AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1998.91
Data decisione, Autorità: 15.12.1998, TPT
Incarto n. 90.98.00091
Lugano 15 dicembre 1998
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
visto il ricorso del 23 aprile 1998 di
__________ __________, __________, rappr. da: Studio legale __________ e __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 4 marzo 1998 (n° __________) del Consiglio di Stato, che approva il Piano particolareggiato (PRP) del nucleo di __________;
viste le osservazioni 24 giugno 1998 del Municipio di __________ (rappr. da: avv. __________ __________, __________) e 1° luglio 1998 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a. La signora __________ __________ è proprietaria a __________ del mapp. n° __________ RFP, situato nel nucleo del paese. Sul fondo sorgono due fabbricati che delimitano uno spazio libero adibito a posteggio, accessibile esclusivamente da est attraverso la __________ degli artisti __________. L'accesso da ovest è infatti impedito da un cancello posto sul confine con il fondo privato al mapp. n° __________RFP.
b. In data 18 dicembre 1995 il Consiglio comunale di __________ ha adottato il PRP del nucleo, che prevede fra gli obiettivi principali l'eliminazione progressiva del traffico veicolare dal centro del paese. Il Piano viario, che suddivide i collegamenti all'interno del nucleo in strade di servizio, in vicoli ed aree pedonali e in strade pedonali con funzione di servizio limitate (cfr. anche art. 17 cpv. 1 NAPP), attribuisce la __________ degli artisti __________ a quest'ultima categoria, salvo per il tratto, lungo circa ml 9.00, immediatamente antistante il fondo della signora __________, definito pedonale.
Va inoltre notato che a corollario della pedonalizzazione del nucleo - da attuarsi tramite una completazione della rete viaria, che ne elimini l'attraversamento veicolare, e mediante la creazione di posteggi all'esterno del perimetro -, la Relazione che accompagna il PRP propone una serie di misure, da approfondire ed adottare in un secondo tempo, concernenti l'eliminazione progressiva di tutti i posteggi dal nucleo. L'art. 18 cpv. 1, § 1 NAPP sancisce quindi il divieto di eseguirne di nuovi.
c. Avverso tale ordinamento, ritenuto contraddittorio, non sorretto da un sufficiente interesse pubblico e lesivo del principio della proporzionalità, e avverso le norme che lo reggono, è insorta davanti al Consiglio di Stato la signora __________, chiedendo di poter mantenere l'accesso veicolare al suo fondo e sottolineando come la destinazione a zona pedonale del tratto antistante il suo mappale anticipi in realtà gli effetti delle misure successive concernenti l'eliminazione progressiva dei posteggi.
d. Con ris. gov. 4 marzo 1998 (n° __________) il Consiglio di Stato ha approvato il PRP di __________, accogliendo parzialmente il ricorso della signora __________ con lo stralcio del § 2 dell'art. 18 cpv. 1 NAPP.
e. Dissentendo da tale decisione la signora __________ insorge ora davanti al TPT, riproponendo le censure disattese dal Governo, invocando una disparità di trattamento e chiedendo il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso, effetto che è stato negato dal Presidente di questo Tribunale con decisione 22 giugno 1998.
f. Nello loro osservazioni il Municipio di __________ e il Consiglio di Stato postulano la reiezione del gravame.
g. In data 8 settembre 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva della signora __________, già insorta in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
Ai sensi dell’art. 26 LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c).
Il piano particolareggiato organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 LALPT).
4.1 Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze del TPT.
4.2 La base legale del contestato vincolo è già data nel diritto federale, segnatamente dall'art. 3 cpv. 3 lett. a LPT, che prescrive alle autorità incaricate di compiti pianificatori di realizzare una rete viaria pubblica che permette di rendere sufficientemente accessibili i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro. Questa imposizione è insita pure nell'obbligo, di cui all'art. 19 LPT, che induce i comuni a provvedere ad un'adeguata urbanizzazione in funzione degli azzonamenti previsti. A livello cantonale la LALPT stabilisce espressamente che il comune deve fissare nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Quest'ultimo disposto abilita incontestabilmente i comuni a prevedere percorsi pedonali quale quello in contestazione. L'importanza delle reti di sentieri e percorsi pedonali all'interno delle località è d'altronde stata recepita anche a livello costituzionale con l'adozione nel febbraio del 1979 dell'art. 37 quater CF e nella legislazione federale: con la legge del 4 ottobre 1985 sui percorsi pedonali ed i sentieri (LPS) il legislatore federale ha infatti inteso promuovere la pianificazione, la sistemazione e il mantenimento di reti comunicanti, di percorsi pedonali e sentieri (art. 1 LPS). Questo obbiettivo, ed in particolare la promozione degli spostamenti a piedi, è infine sancito anche dal Progetto di piano direttore cantonale (Parte II. Rapporto esplicativo; A. Riassunti delle analisi, politica per l'organizzazione territoriale cantonale e politiche settoriali, p.to A. 12.2: la politica in materia di trasporti e vie di comunicazione).
4.3 In merito all'esistenza di un sufficiente interesse pubblico è necessario anzitutto osservare che la creazione di percorsi pedonali risponde in linea generale ad un manifesto interesse della collettività. Tali percorsi sono indispensabili per promuovere gli spostamenti non motorizzati, a tutto vantaggio della qualità dell'aria e dell'ambiente in genere e per lo sviluppo della funzione ricreativa del territorio. E' pacifico che la scelta dell'ubicazione di questo tipo di percorso non può venir dettata da interessi particolari, ma va adeguata all'ordinamento e all'azzonamento scelto per un dato comparto. Risponde inoltre a principi pianificatori fondamentali salvaguardare e mettere in valore gli elementi del paesaggio urbano, monumenti, piazze, scorci di strade, fontane, giardini, ecc., che con la loro presenza, immutata nel tempo, conferiscono un'inconfondibile fisionomia ai luoghi. In simili circostanze l'impostazione del PRP di __________ concretizza precisi indirizzi pianificatori di cui nelle legislazioni federale e cantonale. In particolare l'eliminazione progressiva del traffico si inserisce nell'obiettivo di riqualifica del nucleo perseguito con lo strumento adottato dal Comune: oltre alla tutela del carattere d'insieme del tessuto storico, tramite la valorizzazione degli elementi di pregio e l'attuazione di interventi di risanamento delle parti manomesse, ed alla protezione e valorizzazione degli spazi esterni privati, quali cortili aperti o chiusi, giardini, orti, e spazi residui adiacenti le costruzioni, il PRP prevede infatti la riqualifica degli spazi pubblici, in quanto elemento delle relazioni spaziali e funzionali all'interno del nucleo e quale tessuto connettivo della sua struttura, tramite l'eliminazione progressiva del traffico veicolare (cfr. Relazione PRP, p. 1.04).
4.4 Al cospetto di un interesse pubblico preponderante, occorre ancora analizzare la conformità del contestato vincolo al principio della proporzionalità, segnatamente se il vincolo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizione della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98; 113 Ia 137).
A riguardo si può osservare quanto segue: dal Piano viario del PRP si apprende che l'area in questione, delimitata a nord dal mapp. n° __________, a sud dai mappali n° __________ e __________RFP e ad ovest dal fondo della ricorrente, costituisce una piccola appendice della Contrada degli artisti lamonesi - definita per il resto strada pedonale con funzione di servizio limitate -, grande circa 40 mq. La sua collocazione risulta marginale rispetto al sistema stradale del nucleo. Inoltre, poiché lo spazio libero al mapp. n° __________ RFP è chiuso a ovest da un cancello posto sul confine con un altro fondo privato (mapp. n° __________RFP), non sussiste la possibilità di attraversarla per accedere ad altri fondi pubblici. Sebbene in passato con tutta verosimiglianza lo spazio libero al mapp. n° __________RFP e quello al mapp. n° __________RFP fossero agibili agli abitanti del paese, congiungendosi ad ovest con la strada che prende avvio al mapp. n° __________RFP e ad est con l'area in questione, e formando quindi un vero e proprio circuito, a tutt'oggi quest'ultima non può essere considerata parte integrante di un percorso pedonale. Anzi, per sua natura e collocazione essa è destinata a servire i pochi proprietari dei fondi che la costeggiano. In base a queste riflessioni mal si comprende lo scopo del regime a cui essa è stata sottoposta, se non quello di impedire l'accesso veicolare al fondo della ricorrente e quindi al suo posteggio. La soluzione adottata dal Comune non appare così idonea al conseguimento degli obiettivi principali e immediati del PRP e risulta lesiva del principio della proporzionalità, ritenuto fra l'altro che tutti i proprietari di posteggi privati situati nel nucleo possono continuare a disporne liberamente. Essa non poteva quindi venir approvata dal Consiglio di Stato senza violare il diritto federale.
Tuttavia, poiché il Comune è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue funzioni pubbliche, va esente da spese e tassa di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
Il ricorso è accolto.
Non si prelevano spese né tassa di giudizio. Il Comune di __________ rifonderà alla ricorrente fr. 500.-- (cinquecento) a titolo di ripetibili.
Intimazione: - Studio legale __________ e __________, __________ ,
Avv. __________ __________, __________,
Municipio di _________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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