AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2003.107
Data decisione, Autorità: 04.02.2005, TPT
Titolo: non approvazione d'estensione di una zona edificabile: motivi urbanistici, paesaggistici e agricoli preponderanti
Incarto n. 90.2003.107
Lugano 4 febbraio 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 1 ottobre 2003 di
__________, __________ patr. da: PR 1
contro
la risoluzione del 26 agosto 2003 (n. 3574), con cui il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
9 dicembre 2003 del RA 1;
11 dicembre 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, i mapp. 443 e 463, di proprietà di __________ __________, sono stati interamente assegnati alla zona di protezione del paesaggio e, per quanto non attribuiti all'area forestale, parzialmente alla zona residenziale estensiva R2 e alla zona agricola. Questi fondi, contigui, sono ubicati in località __________: il mapp. 443 presenta una superficie di 8'331 mq, parzialmente edificata con un fabbricato di due piani adibito a grotto, con un piazzale e con un'infrastruttura per il gioco delle bocce, mentre il mapp. 463, di 5'444 mq, risulta completamente inedificato.
B. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Relativamente a queste ultime decisioni, il Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare, per quanto qui può interessare, l'estensione rispetto al previgente piano regolatore della zona residenziale estensiva R2 in località __________, fissando nel contempo un termine al comune e al proprietario interessato, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni.
C. Preso atto delle considerazioni inoltrate da comune e proprietario, con risoluzione 26 agosto 2003 (n. 3574), il Consiglio di Stato ha approvato l'estensione della zona edificabile, tuttavia limitatamente alla superficie che comprendeva la parte edificata del mapp. 443, come indicato nell'allegato grafico 1 alla decisione, attribuendo d'ufficio le restanti superfici dei mapp. 443 e 463 alla zona agricola, con motivazioni che verranno riprese nei considerandi di diritto (cfr. risoluzione impugnata, pag. 8 e seg.).
D. Con ricorso 1 ottobre 2003, __________ __________ insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione di tutta la porzione dei suoi fondi in zona residenziale estensiva R2, così come adottata dal consiglio comunale. A sostegno dell'impugnativa, il ricorrente lamenta la violazione dell'autonomia comunale e della garanzia della proprietà, giacché l'ampliamento in parola adempirebbe a tutti i requisiti posti dall'art. 15 LPT, mentre i fondi, in quanto tali, non dimostrerebbero alcuna idoneità agricola. L'insorgente, richiamando la convenzione 9 febbraio 2000, con cui si era impegnato verso il comune ad assumere in proprio l'onere del compenso pecuniario per la sottrazione del territorio agricolo dovuto all'attribuzione parziale dei suoi fondi alla zona edificabile, fa valere inoltre la violazione del principio della buona fede: in contropartita della prospettata attribuzione alla zona edificabile, esso avrebbe quindi accettato, suo malgrado, l'attribuzione alla zona agricola di una porzione del mapp. 443, che il previgente piano regolatore (PR 81) includeva in zona R2.
E. Il municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne postula il rigetto.
F. Nelle more della procedura, __________ __________ è deceduto. Con scritto 11 e 12 marzo 2004 __________ RI 1 e __________ RI 2 hanno comunicato di mantenere l'impugnativa.
G. In data 3 giugno 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante i quali i rappresentanti del comune hanno versato agli atti alcune fotografie raffiguranti i luoghi. Le parti hanno quindi riconfermato le rispettive allegazioni e domande e l'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
Considerato, in diritto
La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti, al pari del loro dante causa, certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
In merito alla pretesa violazione del principio della buona fede, le ricorrenti hanno domandato l'audizione testimoniale di __________ __________, già membro della commissione edilizia comunale ed attualmente municipale.
2.1. La procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 CCS, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui o non pertinenti (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 18 n. 1b).
2.2. Nel caso di specie, la situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta in modo più che sufficiente dalla copiosa documentazione versata agli atti dalle autorità intimate, completata dal verbale della commissione edilizia della seduta del 5 dicembre 1995 e dalla convenzione 9 febbraio 2000, allegati dalle stesse ricorrenti all'impugnativa e rimasti incontestati (cfr. doc. C e D, in atti). In particolare, da questi ultimi documenti, come pure dal confronto delle rappresentazioni grafiche del piano regolatore, si evince perfettamente che l'apertura della nuova area edificabile sulle porzioni all'esame dei mapp. 443 e 463 è anche frutto dell'attribuzione in compensazione alla zona agricola di una porzione del mapp. 443, che il previgente piano regolatore assegnava alla zona R2. Non occorre quindi eseguire ulteriori approfondimenti, tramite l'esperimento del teste __________. Di conseguenza, il tribunale non accede alla richiesta delle insorgenti, in quanto non risulta necessario; comunque, date le circostanze, superfluo ai fini del giudizio.
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto per approvazione era stato esteso in alcuni settori rispetto al previgente piano regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti puntuali. Dal rapporto di pianificazione (pag. 45) il Governo ha desunto che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore in merito alle zone residenziali corrispondeva a 4'500 unità insediative. Questo risultato veniva conseguito applicando un grado di attuazione del piano estremamente basso (60%) e, inversamente, un alto rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 50 mq per le zone intensive e di 60 mq per le zone estensive) in luogo degli usuali 35-45 mq per abitante: adottando un parametro usuale del 70-80% per il grado di attuazione, rispettivamente di 50 mq, per lo meno anche per le zone estensive, di superficie abitativa per residente, la contenibilità teorica del nuovo piano si attestava, in realtà, a 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione di effettivi 3'566 abitanti (1998) - pari ad un incremento del 40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga superiore alla previsione formulata dal comune di un aumento della popolazione con un tasso del 20% che, ritenuto il rallentamento, se non addirittura la diminuzione, dell'evoluzione demografica nell'ultimo decennio, andava oltretutto valutato come ottimistico. Considerando che la contenibilità del piano regolatore eccedeva quindi il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico nei prossimi 10-15 anni, il Governo ha concluso che l'esame degli ampliamenti riscontrati, anche se in taluni casi di modesta entità, doveva essere oggetto di una particolare attenzione ai fini di una corretta delimitazione della zona edificabile del comprensorio comunale (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 17 e segg.). Questa valutazione merita di essere condivisa, per quanto concerne particolarmente l'evoluzione del numero di abitanti, che qui interessa. In effetti, anche volendo ritenere le (generiche) ipotesi di sviluppo formulate dal comune e considerare i (quantomai parziali) parametri dallo stesso adottati, il nuovo piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 934 abitanti sul territorio comunale, pari ad un aumento della popolazione del 26%. Per contro, l'evoluzione demografica del comune ha evidenziato una tendenza della crescita in costante e consolidato rallentamento in questi ultimi quarant'anni. Dai dati ripresi dal rapporto di pianificazione (pag. 12), si evince certamente un aumento della popolazione residente, tuttavia con tassi di crescita decennali che nel corso degli anni hanno subito una notevole e progressiva flessione: da un aumento dell'80% registrato negli anni '60, si passa ad uno del 30% negli anni '70, del 25% negli anni '80 e infine ad un modesto 7,5% tra il 1990 e il 1998. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto che un tasso di crescita del 20%, quale aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione nei prossimi 10-15 anni, fosse una previsione ottimistica, come ha del resto sottolineato anche il pianificatore comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 14). Ciò a fronte di una contenibilità teorica del piano regolatore che, con tutte le riserve sui parametri precedentemente illustrate, condivise anche dal tribunale, consente per lo meno uno sviluppo demografico del 26%, con quindi un ampio margine rispetto al presumibile fabbisogno del comune. Per questa ragione, ritenuto che il nuovo piano regolatore prevede un incremento dell'indice di sfruttamento all'interno della zona edificabile, si giustificava un particolare rigore nella valutazione di alcuni ampliamenti della zona edificabile rispetto al perimetro del piano regolatore precedente (PR 81).
Posta questa premessa, il Consiglio di Stato ha altresì rilevato che alcuni ampliamenti difettavano di una intelligibilità in termini di inserimento organico e logico nel quadro del territorio insediativo comunale, oltre che risultare in contrasto con i provvedimenti auspicati per i singoli quartieri che compongono l'agglomerato luganese. In particolare, per quanto riguardava la zona residenziale, sono stati individuati alcuni ampliamenti puntuali, fra cui quello concernente il fondo delle ricorrenti, che davano luogo a delle propaggini, incoerenti nella loro configurazione, della zona edificabile nei comparti agricoli del territorio comunale. Principalmente per questi motivi, unitamente ad altri che si avrà modo di illustrare nel seguito, tali ampliamenti non sono stati in seguito approvati (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 21; risoluzione impugnata, pag. 8).
Prima di entrare nel merito, occorre rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del luganese (PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di , e suddiviso in 18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la conformità sono verificati dal cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il comune di __________ è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova Città: il Quartiere __________ (n. 11), il Quartiere __________ - (n. 12) e, per quanto qui interessa, il Quartiere __________ -__________ (n. 13) che, per la sua peculiare caratteristica insediativa, è stato attribuito alla categoria dei quartieri estensivi. Per questo quartiere, che si estende lungo la fascia pedemontana delimitata a est da via __________ (__________) e a ovest dal bosco collinare del __________, sono auspicate, unitamente ad altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la residenza, la limitazione dell'espansione a macchia d'olio delle aree edificabili e la valorizzazione delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva (cfr. scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.13).
Le particelle delle ricorrenti sono ubicate per l'appunto nel Quartiere __________ -__________, caratterizzato dall'alternanza di aree boschive, coltive e vigneti con l'area insediativa del comune. Quest'ultima, che si sviluppa dal nucleo di __________ in modo omogeneo fino ad occupare parte della fascia pedemontana, trova il suo limite naturale verso nord nell'area forestale e, più a valle, nel corso del riale in località __________, che già costituiva il confine della zona residenziale R2 e R3 del vecchio piano regolatore. Oltre il riale, ai cui margini insiste il grotto al mapp. 443, si apre invece un ampio comparto agricolo che, includendo anche il vasto parco delimitato sui mapp. 485 e 486, si estende fino alla località __________, a separazione dunque dell'abitato di __________ da quello di __________. Con la revisione del piano regolatore in oggetto, il comune ha confermato la zona estensiva residenziale R2, estendendola tuttavia ben oltre il riale __________, con un ampliamento di forma trapezoidale, che non soltanto integra la limitrofa parte edificata del mapp. 443, ma pure il soprastante pianoro di circa 2'000 mq di superficie, situato a cavallo del confine fra i mapp. 443 e 463. Il Consiglio di Stato, pur avendo preannunciato in un primo momento l'intenzione di non approvare questo ampliamento, ha poi riconosciuto con la risoluzione impugnata che la fascia del mapp. 443, occupata dal piazzale, dal grotto e dal campo di bocce, direttamente accessibile da via , meritava di essere integrata nella zona edificabile, in quanto ad essa funzionalmente e urbanisticamente connessa e perché congruente con l'andamento orografico del comparto. Viceversa, queste correlazioni difettavano alla porzione restante, quella qui controversa, giacché completamente inedificata e, dal profilo morfologico, completamente distinta da un marcato dislivello di circa 8 m. Pertanto non poteva essere approvata in zona edificabile. Come rettamente ha rilevato il Governo, questo ampliamento, che riguarda essenzialmente il suddetto pianoro, costituisce senz'altro una propaggine, incoerente nella sua configurazione, della zona edificabile nel comparto agricolo, di cui si diceva, non supportata da valide ragioni urbanistiche e pianificatorie. Risulta difatti evidente, come ha potuto constatare questo tribunale durante l'esperimento del sopralluogo, a conferma di quanto già si poteva rilevare dall'esame dei piani, che quest'estensione costituirebbe, a non averne dubbio, un ampliamento a macchia d'olio della zona edificabile che il piano direttore, riferito al modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, si prefigge di evitare proprio in questo comprensorio territoriale, a salvaguardia delle specificità urbanistiche, morfologiche e territoriali del Quartiere __________ - (cfr. consid. 6).
La zona residenziale estensiva R2, così come è stata ripristinata dal Consiglio di Stato, vale a dire con l'ammissione del trascurabile ampliamento concernente l'area edificata del mapp. 443, non solo risulta conforme agli indirizzi del piano direttore, ma adempie anche al requisito dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il pianoro a cavallo dei mapp. 443 e 463 fa invece parte, come illustrato poc'anzi, di un ampio territorio completamente inedificato che, per la diffusa presenza di vigneti intercalati da fasce boschive e prative, si differenzia morfologicamente e funzionalmente dalla zona edificabile in oggetto. Esso non può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 4), va poi considerato che il comparto inedificato che include parzialmente il mapp. 443 e interamente il mapp. 463, proprio perché caratterizzato dall'alternanza di aree boschive e di vigneti, forma altresì un paesaggio di pregio, che funge, come si è già accennato in precedenza, da importante area di stacco tra l'insediamento di __________ e quello più a nord di __________; tant'è che il comune l'ha incluso sia in zona agricola, sia nella zona di protezione del paesaggio. Questa zona, oltre a attuare gli intendimenti del piano direttore che, si ricorda, sono di valorizzazione delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva, concretizza pure l'indirizzo della scheda 8.1 del piano direttore relativa alle linee di forza del progetto di paesaggio cantonale. Gli studi di base per l'elaborazione del piano direttore hanno evidenziato che, in generale, nei territori pedemontani lo sviluppo degli insediamenti, degli impianti e delle infrastrutture tende a cancellare l'alternanza "territorio insediato
Non giova da ultimo alle ricorrenti il richiamo al principio della buona fede, per il fatto che la porzione residua ovest del mapp. 443 non interessata dall'area boschiva, che il previgente piano regolatore assegnava alla zona R2, è stata attribuita alla zona agricola per favorire il trasferimento dell'edificabilità sulla porzione dei mapp. 443 e 463 oggetto dell'ampliamento in parola. Va innanzitutto rilevato che la convenzione 9 febbraio 2000, con cui __________ __________ si era impegnato verso il comune ad accollarsi il contributo pecuniario sostitutivo in caso di sottrazione dell'area agricola, giacché all'epoca era negato all'ente pianificante il diritto di regresso nei confronti del proprietario del fondo interessato (cfr. previgente art. 11 cpv. 2 LTagr, modificato con novella legislativa entrata in vigore il 1 settembre 2002, BU 2002, 209), non costituiva "né una condizione né una garanzia per l'inserimento parziale dei fondi in zona edificabile, l'adozione della variante al Piano regolatore essendo di competenza del Consiglio comunale, riservata l'approvazione da parte delle competenti autorità cantonali" (cfr. convenzione 9 febbraio 2000, lett. g, doc. D in atti). Approvazione che, come visto, il Consiglio di Stato, se non per tutto l'ampliamento presentato dal comune, ha comunque accordato per la fascia edificata del mapp. 443, che il previgente piano escludeva dalla zona edificabile. D'altro canto, va considerato che la lamentata diminuzione dell'area fabbricabile è stata quantomeno compensata all'ampliamento approvato dal Consiglio di Stato.
In conclusione, ad eccezione della superficie edificata del mapp. 443, l'estensione della zona edificabile in località __________ in corrispondenza dei mapp. 443 e 463 non poteva dunque essere approvata sia per motivi di contenibilità, sia per ragioni di ordine pianificatorio, urbanistico, paesaggistico e agricolo. Motivi, questi, che giustificano parimenti la conseguente attribuzione d'ufficio di queste superfici alla zona agricola e a quella di protezione del paesaggio - quest'ultima, peraltro, già prevista dal piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale e rimasta incontestata - al pari delle restanti porzioni di questi fondi, nonché dell'intero comparto. La risoluzione impugnata, ponendo pertanto il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia comunale.
Il ricorso va, dunque, respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico delle insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
RI 1 e RI 2 sono condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'200.- (milleduecento).
Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2
CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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