. consid. 3), quindi suscettibile di un apprezzamento completo e circostanziato attraverso la ponderazione di tutti gli elementi in giuoco, non poteva essere avvallata, come rettamente ha ritenuto il Consiglio di Stato. In questo caso, l'allegazione di censure che si rifanno ai principi enunciati dalla LPT, fossero anche condivisibili e fondate, come il conflitto generato dal contesto lavorativo, in cui la scuola risulta essere l'elemento sensibile, vincolante dunque per il comparto circostante, che portino a ritenere inopportuna l'attuale ubicazione al punto da auspicarne lo spostamento, non giustificano ancora la misura attuata dal comune che, di per sé stessa, appare palesemente monca. La carenza di una effettiva ed immediata alternativa è generatrice di un'incertezza, tale che, da un lato, l'attribuzione del mapp. 648 alla zona industriale non risulta supportata da un interesse pubblico, in quanto quest'ultimo risiede ancora materialmente nell'utilizzo, pronosticabile a lungo termine, del fondo a scopo scolastico, difettando in concomitanza, dall'altro lato, il presupposto legale per lo stralcio del vincolo AP-EP, per i motivi precedentemente illustrati. A questo proposito, il conclamato piano particolareggiato del comprensorio riva del lago (PRP3) in allestimento, quindi non ancora adottato, né approvato, in cui il comune intenderebbe inserire la nuova sede della scuola media, segnatamente tra la sponda ovest del vecchio Vedeggio e il tracciato ferroviario (cfr. doc., in atti), non sembra comunque privo di riserve. In sede d'esame preliminare, sia quello riferito al piano regolatore, sia quello riguardante il PRP3, il dipartimento del territorio aveva avvertito il comune che la realizzazione in quel comprensorio di un nuovo complesso scolastico a sostituzione di quello esistente fosse tutt'altro che assicurata, principalmente per motivi di carattere finanziario, ma anche per le perplessità sollevate dalla nuova ubicazione, ritenuta l'adiacenza della linea ferroviaria, fonte di rumore e di pericolo (cfr. esame preliminare del piano d'indirizzo della revisione del PR comunale 22 gennaio 1998, pagg. 16 e 17; esame preliminare del piano di indirizzo del piano particolareggiato per la zona riva lago 27 dicembre 1999, pag. 9). Esso aveva di conseguenza invitato il comune ad una verifica e ad un approfondimento della reale fattibilità tecnico-finanziaria prima di assumerne il vincolo nel piano particolareggiato. Annotazioni, queste, ribadite dalla divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio che, in occasione delle osservazioni al ricorso del comune, ha chiarito una volta per tutte come nei programmi e nei piani finanziari attuali, per il periodo antecedente il 2010-2015, non sia previsto lo spostamento della sede scolastica di __________ (cfr. risposta 4 aprile 2003, pag. 2). A questo stadio di procedura, quindi, e sulla base degli elementi effettivamente disponibili, il grado di indeterminazione che concerne la realizzazione di una nuova scuola media risulta assai elevato, tanto da far apparire, per ora, come improponibili sia gli intendimenti alla base dello stralcio del vincolo AP-EP, sia l'attribuzione del mapp. 648 alla zona artigianale-industriale. Da queste considerazioni discende che l'azzonamento presentato dal comune, per i motivi precedentemente illustrati, configurava pure una violazione dell'obbligo di pianificare (art. 2 LPT). Va da sé che il Consiglio di Stato, ripristinando d'ufficio sul mapp. 648 il previgente vincolo di attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico (scuola) e rinviando la pianificazione al comune, affinché questi provveda a completare il relativo disposto normativo con i necessari parametri edificatori (art. 58 NAPR), non ha violato l'art. 37 cpv. 1 LALPT, né l'autonomia comunale.
4.5. Altrettanto dicasi per quanto riguarda l'attribuzione d'ufficio del grado di sensibilità al rumore (GDS) II, in sostituzione del GDS III previsto in origine dal comune. Basti qui ricordare che l'art. 43 cpv. 1 lett. b dell'Ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF) dispone che nelle zone in cui non sono ammesse aziende moleste, segnatamente, per quanto qui interessa, le zone riservate agli edifici e impianti pubblici, è applicabile il GDS II. L'attribuzione di questo grado, corrispondendo alla destinazione pianificatoria del mapp. 648 ripristinata d'ufficio dal Consiglio di Stato, risulta di conseguenza corretta. Quanto all'eventualità di un declassamento del GDS (art. 43 cpv. 2 OIF), a cui sembrerebbe alludere il ricorrente (cfr. ricorso, cifra 8, pag. 7), giustificato dal fatto che il mapp. 648 sarebbe già esposto al rumore per la vicinanza dell'aeroporto, va ritenuto quanto segue. In genere il declassamento è un provvedimento a carattere eccezionale legato principalmente all'esigenza di poter edificare in zone irrimediabilmente esposte a rumore eccessivo dove non esiste alternativa alcuna per limitare le immissioni di rumore, né tramite misure pianificatorie, né mediante il risanamento dell'impianto inquinante. Nel caso specifico è indubbio che l'area aeroportuale adiacente, come pure le industrie che cingono il fondo in parola siano fonte di apprezzabili immissioni foniche, tali da condizionarne l'edificabilità in senso restrittivo. Tuttavia, la circostanza che il fondo sia già esposto al rumore non basta a giustificare il provvedimento. Difatti, l'aspetto che qui rileva non verte sull'esigenza edificatoria legata al mapp. 648 che, come risulta dai piani e dai luoghi, noti al tribunale, è in pratica completamente costruito con l'impianto scolastico esistente e, come si desume dal rapporto di pianificazione, quest'ultimo risulta addirittura sovradimensionato, in quanto capace di ospitare più di 800 allievi (anno 1975) contro una previsione di 190 per il 2010 (cfr. loc. cit., pag. 57), bensì sulla necessità di una tutela accresciuta dalle immissioni foniche per la presenza della sede scolastica, scopo precipuo dell'attribuzione di un GDS II in luogo di un più permissivo, dal profilo della protezione fonica, GDS III. Per queste ragioni, nemmeno un declassamento ai sensi dell'art. 43 cpv. 2 OIF può entrare in linea di conto.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
Non si prelevano spese e tasse di giudizio.
Intimazione a:
terzi implicati
CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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