AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 90.1995.120
Data decisione, Autorità: 02.07.1996, TPT
Incarto n. 90.95.00120
Lugano 2 luglio 1996
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Silvia Torricelli (in sostituzione di Michele Rusca, impedito)
vicecancelliere
Tito Ponti
visti i ricorsi
__________, rappr. da: st. leg. __________ & __________, ____________________ 2. __________ __________, rappr. da Avv. __________. __________, __________ 3. __________ e __________ __________, rappr. da Avv. __________. __________, __________ 4. __________ __________, __________; 5. __________ e __________ __________, rappr. da Avv. __________. __________, __________ 6. __________ __________ e CE fu __________ __________, rappr. da Avv. __________. __________, __________ 7. __________ __________, __________; 8. __________ __________ __________, __________;
contro
la risoluzione __________ giugno 1995 del Consiglio di Stato relativa ad alcune proposte di zona residenziale R2, di zona di densificazione, di zona di mantenimento degli insediamenti e di zona artigianale del PR di __________; (revisione 1994);
viste le risposte __________ novembre 1995 del Consiglio di Stato e __________ settembre 1995 del Municipio di __________ __________. __________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ __________ é proprietario del fondo n. __________RFD _________; __________ __________ del fondo n. __________; __________ e __________ __________ del fondo n. __________; __________ __________ del fondo n. __________; __________ e __________ __________ del fondo n. __________; __________ __________ e la CE fu __________ __________ dei fondi n. __________ e __________; __________ __________ del fondo n. __________; __________ __________ __________ del fondo n. __________. Tutti questi fondi sono situati nelle vicine località di __________;e __________;nella frazione di __________.
b. Il PR di _________ (revisione 1994) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 1 dicembre 1993. Esso prevede, in particolare, l’inserimento dei fondi dei ricorrenti in una zona di densificazione ZD “-” (edificabile).
c. Con risoluzione 20 dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR preannunciando tuttavia la decisione di riesaminare alcune proposte pianificatorie problematiche, tra le quali anche la zona di densificazione “-” (cfr. risoluzione n. __________, ai punti __________ a), __________ ) e b), __________e __________).
Motivi principali della mancata approvazione sono, in particolare, l’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR e l’idoneità agricola del comparto territoriale all’esame.
Il Consiglio di Stato, a tutela del diritto di essere sentiti dei proprietari interessati, ha loro impartito un termine di 60 giorni per l’inoltro di osservazioni.
d. Nelle loro osservazioni i proprietari interpellati hanno contestato gli intendimenti governativi, chiedendo che i propri fondi vengano attribuiti alla zona di densificazione R2 così come proposto dalle autorità comunali. Tra gli argomenti sollevati dagli insorgenti si segnalano, in particolare, quelli relativi alla violazione dell’autonomia comunale, alla contenibilità del PR in generale, all’idoneità all’edificazione dei mappali contrapposta alla loro scarsa vocazione agricola, alle assicurazioni ricevute circa la futura edificabilità dei fondi e alla disattenzione del principio dell’uguaglianza rispetto a situazioni simili riscontrate altrove.
e. Con l’impugnata risoluzione il Consiglio di Stato ha deciso, come preannunciato nella risoluzione 20 dicembre 1994, di non approvare la zona di densificazione in località “-”.
Il Governo ha pertanto modificato d’ufficio il PR ordinando al Comune di attribuire l’area stralciata a una zona diversa da quella edificabile (art. 16 o 17 LPT).
A sostegno della propria decisione ha segnatamente ricordato quanto indicato nella risoluzione 20 dicembre 1994.
f. Dissentendo da tale decisione i ricorrenti sono insorti dinanzi al TPT riproponendo, in sostanza, le censure contenute nelle osservazioni al Consiglio di Stato e, segnatamente, la richiesta di conferma della zona di densificazione.
g. Con allegato responsivo 29 novembre 1995 il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede l’integrale reiezione delle impugnative. Di segno opposto le osservazioni del Municipio di _________, che postula l’accoglimento dei ricorsi.
h. In data 16 aprile 1996 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata dal 15.3.1995).
Il disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Ciò premesso, i ricorsi, intimati nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, sono tempestivi. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1. L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.2 Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3 Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confrontano infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
L’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo principale della mancata approvazione di quella in contestazione (e di numerose altre oggetto della risoluzione impugnata). In narrativa si è menzionato quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame degli atti processuali lo conferma.
Dalla relazione tecnico-economica (p. 40) si evince che la contenibilità teorica del PR indica quale limite 5’044 unità insediative, di cui 3765 abitanti e 1279 posti-lavoro. Ciò equivarrebbe ad una riserva di 2109 unità abitative, dal momento che la popolazione residente a fine 1993 era di 1656 abitanti (Annuario statistico ticinese, ed. 1994), corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un possibile aumento della popolazione del 127% circa rispetto a quella attuale.
L’evoluzione demografica negli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato dall’Annuario statistico ticinese, gli abitanti del comune sono passati da 1500 nel 1970 a 1590 nel 1980 e a 1626 nel 1990; nello scorso decennio l’aumento risulta pertanto di solo il 2,3 % (8,4% sull’arco 1970-1990); se pure si considerano i dati sino al 1993, l’aumento negli ultimi 3 anni non raggiunge il 2 % (per l’esattezza 1,8%). In tutto il periodo (di generale, forte espansione edilizia in tutto il Cantone) 1970-1993, il Comune di _________ ha aggiunto soli 156 abitanti alla sua popolazione.
L’aggiunta di nuove zone edificabili a quelle previste dal piano precedente (peraltro già notevolmente sovradimensionato) porterebbe pertanto a un ulteriore sovradimensionamento complessivo delle zone edificabili di PR. Ciò non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della popolazione) e, nel contempo, è contrario al requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Considerato quanto sopra, il Consiglio di Stato ha, in principio, rettamente ridotto la zona edificabile stralciando l’area in contestazione. Ciò corrisponde alla costante prassi, sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).
7.1. Il progetto di PR inseriva due “strisce” di terreni in parte edificati, lunghe circa 200 metri e ampie una trentina di metri, posti rispettivamente a monte e a valle di Via _________, in una “zona di densificazione -” (cfr. piano delle zone e Allegato n. 5 della risoluzione del CdS 20 dicembre 1994, in atti). Ai sensi dell’art. 57 NAPR questa speciale zona edificabile é destinata all’ubicazione primaria e permetterebbe l’edificazione delle particelle comprese fra le altre già edificate; i parametri delle nuove costruzioni risultano quelli della zona R2. Intendimento principale dell’autorità comunale é quello di permettere una completazione edilizia ed un’utilizzazione residenziale dei fondi in sintonia con una situazione oramai assodata, precludendo al contempo che questa zona possa in futuro essere alla base di un concetto di sviluppo insediativo.
Tale argomentazione si scontra però con le necessità di ridimensionare l’area edificabile del Comune e di preservare le aree agricole rilevate dal Consiglio di Stato, che per questi motivi non ha approvato la ZD “/”.
7.2. Tutti i ricorrenti hanno ricordato in particolare come i mappali in contestazione fiancheggiano una strada, sono assolutamente urbanizzati ai sensi dell’art. 15 lett. b LPT (accesso, luce, canalizzazioni,..) e che il comparto si presenta già largamente edificato, dal momento che vi sorgono ben 5 abitazioni.
Alcuni fanno presente che i loro fondi sono già costruiti, e che pertanto non sono più idonei all’attività agricola (__________, , ) ; altri precisano di avere inoltrato, a partire dai primi anni ‘70, delle domande di costruzione e che negli anni successivi hanno sempre ricevuto regolari assicurazioni sull’edificabilità dei fondi, agendo di conseguenza (, e). Alcuni infine ravvedono una palese disparità di trattamento con altri proprietari del Comune di _________ i cui fondi sono stati inclusi in zone di densificazione approvate dal governo (si cita l’esempio della ZD in località “ ” e “ ”).
Ora, il sopralluogo ha permesso di rilevare in zona “_________”, la presenza di due fondi edificati (n. - e __________-__________i) separati da tre terreni inedificati per una lunghezza complessiva di ca. 80 metri (f. n. -,___e -). Questi ultimi sono attualmente occupati da prati, che proseguono nell’attigua zona agricola. Sul fondo n. ________, che forma la propaggine meridionale della ZD “”, sorge una cantina agricola, che é pertanto conforme alle destinazione di zona decisa dal Consiglio di Stato.
Quanto alla ZD “_______”, poco distante dalla prima lungo l’altro lato della strada, si caratterizza per la presenza dapprima di un fondo edificato (n. -), seguito da un terreno libero (n. -), da altri due edificati (________-e ) e infine, all’estremo nord, di un altro fondo inedificato (-).
Tutti questi terreni erano classificati dal precedente PR nella zona residua; questo azzonamento, precedente l’entrata in vigore di importanti norme pianificatorie quali la LPT, la LALPT, la LTAgr. e altre ancora, non crea però nessun obbligo di inserimento in zona edificabile. Analogamente, le assicurazioni ricevute dalle autorità comunali non potevano fare astrazione dall’entrata in vigore della LPT (1980) e della LALPT (1990), che hanno stabilito in modo chiaro i parametri per la definizione delle ZE. A questo proposito va ancora ricordato che il PR diventa vincolante unicamente con l’approvazione da parte dell’autorità cantonale (art. 26 cpv. 3 LPT).
Si deve inoltre convenire con l’autorità governativa che la delimitazione di questa zona di densificazione non presenta ancora quella densità edificatoria minima da poter assurgere a nuova ZE ai sensi dell’art. 15 LPT. Le costruzioni che la compongono (soltanto cinque) non appaiono come un gruppo di edifici raccolti, formanti un’unità insediativa chiaramente distinta (STF 119 Ia 302, cons. 3); si tratta in effetti di un gruppo di villette sparse disseminate lungo 300 metri di strada secondaria, prive di particolari pregi storico-architettonici, che non formano un complesso unitario chiaramente individuabile sul terreno (cfr. STF 119 Ib 136 : due piccoli comparti di 6, rispettivamente, 2 abitazioni non sono sufficienti per formare una zona edificabile). Il loro sorgere in una zona discosta dalle aree di più antico insediamento del comune é avvenuto anteriormente all’entrata in vigore delle norme pianificatorie oggi conosciute, e non si può certo dire che risponda ad un disegno unitario o ad una volontà di creare un nuovo nucleo di aggregazione umana e sociale.
In simili circostanze un’azzonamento come quello proposto dalle autorità comunali non può essere convalidato, essendo senz’altro contrario al diritto federale.
7.3. L’impugnata risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.
Nel caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola postulato dal Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: la maggior parte dei fondi tuttora liberi da costruzioni sono di natura prativa, pianeggianti e confinano direttamente con vaste zone agricole retrostanti. Risultano quindi senz’altro idonei alla campicoltura o alla foraggicoltura; qualche dubbio può forse sussistere per il solo fondo n. ___RF (proprietà ________), situato all’estremità settentrionale della zona “” in posizione piuttosto isolata dal resto del comparto agricolo (due fondi edificati e il bosco lo circondano). Tale circostanza non é tuttavia sufficiente per modificare il giudizio complessivo sulla destinazione dell’intera zona.
L’attribuzione alla zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce tutta l’area alla zona SAC (“superfici di avvicendamento culturale”; scheda di coordinamento 3.1 e 10.1). Considerate queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. a LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD nr. 3.1. devono essere inseriti in zona agricola.
7.4. In simili circostanze non risulta determinante il fatto che la zona agricola di _________ sia assai estesa, e che il progetto di PR 1994 abbia già dezonato importati superfici da zone edificabili e AP/EP a favore dell’agricoltura: né la legislazione federale né quella cantonale prescrivono infatti limiti in merito. Dall'altro, e già lo si è detto, l’art. 15 LPT regola il dimensionamento delle zone edificabili; la violazione dei relativi principi è una delle principali ragioni pianificatorie a sostegno dell’impugnata risoluzione.
Neppure la circostanza che i terreni degli insorgenti siano in gran parte urbanizzati (accesso stradale, acqua, canalizzazioni,...), atti all’edificazione se non addirittura già edificati, è rilevante. In effetti, adottando esclusivamente questo criterio per la definizione delle zone edificabili, si estenderebbe a dismisura il loro perimetro, disattendendo i precetti dell’art. 15 LPT (STF 119 Ib 133, 118 Ib 41 cons. 2c; 117 Ib 6 cons. 3).
7.5. Priva di fondamento é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che in altre situazioni del tutto simili a quelle della zona “-” il Consiglio di Stato avrebbe approvato delle zone di densificazione.
A questo proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non risulta infatti che la scelta della autorità cantonali di escludere i fondi dei ricorrenti dalla zona edificabile sia stata determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari; al contrario, le motivazioni addotte a suffragio delle scelta, esposte nei considerandi precedenti, ed in particolare i criteri di delimitazione della zona edificabile da quella agricola, sono più che valide e convincenti. L’approvazione di zone di densificazione in altre località del Comune é motivata da contingenze specifiche, riguardanti in particolare la diversa strutturazione della sostanza edilizia presente e la diversa ubicazione nel tessuto funzionale del territorio (maggiore densità edificatoria, prossimità con altre aree edificate, ....), circostanze che non sono invece riscontrabili nell’area in esame.
Anche questa censura, al pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili
dichiara e pronuncia
I ricorsi sono respinti.
I ricorrenti sono condannati al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese in ragione di fr. 200.-- (duecento) cadauno, per complessivi fr. 1600.-- (milleseicento).
Intimazione: - __________ __________, _________;
__________ __________, _________;
__________ __________ __________, _________;
St. leg. __________ & __________, __________,
Avv. __________. __________, __________,
Avv. __________. __________, __________;
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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