AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 90.1995.105
Data decisione, Autorità: 29.10.1996, TPT
Incarto n. 90.95.00105
Lugano 31 ottobre 1996
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Daniela Regazzi
visto il ricorso del 24 luglio 1995 di
__________;, __________, rappr. da: avv. __________ __________ __________, ____________________,
contro
la risoluzione no. __________del __________ giugno 1995 del Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore del comune di __________;
viste le osservazione del __________febbraio 1996 del Comune di __________;
vista la risposta no. __________ del __________settembre 1995 del consiglio di stato;
letti ed esaminati gli atti.
esperiti i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
in fatto
a. Il 15 gennaio 1993 l’Assemblea comunale del Comune di _________ ha adottato il Piano Regolatore. Con l’adozione del Piano si è voluto trovare una soluzione al problema di un’utilizzazione razionale del territorio non ancora edificato, cercando al contempo di promuovere la permanenza di una popolazione stabile nel comune. A tale scopo il Comune ha vincolato alla costruzione di residenze primarie le zone residenziali RP __________,__________e RP __________,__________previste agli art. 41 e 42 delle Norme di attuazione del Piano Regolatore (in seguito NAPR), definendo all’art. 7 NAPR il concetto di residenza primaria nel seguente modo:
“ Una residenza primaria è definita tale per il suo uso. Il
vincolo di residenza primaria determina l’obbligo per
l’utente dell’edificio di avere il proprio domicilio nel
Comune di _________. Le residenze primarie esistenti in zona residenziale primaria al momento dell’entrata in vigore del presente articolo devono mantenere il loro regime di uso. Il vincolo è iscritto a registro fondiario RFD. Le residenze secondarie esistenti al momento dell’entrata in vigore del presente articolo possono mantenere il loro regime d’uso fintanto non intervenga un’alienazione. Il cambiamento d’uso dell’edificio é iscritto a RFD. Deroghe:
il trasferimento di proprietà di un’abitazione primaria o secondaria a titolo successorio non costituisce alienazione da cui derivi l’obbligo di dare alla stessa una determinazione primaria quando é dimostrata l’impossibilità di destinare tale edificio a residenza primaria.
il trasferimento di proprietà di un’abitazione primaria o secondaria a titolo successorio non costituisce alienazione da cui derivi l’obbligo di dare alla stessa una destinazione primaria quando l’edificio non si presta a venir utilizzato come residenza primaria”.
b. Il signor __________;qui ricorrente, è proprietario della particella no. _________ del Comune sita in località _________, che con il nuovo Piano Regolatore in oggetto è stata inserita in zona edificabile RP __________,__________destinata appunto alla sola residenza primaria. Contro questo azzonamento egli è insorto in data 6 maggio 1993 al Consiglio di Stato contestando l’imposizione del vincolo di residenza primaria prevista, ritenendolo non giustificato alla situazione, non rispondente ad una ragionevole esigenza pianificatoria ed inoltre in urto con il diritto della proprietà, con il principio della parità di trattamento, con il principio della proporzionalità e della libertà di commercio garantiti dalla costituzione. L’insorgente ha quindi chiesto la modifica delle norme NAPR all’esame, nel senso di permettere in tutte le zone edificabili la realizzazione sia di abitazioni primarie come pure secondarie.
c. Con decisione del 14 giugno 1995 qui impugnata, il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _________, apportando alcune modifiche d’ufficio. In merito alla censura relativa all’imposizione della residenza primaria sollevata dal signor _________, l’autorità governativa ha specificato come dal punto di vista tecnico-pianificatorio questa misura risulta coerente con l’impostazione data al piano regolatore e appare giustificata dal costante aumento di residenze secondarie rilevato nel Comune. Il Governo ha in particolare messo l’accento sulla complementarità di _________ con _________, nel senso che il primo è velocemente raggiungibili dal secondo, circostanza che permette uno sviluppo della residenza primaria molto più accentuato che in altri comuni della valle. Pur confermando quindi la pubblica utilità del vincolo proposto, il Consiglio di Stato ha però ordinato al Comune di modificare il contenuto di cui all’art. 7 NAPR nel seguente modo:
“ Nelle zone residenziali primarie RP __________,__________e RP , sono ammesse esclusivamente abitazioni destinate alla residenza primaria. Un’abitazione è considerata residenza primaria quando è atta a tale scopo e quando l’utente ha il suo domicilio nel Comune, o vi risiede per lunghi periodi per motivi di studio o di lavoro. Le residenze secondarie esistenti al momento dell’entrata in vigore del Piano Regolatore possono essere mantenute. Il Municipio può, in casi eccezionali, accordare delle deroghe se: a. il proprietario ha acquisito l’abitazione in via ereditaria, b. il proprietario ha vissuto a lungo nel Comune ed è seriamente intenzionato a ritornarvi per risiedervi durevolmente, c. la natura dell’abitazione è palesemente inadatta quale residenza primaria, d. la conservazione della residenza primaria comporta per il proprietario un sacrificio economico eccessivo. ( cfr. decisione impugnata punto 3.5.1 pag. 14, rispett. punto 3.6.5 pag. 20).”
d. Con medesima decisione il Consiglio di Stato ha pure deciso, ritenuto che dall’ ”Aggiornamento dell’inventario dei terreni secchi del Cantone Ticino”(marzo 1995), è stata rilevata la presenza a _________ di 15 prati secchi per una superficie totale di 248 are, di cui 6 (per un totale di 96 are) inclusi totalmente o parzialmente nella zona edificabile proposta dal Comune, di ridurre la zona edificabile in corrispondenza dei fondi no. _________ e __________considerata la presenza su di essi dei prati secchi inventariati come oggetti no. ,,__________e __________. Al riguardo è stato assegnato un termine per presentare delle osservazioni ai diretti interessati.
e. Dissentendo da questa decisione, il ricorrente è insorto, in data 24 luglio 1995, davanti a questo Tribunale ribadendo dapprima nuovamente la censura relativa l’imposizione delle residenza primaria già sollevata in prima istanza. Al proposito egli ha rilevato come non sia stata compiuta una sufficiente indagine capace di dimostrare che questa disposizione pianificatoria risponde ad un effettivo interesse pubblico. Il ricorrente ha evidenziato come da anni a _________ non si costruiscono case, né primarie, né secondarie. Non è quindi ragionevolmente pensabile che per mezzo della normativa in questione si induca qualcuno a costruire a _________ la sua abitazione primaria. Inoltre non vi è alcun motivo per ritenere che l’assenza della norma cagioni una concentrazione eccessiva di abitazioni secondarie o un aumento eccessivo del costo dei terreni, oppure ancora un aumento dei costi per chi volesse costruire la sua abitazione primaria. Egli ha infine rilevato come le modifiche apportate dal Governo all’art. 7 NAPR non sanino l’insostenibilità del vincolo in contestazione specialmente a riguardo del diritto di mantenere le esistenti residenze secondarie tali anche dopo una loro alienazione.
Per quel che riguarda lo stralcio di parte della zona edificabile prevista sul suo fondo data la presenza di due prati secchi, il ricorrente ha censurato, pur non mettendo in dubbio l’importanza del prato secco per la protezione della natura, l’inammissibilità di tale misura ritenuta la mancanza di uno studio definitivo capace di giustificare il grave pregiudizio economico che essa comporta per il privato. A mente dell’insorgente il PR va quindi lasciato così come proposto dalla competente autorità comunale, con possibilità d’intervento giusta i dettami di cui all’art. 18c LPN, considerato come la protezione dei biotopi può essere fatta in più modi. Il divieto generalizzato di edificare, imposto al riguardo dal Governo, va, a detta del ricorrente, oltre il fine perseguito dalla legge.
f. Nelle sue osservazioni del 27 febbraio 1996 al ricorso, il Municipio di _________ ha nuovamente rilevato come la scelta d’istituire delle zone destinate esclusivamente alle residenze primarie sia da ricondurre alla paura che le poche proprietà ancora disponibili vengano edificate esclusivamente con residenze secondarie. Esso rileva tuttavia che dall’adozione del PR a tutt’oggi alcune circostanze sono cambiate, ciò che non esclude la possibilità, per il futuro, di un riesame della soluzione pianificatoria adottata, almeno per quel che concerne le zone edificabili della collina, riservato il comparto di __________ di __________. Dal canto suo il Consiglio di Stato, con risposta no. __________del __________ settembre 1995, si riconferma nella sua decisione qui impugnata, proponendo la reiezione dell’impugnativa per quel che riguarda la contestazione dell’introduzione dell’obbligo di residenza primaria, rispettivamente il rinvio delle censure volte a contestare il contenuto dell’art. 7 NAPR, ritenuto che esso dovrà costituire ancora oggetto di variante giusta la procedura prevista dagli art. 32 ss LALPT. Né il Comune né il Consiglio di Stato si soffermano sulla censura dello stralcio della zona edificabile per la presenza dei prati secchi.
g. In data 2 maggio 1996 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o entro che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) e c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
Fedele al principio federalista, la LPT enuncia solo i principi fondamentali, stabilisce il quadro normativo generale. Spetta ai cantoni dargli corpo. Il Canton Ticino vi ha provveduto attraverso la LALPT che all’art. 24 dà la competenza ai comuni di allestire e a adottare il PR. E’ attraverso questo strumento pianificatorio che a norma dell’art. 14 LPT (“i piani d’utilizzazione disciplinano l’uso ammissibile del suolo”) e degli art. 24 seg. LALPT (”il PR è lo strumento di programmazione delle attività territoriali a livello comunale”) viene finalmente definita la destinazione e l’uso del territorio e adottata la relativa normativa. E’ in questa sede che vengono istituiti i diversi vincoli di destinazione. Quello che qui ne occupa trova puntuale riscontro all’art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT (“segnatamente possono essere previste zone per residenza esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie”). Ma già in linea più generale la sua legittimità può essere derivata dai precetti dell’art. 25 LALPT, riecheggianti quelli della LPT e prima ancora della Cost, ai cui sensi il PR è inteso in particolare a organizzare razionalmente il territorio e promuovere lo sviluppo armonioso del Comune, in modo che il suolo sia utilizzato con misura e siano realizzati gli obiettivi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT.
Il Consiglio di Stato ha affrontato globalmente questo delicato problema già nel 1986, nell’ambito del Progetto del Piano Direttore. Il documento pone tra gli obiettivi della pianificazione comunale la limitazione delle residenze secondarie “quando il loro numero e la loro concentrazione creassero tensioni sul mercato dell’alloggio o impedissero il raggiungimento degli obiettivi del Piano regolatore.” Nel bollettino N. 5 “Pianificazione locale, Il vincolo di destinazione per residenze primarie”, elaborato nel febbraio del 1986, il Dipartimento dell’Ambiente opina che “spetti al Cantone, per il tramite del Dipartimento dell’Ambiente e della Sezione pianificazione urbanistica di studiare la materia in generale, di offrire consulenza ai comuni e di coordinate l’azione, ma che debba essere lasciato a questi ultimi la facoltà di adottare o meno misure concrete qualora ritengano che il problema delle residenze secondaria debba essere regolamentato sul proprio territorio. “L’introduzione delle disposizioni pianificatorie deve avvenire nell’ambito di un serio studio pianificatorio” (risalto ns.). Il tasso percentuale di residenze secondarie rispetto al totale degli alloggi sarà ritenuto allarmante a dipendenza “della funzione del Comune nel contesto regionale e delle funzioni che vuol darsi in futuro ...: una percentuale anche bassa (10%) in un Comune della corona di un polo regionale rappresenta già una soglia d’allarme e ..... una percentuale alta (50%) in un comune con importante vocazione turistica può non costituire fonte di preoccupazione. “Anche all’interno della zona edificabile di un comune le percentuali possono essere più o meno preoccupanti” a seconda della posizione della zona e a seconda dei livelli di prezzo del terreno edificabile e delle pigioni, già raggiunto.” Inoltre bisogna tener presente la situazione dei comuni viciniori per evitare che la domanda di RS si riversi su quelli che non han posto limiti. La conclusione è “l’introduzione di una norma limitativa delle residenze secondarie non può essere frutto di improvvisazione ma deve scaturire da un attendo studio pianificatorio e da ponderate scelte politiche”.
Parte integrante degli studi di base del Piano direttore (Progetto per la seconda consultazione, Maggio 1986) è il Piano d’indirizzo per le residenze secondarie. Premesso che il Cantone procederà a “garantire una consulenza tecnico-giuridica ai Comuni che intendono disciplinare le residenze secondarie, elaborando in particolare una normativa tipo, oltre che ad allestire un piano d’indirizzo cantonale allo scopo di favorire la coordinazione del fenomeno a livello intercomunale e indicare ai Comuni dei criteri e dei parametri in riferimento”, il documento nota che tali criteri e la graduazione dei provvedimenti atti a limitare le residenze secondarie “non trovano necessariamente dei riscontri scientificamente oggettivi e applicabili uniformemente a tutti i Comuni. Le misure dipendono in ampia misura da una valutazione politica dell’auspicato sviluppo territoriale, economico, sociale e culturale del Comune. Da qui la necessità di approfondire e vagliare criticamente a livello comunale i criteri contenuti in questo piani d’indirizzi cantonale.”
Piano che “si basa su una classificazione funzionale del territorio, suddiviso a seconda della caratteristiche, attuali e potenziali, degli insediamenti residenziali nei vari comuni al fine di ricavare - i Comuni con un ruolo prevalentemente residenziale, dove la residenza secondaria può essere in conflitto con la residenza primaria, - i Comuni dove la residenza secondaria può essere complementare alla residenza primaria o addirittura assumere un ruolo importante per la vitalità del Comune.” Le categorie funzionali sono quattro: comuni del centro, della corona e del retroterra e comuni delle valli montane. Si terrà inoltre conto del “ruolo specifico dei vari comuni nel contesto regionale, segnatamente della loro funzione quali poli o sub-poli regionali.” Si considereranno infine le “caratteristiche storiche e recenti di attrattività turistica “.
Occorrerà pure valutare la disponibilità di territorio utilizzabile a scopi residenziali con particolare attenzione alla situazione sul mercato fondiario e dell’alloggio. La soglia d’allarme è stata indicativamente fissata per le diverse categorie secondo il principio che “nel territorio di fondovalle altamente insediato e conteso da altre utilizzazioni (residenza primaria, agricoltura, vie di comunicazione, ecc.) la residenza secondaria debba essere contenuta entro limiti ragionevoli. Tali limiti, in considerazione della media cantonale che si aggira intorno al 23%, possono essere indicati approssimativamente fra il 10 e il 30%. Il 30% rappresenta il massimo oltre al quale la funzione residenziale primaria può essere seriamente compromessa. La flessibilità della soglia d’allarme vuole tener conto sia di situazioni già acquisite che di particolari esigenze locali, soprattutto per le regioni con particolare attrattività turistica. In assenza di queste premesse il limite del 10% è da ritenersi la norma.”
La soglia di allarme, avverte il documento, “è unicamente un segnale che può indicare la presenza del problema e la necessità di un approfondimento a livello comunale. La limitazione delle residenze secondarie non deve necessariamente estendersi uniformemente a tutta la ZE. E’ anzi opportuno adeguare le misure alla posizione e alla funzione delle singole zone. È il progetto a precisare che “Quale criterio generale di comportamento vale la raccomandazione di riservare prevalentemente alla residenza primaria le zone edificabili ben accessibili e infrastrutturate site in vicinanza dei principali servizi pubblici e privati a favore della popolazione residente (scuole, trasporti pubblici, negozi, ecc.)”.
Il documento indica poi i “criteri generali di riferimento” ritenuti validi per le diverse categorie di comuni, Per il Centro la soglia d’allarme è il 10%; per la Corona, tra il 10 e il 20%; per il Retroterra tra il 10 e il 30%, per la Montagna, infine, nessuna indicazione (“un’altra percentuale può anche essere benefica”).
Il territorio cantonale è stato suddiviso in quattro regioni funzionali (Regione __________ e __________ __________, di __________ e Valle , di __________ e infine di __________ -).
Nella prima, che qui interessa, è stato registrato nel 1980 un tasso, per la montagna, del 46,2%. Come osserva il progetto di piano d’indirizzo il problema delle residenze secondarie, che in questi comuni di montagne raggiunge spesso il 50%, se non oltre, deve quindi fare oggetto di attenta verifica.
Quanto alle aree tuttora disponibili per l’edificazione, l’attenta analisi della situazione effettuata dal comune preliminarmente all’adozione della discussa normativa rileva la presenza di 12 fondi ancora inedificati che, se frazionati, permetterebbero la costruzione di circa una ventina di edifici.
In riferimento a questi dati, nonché alle considerazioni espresse nei paragrafi precedenti, questo Tribunale ritiene che la misura contestata, volta a conseguire un più corretto equilibrio tra residenza secondaria e primaria, risponde a un indubbio interesse pubblico. La vicinanza di _________ al fondo valle e precisamente a _________ rende di particolare attualità l’interesse in questione. E’ importante che le ultime aree edificabili disponibili non siano accaparrate dal mercato delle residenze secondarie, ma costituiscano una preziosa riserva per l’insediamento di nuovi residenti, col corollario di nuovi apporti fiscali, di un migliore sfruttamento delle infrastrutture comunali e finalmente di uno sviluppo più armonioso della vita del paese.
Tutto ben considerato il vincolo appare strumento idoneo a realizzare i legittimi scopi che il Comune intende perseguire. Ragionevole appare infine il rapporto tra l’interesse pubblico a realizzare questi scopi e il sacrificio che ne deriva alla ricorrente. Sono peraltro previste una serie di deroghe che mitigano il rigore di questa misura. Circostanze e considerazioni queste dalle quali può concludersi che il principio della proporzionalità è stato in concreto rispettato.
Va infatti considerato che le nuove norme nel vietare le residenze primarie, risp. secondarie non mettono al bando un tipo particolare di proprietà, ma l’uso che se ne fa (abitandole permanentemente o solo per un certo tempo). Di converso pure la garanzia delle situazioni acquisite (Besitzstandsgarantie) si riferisce all’uso in questione: è questo e non il fatto di essere proprietari che differisce dal nuovo diritto e merita nondimeno tutela per la sua conformità col vecchio. L’alienazione della proprietà non cambia nulla a questa situazione (cfr. STA 29.4.1993 in re C., RDAT II - 1993 N. 31) e non cambia certo la destinazione dell’immobile. Non vi sono motivi intrinseci né alla natura del negozio né alla normativa stessa perché con l’alienazione la protezione delle situazioni acquisite venga a cadere. Ciò non significa, è vero, che tale protezione sia assoluta e che in determinate circostanze non debba cedere il passo a considerazioni d’ordine superiore.
Occorrono tuttavia motivi particolarmente gravi. Per poter imporre, in caso di alienazione, la trasformazione di un uso garantito come situazione acquisita occorre un interesse pubblico particolarmente importante e preminente che dev'essere chiaramente sostanziato. Nulla prova né rende in qualche modo verosimile che il comune di _________ abbia un interesse pubblico di tale intensità a risolvere alla radice il problema delle residenze primarie, rispettivamente secondarie da dover intervenire, non foss’altro che differitamente al momento dell’alienazione, sulle situazioni acquisite che in linea generale ha escluso dalla normativa.
Lo scopo principale perseguito dal comune con la nuova misura è di scongiurare il pericolo di vedere in futuro lievitare ulteriormente la residenza secondaria a scapito di una popolazione permanente nel Comune. Medesimi argomenti valgono naturalmente, a maggior ragione, per il trapasso in via ereditaria della proprietà. Né l’alienazione né l’acquisizione dell’abitazione in via ereditaria costituiscono dunque deroghe al principio del mantenimento delle residenze secondarie preesistenti, sancito, nella versione emendata dal Consiglio di Stato, al capoverso 3 dell’art. 7 NAPR, ma ne sono la naturale conseguenza nei casi in cui il trapasso avviene da un proprietario che usava l’immobile quale residenza secondaria quando è entrata in vigore la restrizione. L’art. 7 NAPR, nella formulazione imposta al comune dal Consiglio di Stato, dev’essere quindi modificato stralciando la lett. a. (deroga a favore del proprietario che ha acquisito l’abitazione in via ereditaria).
La terza frase dell’articolo 7 NAPR (“Le residenze secondarie esistenti al momento dell’entrata in vigore del piano regolatore possono essera mantenute”) assume così inequivocabilmente, senza doverne modificare il testo, il valore di un’eccezione generale alla normativa sulle residenze secondarie, valida sia in caso di alienazione sia di acquisizione in via ereditaria.
Per quel che riguarda le vere e proprie deroghe, previste alle lett. b-d dell’art. 7 NAPR, va rilevato che una certa indeterminatezza rientra nella natura e nella funzione della deroga stessa, che altrimenti non è più eccezione ma regola. Concetti come “vissuto a lungo nel Comune”, “abitazione palesemente inadatta”, “sacrificio economico eccessivo”, non concedono un margine interpretativo così vasto da rendere eccessivamente aleatoria l’applicazione del disposto ed imporne l’invalidazione.
7.1 Al proposito va rilevato che con l’esame del PR il Consiglio di Stato ha evidenziato come il Comune di _________ non abbia tenuto sufficientemente conto degli aspetti naturalistici presenti sul territorio. In particolare esso non ha ripreso nel piano gli oggetti naturalistici d’importanza locale rilevati e quindi ha erroneamente esteso il perimetro della zona edificabile anche ad alcune aree meritevoli di protezione. Così pure in località _________, dove si è incluso in zona edificabile un paesaggio rurale tradizionale ricco di prati secchi e di alberi meritevoli di protezione con alto valore ecologico. Ciò considerato il Governo ha quindi deciso di non approvare l’inserimento di questi comparti nella zona edificabile, sospendendo la sua decisione fino a che saranno noti i risultati definitivi dello studio sulle componenti naturali del territorio. L’autorità cantonale ha comunque permesso, in via transitoria, l’edificazione in questi comparti, però solamente entro l’area indicata nell’allegato no. 5 e a condizione ch’essa risulti compatibile con la protezione dei prati secchi di cui all’allegato no. 1 e 2 (cfr. decisione impugnata pag. 18 punto c) e pag. 19 punto d), rispett. allegato no. 1, 2, 5). Per quanto riguarda in particolare il fondo no. _________ di proprietà del qui ricorrente, sul quale con l’”Aggiornamento dell’inventario dei terreni secchi del Cantone Ticino” del marzo 1995, è stata appunto rilevata la presenza di due prati secchi, inventariati come oggetti no. 1096 e 4158 (cfr. della decisione impugnata, allegato no. 1 pag. 35), il Consiglio di Stato ha disposto di ridurre l’edificabilità ad una superficie di circa 2’000 mq. Il ricorrente chiede l’annullamento di questa decisione governativa, ritenendola in contrasto con l’autonomia comunale, infondata in quanto basata su uno studio non ancora definitivo e per finire contraria a quanto disposto all’art. 18 c LPN.
7.2 Come restrizione di diritto pubblico della proprietà privata anche queste misure sono compatibili con l’art 22 ter Cost. soltanto se riposano su una base legale, sono giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettano il principio della proporzionalità.
Per quel che concerne la base legale va rilevato che l'art. 24 sexies Cost (approvato in votazione popolare il 27.5.1961) sancisce l’obbligo per i cantoni di provvedere alla protezione della natura e del paesaggio.
La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966 (modificata il 24 marzo 1995), fondata sul citato art. 24sexies Cost.
Giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no. 1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal 1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (risalto ns.)".
Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1. febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.
Quanto ai biotopi d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).
I biotopi non sono direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva direttamente dal diritto federale (116 Ib 209 ss, consid. 5).
La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost. (accettato in votazione popolare il 14.9.1969).
L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di apposite zone. Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT). Nella scelta degli strumenti i cantoni godono in effetti di un’ampia libertà (DTF 118Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).
L’art. 28 LALPT cpv. 2 dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.
Nel canton Ticino sono tuttora in vigore il Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del lontano 16 gennaio 1940, il relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 e il regolamento sulla protezione della flora e della fauna del 1. luglio 1975. Le relative normative conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di assicurare la tutela dei rispettivi beni. La base legale è quindi sicuramente data.
Per quanto riguarda l’interesse pubblico va evidenziato che questi prati costituiscono le ultime isole di rifugio per diverse specie vegetali ed animali (uccelli, insetti, rettili) assai importanti da un punto di vista ecologico. Essi ospitano in effetti associazioni vegetali ricche, che costituiscono il biotopo ideale per molte specie di esseri che prediligono un habitat secco e possono sussistere solo in questi ambienti particolari. L’inventario sui prati secchi, a cui si riferisce il Governo, è quindi stato allestito al preciso scopo di salvaguardare tutta una serie di specie vegetali e animali di per se già protetti dalla legge, ma non tutelate a sufficienza fintanto che non si provveda a difendere pure l’ambiente che li raccoglie. Negli ultimi anni in Svizzera si è rilevata una forte diminuzione di questi prati secchi. Da qui la necessità e l’interesse pubblico a salvaguardare questi luoghi d’importanza vitale per un gran numero di specie animali e vegetali che sono determinanti per l’equilibrio ecologico del nostro ambiente.
Resta quindi da esaminare se la misura di protezione adottata dal Governo rispetta pure il principio della proporzionalità, ossia se risulta essere la meno incisiva fra quelle possibili, è idonea a conseguire lo scopo d’interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137). Come detto, a salvaguardia dei prati secchi rilevati sul particellare del ricorrente, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere l’approvazione della zona edificabile prevista sul fondo, e ciò fintanto che lo studio sulle componenti naturali non sia ultimato. Il Governo ha comunque permesso al proprietario, a titolo transitorio, già sin d’ora l’edificazione su una superficie di circa 2’000 mq (indicata nell’allegato no. 5 della risoluzione impugnata) compatibilmente con la presenza dei prati secchi. Ora, anche se in questi casi sarebbe stato più corretto procedere all’adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione di cui agli art. 57 e segg. LALPT, ovvero all’istituzione di una zona di pianificazione giusta l’art 60 cpv. 2, che sancisce il diritto del Consiglio di Stato a stabilire zone di pianificazione a salvaguardia, tra l’altro, anche della protezione dell’ambiente qualora sussistono conflitti circa l’uso del territorio, questo Tribunale non può esimersi dal ritenere che la misura invece in concreto adottata meglio tiene conto dell’interesse privato del proprietario, garantendogli già sin d’ora, almeno in parte, l’utilizzo edilizio del fondo. La scelta del Governo rappresenta sicuramente la soluzione meno incisiva attuabile nella fattispecie, specialmente se si considera l’effettiva necessità ed importanza di protezione dei prati secchi. La censura del ricorrente su questo punto non merita quindi conferma.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
§) Di conseguenza dalla formulazione dell’art. 7 NAPR imposta dal Consiglio di Stato al Comune va stralciata la lett. a) concernente le deroghe in caso di acquisizione per via ereditaria. Per il resto il ricorso è respinto.
Il ricorrente é condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-. Il Comune verserà Fr. 300.- di ripetibili.
Intimazione: - Avv. __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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