AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2004.225
Data decisione, Autorità: 03.09.2004, TRAM
Titolo: delibera da parte del Cantone di opere di pavimentazione autostradale
Incarto n. 52.2004.225
Lugano 3 settembre 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 30 giugno 2004 di
RI1 · RI2 · RI3 patr. da: PA1
contro
la decisione 15 giugno 2004 del Consiglio di Stato (n. 2546), che delibera al consorzio CO1 + CO1 i lavori di pavimentazione del nuovo raccordo autostradale di __________, lotto 9t-6;
viste le risposte:
8 luglio 2004 del Dipartimento del territorio, ULSA;
14 luglio 2004 del Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni;
14 luglio 2004 del consorzio CO1 + CO1;
preso atto della replica 30 luglio 2004 del consorzio ricorrente e delle dupliche:
17 agosto 2004 del consorzio CO1 + CO1;
20 agosto 2004 del Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 17 febbraio 2004 il Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso, retto dal Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) ed impostato secondo la procedura libera, per l'aggiudicazione dei lavori di pavimentazione del nuovo raccordo autostradale di __________, lotto 9t-6 (FU n. 14, pag. 1255 seg.). Le disposizioni particolari degli atti d'appalto (pos. 224.100) stabilivano che le offerte sarebbero state valutate secondo i seguenti criteri d'aggiudicazione e fattori di ponderazione:
Il punteggio sarà stabilito secondo la formula
[6 - 0.045 x (Δ %) 1.5 ] x 100 (minor prezzo = 6)
2.1. Termini 1
2.2. Plausibilità del programma
lavori e dei tempi proposti;
garanzia del mantenimento
dei tempi 1
Organizzazione del cantiere 25%
3.1. Valutazione delle imprese e dei
subappaltatori; valutazione dell'
impianto di cantiere proposto 1 - 6 x 50%
3.2. Sicurezza sul cantiere 1
3.3. Disponibilità di tecnici 1
Attendibilità dei prezzi dell'offerta 10%
La valutazione avviene verificando il 20% delle
posizioni più importanti dal punto di vista economico
dell'elenco prezzi (derivanti dal preventivo) che produ-
cono circa l'80% del volume dell'offerta
4.1. Equilibrio dell'offerta
Ogni posizione appartenente al 20% delle posizioni più
importanti dal punto di vista finanziario dell'offerta viene
confrontata con il preventivo del committente e ad essa viene assegnato un punteggio secondo la seguente formula:
prezzo uguale al preventivo +/- 5% nota 6 x 50
prezzo + 50% nota 0
prezzo - 50% nota 0
4.2. Verifica dell'importo risultante dal 20% delle posizioni
Tale importo viene confrontato con l'analogo preventivo del committente, assegnando il punteggio secondo la seguente formula:
prezzo uguale al preventivo +/- 5% nota 6 x 50
prezzo + 50% nota 0
prezzo - 50% nota 0
per gli altri prezzi interpolazione lineare x 50
In relazione al programma dei lavori, le disposizioni particolari stabilivano che avrebbero dovuto essere rispettate le (4) fasi indicative raffigurate nel piano 34.002/613 (pos. 620.100), che precisava anche i tempi di esecuzione. La pos. 624.100 specificava inoltre che il programma lavori elaborato dall’offerente non avrebbe potuto essere modificato in fase di discussione d’offerta. La pos. 624.300 chiedeva infine ai concorrenti di proporre un programma lavori dettagliato per ogni singola fase d’offerta. L’inizio dei lavori era preventivato per il 1. settembre 2004 (pos. 632.300), mentre la fine è prevista per il mese di dicembre 2005 (pos. 635.100), ritenuto che la fine della fase A è preventivata per il 12 novembre 2004 (pos. 633.100). Per i ritardi non imputabili all’impresa è fissata una penale di fr. 10'000.- alla settimana.
B. In tempo utile, sono pervenute al committente le offerte di tre concorrenti, fra cui quella del consorzio qui ricorrente (I+A), composto dalle ditte RI2 (90%) e RI1 (RI1) SA (10%), di fr. 1'903'102.10 e quella del consorzio resistente (CO1), formato dalle ditte CO1 (50%) e CO1 (50%), di fr. 1'947'928.60.
a. Il programma dei lavori elaborato dal consorzio CO1 suddivide l’intervento in quattro fasi (A-D), articolate in 10 diverse attività lavorative e così strutturate:
fase A: 27 giorni per un totale di 224 giorni/uomo
fase B: 34 giorni per un totale di 292 giorni/uomo
fase C: 34 giorni per un totale di 282 giorni/uomo
fase D: 15 giorni per un totale di 122 giorni/uomo
In totale 110 giorni, ripartiti su 23 settimane di 5 giorni l’una, con l'impiego di manodopera per un totale di 920 giorni/uomo. Per la posa è previsto l'impiego di una finitrice asfalto fuso tipo KBR 110 SSS A, con una larghezza di posa da 3.00 a 13.00 m ed una velocità di posa di 0.2 - 3.0 m/min.
b. Il consorzio RI1 ha previsto a sua volta di suddividere i lavori in quattro fasi (A-D), articolate in 12 diverse attività di lavoro e così strutturate:
fase A: 20 giorni per un totale di 230 giorni/uomo su 21 giorni
fase B: 20 giorni per un totale di 230 giorni/uomo su 21 giorni
fase C: 22 giorni per un totale di 280 giorni/uomo
fase D: 12 giorni per un totale di 82 giorni/uomo
I giorni indicati dalla relazione tecnica e dai diagrammi delle attività, rispettivamente dell'impiego di manodopera non concordano fra di loro. La relazione tecnica indica un totale di 75 giorni. I diagrammi delle fasi A e B ne prevedono 20. I corrispondenti diagrammi della manodopera ne registrano invece 21, omettendo di indicare l'attività lavorativa prevista per i 10 operai impiegati l'ultimo giorno di queste fasi. Complessivamente i diagrammi delle fasi prevedono 74 giorni lavorativi. Il totale risultante dai diagrammi della manodopera è invece di 76 giorni, per un montante di 818 giorni/uomo. A differenza del consorzio C+N, il consorzio I+A prevede di lavorare il sabato durante 8 settimane delle prime tre fasi.
Per la posa il consorzio RI1 prevede l'impiego di una finitrice stradale pesante non meglio specificata. Allo scopo di mantenere i tempi preventivati, in sede di discussione d'offerta, si è tuttavia dichiarato disposto a impiegarne 3 senza aumento di prezzo.
Valutate le offerte in base ai criteri d'aggiudicazione, il committente ha allestito la seguente graduatoria:
RI1
CO1
%
nota
punti
nota
punti
Prezzo
35
6.00
210.0
5.84
204.4
Programma lavori
30
111.8
121.4
Termini
35
6.00
3.20
Plausibilità
65
2.50
4.50
Organizzazione cantiere
25
128.8
Valutazione imprese
50
5.50
6.00
Sicurezza
20
5.00
5.00
Disponibilità tecnici
30
4.50
4.50
Attendibilità prezzi
10
39.0
42.1
Attendibilità
50
3.54
3.61
Equilibrio
50
4.26
4.81
Totale
489.5
502.9
Fondandosi su questa valutazione, il 15 giugno 2004 il Consiglio di Stato ha deliberato i lavori al consorzio CO1.
C. Contro la predetta delibera il consorzio RI1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio degli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione.
Il ricorrente contesta in sostanza la nota (2.50), che il committente gli ha attribuito per la plausibilità del programma. Spiegate in dettaglio le modalità degli interventi, nega che il suo programma possa essere considerato scarsamente attendibile. Assicura di essere in grado di rispettare i tempi indicati posando un binario di guida ed impiegando tre diverse finitrici. Ritiene che il committente abbia abusato del suo potere d’apprezzamento.
Lesiva del diritto siccome viziata da abuso di apprezzamento, soggiunge, sarebbe pure la valutazione dei sottocriterio disponibilità dei tecnici.
D. All’accoglimento del ricorso si sono opposti il committente e l’aggiudicataria, che hanno contestato in dettaglio le tesi del ricorrente.
La Divisione delle costruzioni ha in particolare rilevato che i tempi di lavoro sono sottostimati. In sede di discussione d’offerta, allega, il ricorrente ha aumentato il numero delle finitrici previsto dall’offerta. I lavori di finitura manuale non sarebbero stati valutati adeguatamente al pari delle difficoltà di approvvigionamento del cantiere. Il lavoro al sabato non sarebbe ammesso.
E. Con la replica l’insorgente ha ribadito ed ulteriormente sviluppato le contestazioni sollevate con il ricorso. La differenza di 2 punti fra i consorzi qui comparenti - osserva - equivarrebbe ad una differenza di prezzo di 193'000.- fr., pari al 10% del valore della commessa. Il risultato sarebbe inammissibile, sia perché stravolge l’importanza dei criteri d’aggiudicazione prestabiliti, sia perché scaturisce da una scala di valutazione che non è stata preannunciata.
Delle ulteriori contestazioni e delle osservazioni di duplica si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La perizia che l'insorgente si è riservato di chiedere sulla plausibilità del programma non appare atta a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L’autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34; Ulrich Häfelin / Georg Müller, Allgemeines Verwaltungrecht, 4. ed., Zurigo 2002, n. 463; Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2d; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., n. 407 seg.).
2.2. Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e pertinenti. Particolare riserbo s’impone anche perché la valutazione presuppone sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie offerte inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte del committente (cfr. RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1; STF 23.12.1998, n. 2P.285/1998, in re Consorzio T2000, consid. 4b; STA 16.7.04 in re consorzio __________; 13.5.2003 in re Consorzio __________ e liteconsorti).
Le contestazioni riferite al punteggio attribuito ai prezzi delle due offerte sono del tutto ingiustificate. La differenza percentuale tra i due prezzi non è del 3.5%, ma soltanto del 2.35%. Ferma questa premessa, questo tribunale non può che dare atto della correttezza dei punteggi assegnati, che risultano calcolati senza errori in base alla formula prestabilita dalle prescrizioni di gara (pos. 224.100).
Improponibili sono d'altra parte le obiezioni sollevate dal consorzio RI1 in merito alla distorsione che la valutazione della plausibilità del programma produrrebbe su quella riferita al prezzo.
Le note del prezzo sono calcolate secondo una progressione geometrica, mentre quelle relative agli aspetti qualitativi sono determinate in base ad una scala fondata su una progressione lineare (aritmetica). La nota relativa all'aspetto quantitativo (prezzo) non può quindi essere messa a confronto con quella riferita ad un aspetto qualitativo (plausibilità del programma) senza considerare la diversa impostazione delle scale di valutazione. Né si può ignorare che il criterio di valutazione quantitativo è posto in relazione a quelli qualitativi soltanto attraverso i fattori di ponderazione, prescindendo da qualsiasi aggiustamento delle valutazioni degli aspetti qualitativi, volto ad attribuire ai relativi differenziali un valore economico riconducibile alle differenze di prezzo.
Fatta astrazione dei calcoli elaborati dall'insorgente, parzialmente erronei, non si può negare che il differenziale delle note per la plausibilità del programma è tanto più incisivo, quanto minori sono le differenze di prezzo. In effetti, se la differenza di punteggio per la plausibilità del programma rimane costante (19.5 punti per ogni punto di nota), le differenze di punteggio derivanti dal differenziale dei prezzi (Δ P) aumentano progressivamente secondo la formula [6 - 0.045 x (Δ %) 1.5 ] x 100, prevista dalla posizione 224.100/1 delle condizioni particolari (1.6 punti per Δ P = 1%, 4.5 punti per Δ P = 2%; 8.2 punti per Δ P = 3%, 17.6 punti per Δ P = 5%, 49.8 punti per Δ P = 10%, ecc. ).
Questa conseguenza, che il ricorrente considera a torto un'inam-missibile distorsione, è immanente al sistema di valutazione prestabilito. Essa deriva semplicemente dalla disomogeneità delle scale di valutazione abbinate ai criteri d'aggiudicazione, che sono state stabilite dalle condizioni particolari (CPN 1202) assieme ai fattori di ponderazione e che il consorzio ricorrente ha accettato, omettendo di impugnarle in occasione della pubblicazione del bando di concorso. Non si verificherebbe se i metodi di valutazione fossero congruenti, ossia se anche il punteggio per la plausibilità del programma venisse calcolato in base alla stessa formula applicata per il prezzo o se quest'ultimo fosse stabilito in base alla progressione lineare della scala delle note prevista per valutare la plausibilità del programma.
3.2. Il ricorrente rimprovera poi al committente di essere incorso in un abuso d'apprezzamento nell'ambito della valutazione della plausibilità del programma dei lavori allegato alla sua offerta. La nota (2.50) che gli è stata assegnata sarebbe eccessivamente bassa. Le contestazioni vanno disattese.
3.2.1. Nell'offerta, il consorzio RI1 ha previsto di eseguire i lavori di posa della pavimentazione con una sola macchina finitrice (cfr. offerta, n. 14.1.1). Stando all'analisi dei prezzi, allestita dallo stesso consorzio su richiesta del committente, questa macchina avrebbe un rendimento di 0.19 h/t, contro le 0.55 h/t indicate dal consorzio CO1. Per giustificare i tempi ristretti previsti dal programma (fase A: 1 giorni), inferiori a quelli del consorzio resistente (fase A: 3 giorni), in sede di discussione d'offerta, il ricorrente ha proposto di impiegare altre due macchine, senza aumenti di prezzo. L'adattamento dell'offerta non può essere preso in considerazione. Lo esclude chiaramente la pos. 624.100 delle disposizioni particolari, di cui si è detto in narrativa, che impone di valutare il programma dei lavori così come presentato dai concorrenti.
Già questa circostanza mina la credibilità dell'offerta e giustifica una sensibile riduzione della nota.
3.2.2. A compromettere ulteriormente l'attendibilità del programma si aggiungono le significative incongruenze riscontrabili tra i diagrammi delle attività per le fasi A e B ed i corrispondenti diagrammi relativi all'impiego di manodopera, che prevedono entrambi l'impiego di 10 dipendenti l'ultimo giorno, senza specificare l'attività che svolgerebbero.
3.2.3. Parimenti penalizzanti, dal profilo del giudizio sulla plausibilità del programma, sono le discrepanze ravvisabili tra i diversi conteggi dei giorni di lavoro preventivati: 74 secondo i diagrammi delle fasi, 75 secondo la relazione tecnica, 76 secondo i diagrammi relativi all’impiego della manodopera. Benché modiche, le differenze non depongono di certo a favore delle tesi del ricorrente.
3.2.4. Poco attendibile, come giustamente rileva il consorzio resistente, è pure il programma delle fasi A e B dal profilo dei quantitativi di rivestimento messi in opera. Non si spiega invero come si possa preventivare lo stesso tempo e lo stesso numero di operai per mettere in opera 1’800 mq (fase A), rispettivamente 2’750 mq (fase B) di rivestimento.
3.2.5. Negativamente, sull'attendibilità del programma, influisce poi l'assenza di qualsiasi previsione per l'installazione del cantiere. È possibile che i cantieri per la pavimentazione delle strade non richiedano particolari investimenti di tempo e di mezzi. Anche un profano è in grado di capire, che su una strada nazionale, ove una corsia rimane aperta al traffico, non si può iniziare a lavorare senza prevedere alcun investimento di tempo e di manodopera per la preparazione dell'intervento. Tanto meno nel caso in esame, ove i criteri d'aggiudicazione riservano un'attenzione particolare all'organizzazione ed alla sicurezza del cantiere.
3.2.6. Nemmeno la previsione di lavorare al sabato, senza aver preventivamente verificato se ne siano date le premesse dal profilo del diritto del lavoro, depone a favore della credibilità del programma. Il difetto è solo apparentemente veniale. È vero che nel caso in cui il lavoro al sabato non fosse possibile, verrebbe semplicemente prolungata la durata dei lavori, lasciando invariato il numero di giorni lavorativi preventivati. Ma è altrettanto vero che questa incerta previsione permette di valutare negativamente la plausibilità del programma presentato.
3.2.7. Il fatto di non aver scisso la fase B in due tappe, a dipendenza del completamento del ponte sul __________, non costituisce tanto un motivo atto a pregiudicare la plausibilità del programma del ricorrente, quanto piuttosto un motivo atto a rendere maggiormente attendibile quello del consorzio CO1. Avvalora quindi la differenza (Δ 2.00) tra le note assegnate ai programmi dei due consorzi dal profilo della plausibilità.
3.2.8. Fuori luogo è unicamente l’affermazione del committente secondo cui il consorzio CO1, a differenza di quello ricorrente, avrebbe implicitamente previsto giorni di riserva. Entrambi i concorrenti non ne hanno previsti. L'esistenza di giorni di riserva occulti non può essere semplicemente dedotta dalla maggior durata dei lavori o dal maggior impiego di manodopera. L’infondatezza del motivo, tutto sommato marginale, addotto dal committente in sede di osservazioni al ricorso, non basta comunque per far apparire insostenibile il giudizio negativo espresso in merito alla plausibilità del programma presentato dal ricorrente.
Considerati tutti questi elementi di giudizio nel loro insieme, la valutazione del programma operata dal committente non appare per nulla insostenibile. Per quanto opinabile possa apparire all'insorgente, essa rientra senz'altro nei limiti di un esercizio corretto del potere d'apprezzamento che questo criterio d'aggiudicazione riserva alla stazione appaltante. Ad eccezione del motivo riferito ai giorni di riserva, tutti gli altri motivi addotti dal committente per giustificare la valutazione censurata appaiono in effetti fondati su considerazioni pertinenti ed oggettive, che reggono di fronte alle critiche del consorzio ricorrente. Il fatto che abbia mantenuto i tempi preventivati sul cantiere __________ non permette di sovvertire questa conclusione.
3.3. A torto lamenta il consorzio RI1 una violazione del principio di trasparenza rimproverando al committente di non aver preventivamente annunciato lo schema che avrebbe applicato per valutare la plausibilità del programma. A differenza del criterio relativo all’attendibilità del prezzo, che specifica in dettaglio il metodo applicabile per valutare questo aspetto dell’offerta, le prescrizioni di gara non indicano in effetti gli aspetti salienti, che il committente si riproponeva di prendere in considerazione per valutare il sottocriterio in esame. Esse indicano soltanto che questo aspetto sarebbe stato valutato con una nota compresa tra 1 e 6, che nel giudizio complessivo sarebbe stata ponderata nella misura del 65%, ritenuto che il sottocriterio dei termini avrebbe inciso per il restante 35%.
Contrariamente a quanto assume il ricorrente, la mancata indicazione del metodo di valutazione non disattende il principio di trasparenza. Considerata la particolare natura di questo aspetto, non appare in effetti contrario a tale principio esprimere la relativa valutazione attraverso un giudizio globale, che apprezzi secondo criteri uniformi per tutti i concorrenti i mezzi, la manodopera ed i metodi impiegati per rapporto ai tempi preventivati.
Il committente non deve necessariamente prestabilire complesse ed articolate griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati (p. es. 6 = ottimo; 5 = buono; 4 = sufficiente, ecc.), come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. In questi casi, dovrà poi giustificare adeguatamente, nella motivazione del provvedimento di delibera, la nota che ha attribuito ad ogni offerta nel quadro di ogni singolo criterio d'aggiudicazione (STA 20.1.2004 in re __________ e Co; 5.8.2003 in re __________).
Anche da questo profilo, la decisione impugnata sfugge dunque alla critica del ricorrente.
3.4. In sede di osservazioni al ricorso, il committente ha affermato di aver assegnato la nota 6 al programma con i tempi minori e la nota 0 al programma con i tempi doppi. Il consorzio RI1 rileva che la nota minima prevista dalle prescrizioni di gara è 1. L’obiezione, ancorché fondata, non permette di modificare il punteggio assegnato al ricorrente in base alla nota (6.00) che gli è stata data. La scala con base 0 non l’ha invero pregiudicato. Semmai ha leso il consorzio resistente.
Da respingere siccome infondate sono le ulteriori censure che il ricorrente solleva in relazione alla nota (5.50) attribuitagli dal committente in base al sottocriterio valutazione delle imprese/consorzi e dei subappaltatori, valutazione dell'impianto di cantiere proposto (5.50). Il committente ha giustificato la decurtazione di 0.5 punti con il fatto che il consorzio RI1 ha previsto di approvvigionarsi da due impianti di produzione diversi, uno dei quali ubicato oltre __________. Scelta, questa, che può dar luogo ad inconvenienti dal profilo della qualità del prodotto fornito e della continuità dell'approvvigionamento. L'apprezzamento negativo, fondato su considerazioni oggettive e pertinenti, non è certamente insostenibile. Non presta dunque il fianco a critiche.
Nemmeno le contestazioni riguardanti la valutazione (nota 4.50) della disponibilità di personale tecnico possono essere accolte. Il committente ha ritenuto che le ditte in lizza, da questo profilo, fossero equivalenti.
Anche questa valutazione sfugge alla critica. Oggetto di valutazione non erano le referenze dei concorrenti, ma il personale tecnico messo a disposizione per l'esecuzione dei lavori, che il committente ha reputato equivalente. Deduzione, questa, che le eccellenti referenze vantate dall'insorgente per altri lavori non sono in grado di scalfire nemmeno se risultassero superiori a quelle del consorzio resistente.
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 15 CIAP; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è a carico delle ditte del consorzio ricorrente in solido.
Intimazione a:
.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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