AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.1999.57
Data decisione, Autorità: 19.04.1999, TRAM
Incarto n. 52.99.00057
Lugano 19 aprile 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffello Balerna, vice-presidente, Stefano Bernasconi, Alessandro Soldini, quest'ultimo in sostituzione del Giudice Lorenzo Anastasi, astenuto
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 13 febbraio 1999 dell'
contro
la risoluzione 26 gennaio 1999 (n. 346) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso 13 novembre 1998 della ricorrente contro la decisione 26 ottobre 1998 con cui il municipio di __________ ha affidato allo studio d'ingegneria __________ la progettazione definitiva, l'appalto e la direzione dei lavori delle opere di arginatura del fiume __________ a __________;
viste le risposte:
19 febbraio 1999 dello Studio d'ingegneria __________;
24 febbraio 1999 del Consiglio di Stato, Bellinzona;
25 febbraio 1999 del Dipartimento del territorio, uff. arginature e estrazioni, Bellinzona;
1 marzo 1999 del municipio di __________;
31 marzo 1999 dello studio __________ - 13 aprile 1999 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) In data 13 luglio 1998 il municipio di __________ ha promosso una procedura di licitazione privata per l'assegnazione di progettazione definitiva, appalto e direzione dei lavori delle opere di arginatura del fiume __________ a __________. Alla procedura sono stati interessati quattro studi di ingegneria del Locarnese. Entro il temine fissato dal municipio, 31 luglio 1998, sono state inoltrate allo stesso le tre seguenti offerte:
__________ fr. 161'880.--
__________ fr. 174'000.--
__________ fr. 180'000.--.
La __________ (__________), parimenti sollecitata a presentare un'offerta, ha invece impugnato il capitolato d'oneri allestito all'uopo dal municipio con ricorso 24 luglio 1998 al Consiglio di Stato, che lo ha respinto con risoluzione 21 settembre 1998. Il 23 settembre successivo la __________ ha quindi insinuato la sua offerta, di fr. 154'669,95, ridotta a fr. 150'000.-- nel caso in cui le fosse stata deliberata l'intera prestazione.
Il 20 ottobre 1998 l'ufficio arginature ed estrazioni (UAE) ha rassegnato il preavviso sulle rispettive offerte all'intenzione del municipio. Esso ha in primo luogo proposto di estromettere l'offerta inoltrata dalla __________ poiché l'importo proposto per la direzione dei lavori (posizione 4 del capitolato d'oneri) era nettamente insufficiente per garantire una prestazione completa secondo le regole dell'arte. L'UAE ha in un secondo tempo addizionato alle offerte di __________ e __________ e di __________ un importo del 3% per spese, non indicate nelle rispettive proposte, in modo che le tre offerte valide si presentavano come segue:
__________ fr. 166'736.40 0,0%
__________ fr. 179'819.90 +7,8%
__________ fr. 180'000.-- +8,0%
Ritenendo minima la differenza tra gli importi delle offerte e considerando equivalenti le esperienze, le referenze e le garanzie fornite dai menzionati studi, l'UAE si è astenuto dal formulare una proposta di delibera, rimettendosi al giudizio del municipio. Nella seduta del 26 ottobre 1998 quest'ultimo ha deciso di attribuire l'incarico allo studio __________.
B. Con ricorso 13 novembre 1998 la __________ è insorta contro la suddetta decisione municipale innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarla e che il comune fosse condannato a versarle fr. 5'000.-- per prestazioni scoperte. La ricorrente ha affermato che la sua offerta non poteva essere scartata. In primo luogo perché il prezzo particolarmente basso offerto per la direzione dei lavori era giustificato dal domicilio a __________ di un suo dipendente, altamente qualificato nel settore. In secondo luogo perché anche l'accertamento di un eventuale sottocosto dell'offerta non permetteva di escluderla secondo la prassi di Consiglio di Stato e Tribunale amministrativo. La ricorrente ha infine rimproverato al municipio di aver abusato del potere d'apprezzamento di cui disponeva ai fini della delibera, avendo assegnato l'incarico allo studio d'ingegneria che aveva inoltrato l'offerta più elevata. Questo spettava alla ricorrente stessa o, in subordine, allo studio che aveva inoltrato la seconda minor offerta.
C. Con risoluzione 26 gennaio 1999 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. Esso ha rilevato che l'offerta della ricorrente doveva già essere scartata per il motivo che essa poneva una condizione a tenore della quale nel caso di attribuzione parziale dell'incarico essa avrebbe accettato soltanto lo stralcio a partire dall'ultima posizione. Il Governo ha inoltre tutelato l'opinione dell'UAE secondo cui l'offerta per la direzione dei lavori fosse troppo bassa e pertanto inaffidabile. L'assegnazione dell'incarico allo studio di ingegneria che aveva inoltrato l'offerta più onerosa appariva poi giustificata da un'esecuzione ineccepibile dello stesso; tanto più che tutte le offerte si situavano mediamente del 25% circa al disotto degli onorari calcolati secondo la tariffa SIA. Il Consiglio di Stato ha infine giudicato irricevibile la pretesa creditoria di fr. 5'000.-- accampata dalla ricorrente.
D. Con impugnativa 13 febbraio 1999 la __________ è insorta davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo, del quale postula l'annullamento e che venga inoltre accertata la validità della sua offerta. L'insorgente giustifica la condizione posta nella stessa con il fatto che i progettisti sono poco inclini ad assumere la direzione dei lavori per la realizzazione di opere progettate da altri. Ribadisce l'obbligo di prendere in considerazione anche offerte sottocosto, pur contestando che la sua offerta sia tale quo alla posizione della direzione dei lavori. Rileva infine che tutte le offerte inoltrate sono superiori all'importo degli onorari calcolati secondo la tariffa SIA.
Il Consiglio di Stato, l'UAE ed il municipio di __________ hanno postulato la reiezione del gravame. Lo studio di ingegneria __________ ha comunicato al Tribunale che non intende presentare osservazioni. Gli altri concorrenti hanno formulato delle precisazioni concernenti le loro offerte, senza determinarsi sull'esito del ricorso.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.1. Il capitolato d'oneri allestito dal municipio, trasmesso agli studi di ingegneria sollecitati a presentare un'offerta, precisava che il committente si riservava di assegnare l'incarico secondo il proprio esclusivo giudizio, "anche in forma parziale". Nell'offerta inoltrata dalla ricorrente il 23 settembre 1998, datata 20 luglio 1998, questa ha a sua volta specificato che in caso di attribuzione parziale dell'incarico "si accetta soltanto lo stralcio a partire dall'ultima posizione e non viceversa". Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'introduzione di questa condizione pregiudicasse la validità dell'offerta della __________. Eventuali condizioni potevano essere poste solo dal committente. Nel concreto caso la condizione inserita dalla ricorrente costituiva una controproposta, che non solo sovvertiva il ruolo delle parti ma impediva anche un confronto tra le offerte. La tesi governativa merita tutela.
2.2. L'aggiudicazione di lavori o forniture da parte del municipio deve di principio seguire la via del pubblico concorso (art. 113 segg. LOC). L'avvio della procedura di aggiudicazione ha luogo tramite la pubblicazione del bando di concorso: atto amministrativo direttamente impugnabile mediante il quale il municipio definisce in modo vincolante le regole della gara ed i criteri di aggiudicazione (RDAT I-1993 N. 4 consid. 8 con rinvii; inoltre STA inedite 29 aprile 1997 in re Consorzio intercomunale raccolta rifiuti Valcolla, consid. 3, 21 luglio 1994 in re Pulicasa SA, consid. 2.1., comune di Ascona, consid. 2; inoltre, per analogia, art. 5 segg. Lapp). Le offerte che non ossequiano queste regole - come ad esempio quelle incomplete o che contengono modifiche o riserve incompatibili con le condizioni del concorso (per analogia art. 20 lett. c Lapp) - devono pertanto essere escluse dall'aggiudicazione (RDAT I-1998 N. 48 consid. 3.1.). Questo principio deve trovare applicazione anche quando l'aggiudicazione ha luogo attraverso la procedura di licitazione privata, ovvero ad invito, cui di per sé, nel concreto caso, il municipio non era tenuto ad assoggettarsi, ma cui è nondimeno stato costretto per tutelare al meglio gli interessi economici del comune, che versa in regime di compensazione.
2.3. Nella fattispecie la stessa ricorrente ammette che la sua offerta pone una precisa condizione nel caso di aggiudicazione parziale dell'incarico. Questo fatto rende l'offerta inammissibile. La partecipazione ad una procedura di aggiudicazione - sia essa nella forma del pubblico concorso che in quella della licitazione privata - implica l'accettazione di tutte le condizioni poste dal committente. L'offerente non può pertanto mutare, per quanto lo concerne, le condizioni poste da quest'ultimo. Ciò facendo - come ha rettamente argomentato il Consiglio di Stato - egli sovverte il ruolo delle parti e nel contempo preclude al committente la possibilità di confrontare la sua offerta (a questo punto privilegiata) con le altre. A chi non intende accettare senza riserve le condizioni poste da chi bandisce un concorso o promuove una procedura ad invito non rimane pertanto che rinunciare ad inoltrare un'offerta. Non può invece, presentando quest'ultima, tentare di modificare le regole della gara. La giustificazione addotta dalla ASAI, secondo cui gli ingegneri sono reticenti ad accettare di dirigere i lavori progettati da altri, non può pertanto essere ascoltata. Del pari, sia precisato a scanso di equivoci, il fatto che il municipio non abbia proceduto ad un'assegnazione parziale del controverso incarico non permette di comunque ritenere valida l'offerta della ricorrente. L'accertamento della validità rispettivamente dell'esclusione delle offerte costituisce un atto preliminare ed autonomo rispetto alla decisione di aggiudicazione: in altre parole non può essere fatto dipendere da quest'ultima.
3.2. La procedura di pubblico concorso istituita agli art. 113 segg. LOC mira, da un lato, a salvaguardare gli interessi del comune, permettendo al municipio di scegliere, tra più offerte, quella economicamente più vantaggiosa; dall'altro essa assicura a tutti i concorrenti le stesse possibilità di riuscita. La LOC è silente circa i criteri di aggiudicazione anche se implicitamente sottintende, in linea generale, che debba essere tutelato l'interesse della collettività locale. Il municipio è libero di prestabilire i criteri di aggiudicazione o di rinunciarvi. In quest'ultima ipotesi rispettivamente laddove viene stabilito nel bando di concorso che la delibera avverrà ad esclusivo giudizio del municipio si deve intendere, per costante giurisprudenza, che questo ha voluto riservarsi un ampio potere di apprezzamento (RDAT I-1993 N. 5 consid. 2; inoltre STA 11 giugno 1996 in re SA C. C. & Ci., consid. 3 non pubblicato in RDAT I-1997 N. 3). L'esercizio del potere d'apprezzamento deve ad ogni buon conto avere luogo sulla scorta di precisi criteri di valutazione, che la prassi fa sostanzialmente coincidere con quelli stabiliti dalla Lapp (cfr. art. 22 seg. Lapp): il municipio deve pertanto tenere in debito conto l'importo dell'offerta, la sua convenienza ed attendibilità, le qualifiche tecniche, professionali, organizzative e finanziarie dei concorrenti ecc. (STA 11 giugno 1996 in re C. C. & Ci., consid. 3 non pubblicato in RDAT I-1997 N. 3). L'obbligo di salvaguardare l'interesse pubblico, cui è preposto il municipio, è rispettato soltanto quando questo procede ad un'analisi che tenga conto di tutti gli elementi (qualitativi e quantitativi) che entrano in linea di conto ai fini dell'aggiudicazione (STA 11 giugno 1996 in re C. C. & Ci., consid. 3 non pubblicato in RDAT I-1997 N. 3; RDAT I-1993 N. 5 consid. 2). Questi principi devono parimenti trovare applicazione quando, come nella fattispecie, l'aggiudicazione ha luogo attraverso una procedura di licitazione privata volontaria (STA inedita 11 marzo 1997 in re ing. R. B).
3.3. Nella fattispecie il municipio ha assegnato l'incarico allo studio __________, che aveva inoltrato un'offerta di fr. 180'000.--, superiore dell'8% rispetto a quella inoltrata dal minor offerente (ricorrente esclusa), ovvero dallo studio di ingegneria __________, di fr. 161'880.--, rettificata dall'UAE in fr. 166'736.40, e appena superiore a quella del secondo minor offerente, __________, di fr. 174'000.--, rettificata dall'UAE in fr. 179'819,90. Ritenendo minima la differenza tra gli importi delle offerte e considerando equivalenti le esperienze, le referenze e le garanzie fornite dai menzionati studi, l'UAE si era astenuto dal formulare una proposta di delibera, rimettendosi al giudizio dell'esecutivo comunale. Quest'ultimo, in sede di risposta 26 novembre 1998 davanti al Consiglio di Stato, aveva osservato che l'incarico al maggior offerente "tutto sommato non possa essere considerato inaccettabile, anche se questo non soddisfa appieno la volontà di risparmio inizialmente espressa dal municipio". Nel giudizio impugnato il Governo ha tutelato la scelta municipale per il motivo che lo studio prescelto garantiva un lavoro ineccepibile e che tutte le offerte si situavano ben al disotto degli onorari calcolati secondo la tariffa SIA. L'opinione delle istanze inferiori non può essere condivisa.
3.4. In primo luogo può rimanere irrisolto il quesito a sapere se, come ha creduto di procedere l'UAE, le offerte dei due minor offerenti potessero essere rettificate mediante l'aggiunta d'ufficio dell'importo del 3% per spese, dal momento che quei concorrenti non avevano inoltrato specifiche pretese per tale titolo. In ogni caso sarebbe stato maggiormente indicato, per conseguire una possibilità di confronto più corretta, di semmai sottrarre le spese esposte nelle offerte degli altri concorrenti. Anche volendo seguire l'opinione dell'autorità cantonale, sussisterebbe comunque un indiscutibile divario, sino ad un massimo dell'8% circa, tra gli onorari richiesti dai due concorrenti minor offerenti e quelli pretesi dal maggior offerente e deliberatario, __________ per l'espletamento dell'incarico in rassegna. Questo fatto obbligava il municipio a giustificare specialmente, ovvero con argomenti seri, oggettivi e pertinenti, la sua opzione, che era la più onerosa per il comune, posto che - proprio a causa di questa differenza - potesse riuscire nell'intento (anche la soluzione di tale quesito può ad ogni buon conto rimanere irrisolta in questa sede). La possibilità, per l'autorità, di decidere sulla base di un ampio potere d'apprezzamento non solleva infatti quest'ultima dall'obbligo di motivare la decisione sancito all'art. 26 cpv. 1 PAmm: al contrario, essa accresce semmai le esigenze per soddisfare tale obbligo (RDAT I-1995 N. 21 consid. 2; L. Kneubühler, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 33). Se, inoltre, l'autorità non fornisce alcuna spiegazione al momento della pronuncia della decisione, come avviene ancor oggi in materia di concorsi, vi dovrà rimediare inserendo un'adeguata motivazione nella memoria di riposta ad un eventuale ricorso contro di essa (STA inedita 27 ottobre 1995 in re __________, consid. 2.). Il municipio non ha però atteso a quest'obbligo, limitandosi ad ammettere di essere venuto meno ai propositi di risparmio che stavano alla base della procedura ad invito: elemento di valutazione che, sia detto per inciso, non depone certo in quanto tale a favore della tutela della delibera. Nemmeno gli argomenti addotti nella risoluzione del Governo, che ha voluto supplire d'ufficio a questa palese carenza di motivazione, permettono però di scongiurare l'annullamento dell'aggiudicazione. In effetti, non è controverso che l'aggiudicataria potrà garantire una esecuzione ineccepibile dell'incarico, ma è altresì vero che l'UAE, ovvero l'ufficio statale qualificato a rassegnare un parere tecnico nella materia, che ha assistito il municipio nello svolgimento della procedura, aveva considerato equivalenti le esperienze, le referenze e le garanzie fornite da tutti e tre gli studi rimasti in lizza. Anche gli studi __________ nonché Ingegneria __________, che pur richiedevano un onorario inferiore rispetto all'ufficio aggiudicatario __________, fornivano pertanto le stesse assicurazioni di quest'ultimo circa un corretto espletamento dell'incarico. Il Consiglio di Stato ha invece omesso di considerare questa importante circostanza, rispettivamente di giustificare perché, malgrado la stessa, dovesse essere comunque sia avallata la scelta del maggior offerente effettuata dal municipio. Ora, l'esito della controversa aggiudicazione dipende in misura preponderante proprio dalla risposta che verrà data a quest'ultimo interrogativo, che il Consiglio di Stato non ha però affrontato. Ciò che rende parimenti viziato il suo giudizio, in quanto frutto di una presa in considerazione parziale, ovvero incompleta, degli elementi di giudizio rilevanti ai fini dell'esercizio del potere d'apprezzamento spettante all'autorità aggiudicataria (art. 60 PAmm; inoltre consid. 3.2.). L'argomento ritenuto dal Consiglio di Stato dietro suggerimento dell'UAE, secondo cui tutte le offerte siano inferiori agli onorari calcolati secondo la tariffa SIA, contestato - con tanto di calcolo preciso - dalla ricorrente, non permette infine di ovviare ai vizi appena riscontrati: dovesse anche essere accredita la tesi governativa, questo dato di fatto non basterebbe, da solo, per legittimare l'impugnata delibera nel concreto caso.
Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere accolto parzialmente (l'estromissione dell'offerta della ricorrente viene difatti confermata) e le decisioni impugnate annullate. Gli atti vengono retrocessi al municipio di __________ affinché abbia a nuovamente decidere l'aggiudicazione, previa esclusione dell'offerta della ricorrente. Al municipio è altresì richiamato l'obbligo di procedere preliminarmente ad un'analisi che tenga conto di tutti gli elementi (qualitativi e quantitativi) che entrano in linea di conto ai fini dell'aggiudicazione, come indicato nel considerando 3.2., ed inoltre di renderne conto nella sua decisione, qualunque essa sarà, secondo le forme ed i contenuti indicati al considerando 3.4.
La tassa di giudizio è posta a carico della ricorrente e del comune di __________, di cui sono in gioco degli interessi economici, in ragione del rispettivo grado di soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 113, 114, 208 , 209 LOC, 3, 18, 26, 28, 43, 46, 60 PAmm
dichiara e pronuncia:
§. Sono pertanto annullate la risoluzione 26 gennaio 1999 (n. 346) del Consiglio di Stato e la decisione 26 ottobre 1998 con cui il municipio di __________ ha assegnato allo __________ l'incarico di progettazione definitiva, appalto e direzione dei lavori delle opere di arginatura del fiume __________ a __________.
§§. Gli atti sono retrocessi al municipio di __________ affinché abbia nuovamente a decidere l'aggiudicazione, previa esclusione dell'offerta della ricorrente.
La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico della ricorrente e del comune di __________ in ragione di metà ciascuno.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vice-presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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