AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.1998.170
Data decisione, Autorità: 10.08.1999, TRAM
Incarto n. 52.98.00170
Lugano 10 agosto 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 15 giugno 1998 di
Comunione ereditaria fu __________
patrocinati da: avv. __________
contro
la decisione 26 maggio 1998 (no. 2347) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso le decisioni 3 ottobre 1997 con le quali il municipio di __________ ha revocato loro una concessione precaria, ordinando nel contempo l'inagibilità di tutte le costruzioni non autorizzate, la cessazione di ogni attività con ripercussioni incompatibili con il carattere di zona e la sospensione dei lavori di formazione di una nuova soletta ai mapp. no. __________ e __________ RF di __________;
viste le risposte:
24 giugno 1998 del Consiglio di Stato;
13 luglio 1998 di __________;
31 agosto 1998 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I fondi no. __________ e __________ RF del comune di __________, di proprietà di __________ e della comunione ereditaria __________ in ragione di un mezzo ciascuno, sono situati al di fuori della zona edificabile (zona senza destinazione specifica) a confine con la zona agricola privilegiata, censita nel PD come zona SAC.
B. Nel 1986 sul mappale no. __________ è stata costruita una tettoia-capannone ad opera dell'allora locatario __________, commerciante di sabbia e sassi. Inoltrata una domanda di costruzione in sanatoria, l'opera è stata autorizzata a posteriori sulla scorta di una convenzione di precario, datata 29 gennaio 1987, sottoscritta dal municipio di __________ e dai proprietari dei due fondi (v. pure autorizzazione cantonale 8 gennaio 1987, no. 49621, e licenza edilizia comunale 26 gennaio 1987). La tettoia avrebbe dovuto essere utilizzata per il "ricovero autoveicoli in deroga all'art. 46 NAPR". La durata del precario è stata fissata in tre anni, alla cui scadenza l'opera avrebbe dovuto essere rimossa e la situazione originaria ripristinata.
C. Negli anni seguenti sono state erette altre due costruzioni sul mappale no. __________ ed altrettante sul fondo no. __________, tutte senza alcuna autorizzazione.
Contrariamente agli accordi, alla scadenza della convenzione la tettoia non è stata eliminata ed il locatario __________ ha continuato la sua attività.
Dalla fine del 1996 i manufatti sono stati locati a __________ - commerciante di sabbia, ghiaia e sassi destinati all'edilizia - il quale ha utilizzato la tettoia e le altre costruzioni per il deposito e la trasformazione di inerti da destinare alla vendita, attività connessa con l'utilizzo di camion e ruspe.
Il 9 giugno 1997 i proprietari dei fondi ed il municipio di __________ hanno sottoscritto una nuova convenzione del tenore della precedente, ma con una durata di cinque anni. Le autorità cantonali non sono state coinvolte.
D. Successivamente __________ ha creato all'interno della tettoia una fossa stagna per la manutenzione dei suoi automezzi, presentando solo in un secondo tempo la necessaria domanda di costruzione, rimasta indecisa.
Sono poi state inoltrare altre due domande al fine di poter chiudere parzialmente il manufatto con dei portoni e posare un frantumatore. Il 21 luglio 1997, in esito ad una procedura di notifica, è stata concessa la licenza edilizia concernente unicamente la chiusura parziale della tettoia ed il "riordino dell'attività preesistente". La licenza è stata concessa alle seguenti condizioni:
· che la tettoia venisse utilizzata solo per il deposito di attrezzi ed il ricovero di veicoli perfettamente efficienti con esclusione di qualsiasi lavoro di riparazione;
· che i due posteggi esterni fossero utilizzati unicamente per veicoli immatricolati o macchinari in perfetto stato;
· che venisse creata una vasca stagna in corrispondenza dell'accesso;
· che venissero presi gli accorgimenti del caso atti a limitare le immissioni di polvere e gli insudiciamenti del campo stradale sia degli accessi che delle strade comunali.
E. Ritenendo che il locatario __________ avesse violato le condizioni summenzionate ed operato un cambiamento di destinazione impiantando una nuova attività, il 3 ottobre 1997 il municipio di __________ ha emanato due decisioni con le quali ha:
· revocato la convenzione 9 giugno 1997 e ordinato l'inagibilità di tutte le costruzioni non autorizzate, così come la cessazione immediata di ogni attività con ripercussioni incompatibili con il carattere della zona (risoluzione no. 4.13.2);
· ordinato la sospensione dei lavori di formazione di una nuova soletta (risoluzione no. 4.13.1/2).
F. Adito dai proprietari dei mapp. __________ e __________, con giudizio 26 maggio 1998 il Consiglio di Stato ha confermato l'ordine di sospensione dei lavori di costruzione della soletta ed annullato la risoluzione no. 4.13.2, in quanto tutte le opere edificate sarebbero abusive, vuoi perché mai autorizzate, vuoi perché in contrasto con l'art. 24 cpv. 1 LPT per mancanza del requisito dell'ubicazione vincolata.
Il Governo ha osservato inoltre che la concessione 9 giugno 1997 era stata sottoscritta unicamente dal comune, senza la necessaria approvazione del Dipartimento: la stessa sarebbe dunque nulla e tutto quanto costruito sui due fondi illegale.
In merito all'ordine di sospensione dell'attività e di inagibilità delle opere realizzate, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che il provvedimento fosse ingiustificato, in quanto né erano dati i requisiti dell'art. 42 cpv. 1 LE, né esso poteva poggiare sulla clausola generale di polizia.
Agendo d'ufficio in veste di autorità di vigilanza sui comuni, il Consiglio di Stato ha infine ordinato agli insorgenti d'inoltrare entro 30 giorni una domanda di costruzione per i manufatti esistenti e l'attività svolta. Donde il rinvio degli atti al municipio di __________ per l'esame della domanda e, a dipendenza dell'esito, l'adozione di eventuali provvedimenti di ripristino della legalità.
G. Con ricorso 15 giugno 1998 __________ e la CE __________ sono insorti avverso la predetta pronunzia governativa davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento dei dispositivi 1.2 (conferma ordine sospensione lavori della soletta), 1.3 (ordine d'inoltrare una domanda di costruzione per tutte le opere realizzate) e 1.4 (ritorno atti al municipio per nuova decisione).
Gli insorgenti hanno lamentato innanzi tutto una violazione del diritto di essere sentiti, in quanto il Consiglio di Stato ha dichiarato nulla la convenzione 9 giugno 1997 ed abusive le opere edificate sui mappali in oggetto, senza preventivamente rendere attente le parti di tale eventualità e senza dar loro la possibilità di esprimersi al riguardo.
Hanno poi sostenuto che le costruzioni erette sui loro fondi sono state regolarmente approvate dalle competenti autorità cantonali, specificando che la precarietà della convenzione non era stata imposta dalla situazione pianificatoria, ma era dovuta a possibili contrasti tra i manufatti autorizzati e future opere stradali. L'Esecutivo cantonale avrebbe inoltre omesso di verificare se nella fattispecie erano dati i presupposti della revoca, esame indispensabile per poter annullare decisioni di autorità inferiori. Essi hanno poi sottolineato di aver sempre agito in buona fede e con il consenso delle autorità.
La decisione impugnata - hanno soggiunto - violerebbe i principi di proporzionalità ed adeguatezza e d'altronde il Consiglio di Stato non poteva impartire ordini direttamente ai privati, scavalcando così il comune.
I ricorrenti hanno infine rilevato che sarebbe prossima l'adozione di una variante di PR, in virtù della quale i fondi in questione verrebbero integrati nella zona edificabile.
H. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha postulato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica soluzione è giunto il municipio di __________, il quale ha avversato partitamente la tesi ricorsuale con argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - in appresso.
__________ ha invece sollecitato l'accoglimento del ricorso.
Considerato, in diritto
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza precedere all'assunzione delle prove offerte dagli insorgenti, insuscettibili di procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio. La situazione dei luoghi emerge peraltro con sufficiente chiarezza dalla planimetria agli atti (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Secondo l'art. 59 cpv. 2 PAmm il Consiglio di Stato non è vincolato dalle domande delle parti e può modificare la decisione a danno del ricorrente. L'art. 4 Cost. impone all'autorità decidente di avvertire il ricorrente dell'incombente reformatio in peius, dandogli la possibilità di esprimersi e consentendogli di ritirare il ricorso (cfr. Borghi / Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, art. 59 no. 2 a, pag. 302). L'inosservanza di questo dovere da parte dell'autorità di ricorso rappresenta in principio una grave violazione, che può essere sanata dall'istanza superiore soltanto a determinate condizioni, e che in caso contrario porta alla cassazione della decisione impugnata (cfr. Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 11 ad art. 73, pag. 503). L'importanza della possibilità di ritirare il gravame è tuttavia limitata, allorquando l'autorità di ricorso è nel contempo anche autorità di vigilanza. In questo caso l'organo decidente è in ogni caso competente ed autorizzato a cassare la decisione impugnata, qualora violi in modo evidente la legge o interessi pubblici (Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1998, n. 690, pag. 245).
In Ticino il Consiglio di Stato riveste contemporaneamente funzione di autorità di ricorso e di vigilanza in relazione all'operato dei comuni (cfr. art. 208 e 194 LOC, nonché 48 cpv. 2 LE).
Nel caso concreto è ben vero che la risoluzione resa dal Governo si configura in parte alla stregua di una reformatio in peius. Tuttavia, laddove ha ordinato l'avvio di una procedura ordinaria di rilascio di un permesso di costruzione modificando la decisione impugnata a danno dei ricorrenti, l'Esecutivo cantonale ha agito in veste di autorità di vigilanza, per cui anche se ha omesso di interpellarli prima di notificare loro il giudizio non è incorso in una violazione dei loro diritti tale da giustificare l'annullamento della querelata pronunzia. Quand'anche gli insorgenti fossero stati avvisati dell'incombente reformatio in peius ed avessero ritirato l'impugnativa, venuto a conoscenza di una situazione d'illecito l'Esecutivo cantonale avrebbe potuto in ogni caso intervenire d'ufficio quale autorità di vigilanza ed i ricorrenti dolersi di tale modo di agire davanti a questo Tribunale come previsto all'art. 207 cpv. 2 LOC.
La censura sollevata va dunque respinta.
Più complessa appare invece la questione della tettoia, la cui edificazione è stata approvata a posteriori con la convenzione 29 gennaio 1987 e le relative autorizzazioni cantonali e comunali. Il quesito a sapere se tali atti erano validi, può restare indeciso, considerato che in ogni caso la loro validità, fin dall'inizio limitata nel tempo, è ormai scaduta. Determinante è invece stabilire la portata giuridica della successiva convenzione 9 giugno 1997.
3.1. Il precario è una condizione a cui può essere subordinata la licenza edilizia ove questa potrebbe essere negata (DTF 99 Ia 482). Sebbene spesso venga allestito nella forma della convenzione, non è un contratto tra il privato e l'ente pubblico, bensì un atto unilaterale dell'autorità, che non presuppone alcuna dichiarazione di accettazione da parte del privato. La firma di una convenzione da parte di quest'ultimo può dunque avere solo valore d'attestazione quanto al suo contenuto, ossia chiarire la situazione giuridica, ma non modificarla (DTF 101 Ia 192; A. Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1044 ad art. 25 LE). Il permesso precario presuppone l'esistenza di una norma che conferisca all'autorità la facoltà di concedere deroghe. La clausola precaria, in quanto condizione accessoria di un'autorizzazione eccezionale, non dispensa l'autorità dall'obbligo di fondare la deroga su un'esplicita base legale (cfr. RDAT I-1991 no. 44 e rinvii). Il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che non è possibile concedere a titolo precario un'autorizzazione per una costruzione fuori dalla zona edificabile che non adempie i requisiti dell'art. 24 LPT, in quanto il suo rilascio avrebbe come conseguenza d'impedire l'applicazione del diritto federale e porrebbe in forse i principi stessi della pianificazione, che esigono una chiara distinzione tra territorio edificabile ed inedificabile (DTF 107 Ib 173 consid. 1).
3.2. Ora, nel caso concreto la tettoia edificata non soddisfa per nulla il requisito dell'ubicazione vincolata posto dall'art. 24 cpv. 1 lett. a LPT. Non vi è infatti alcun motivo per ritenere che edifici destinati al deposito ed alla trasformazione di inerti debbano essere ubicati fuori della zona edificabile. Del resto neppure i ricorrenti lo sostengono. Di conseguenza ciò che non poteva essere autorizzato in virtù dell'art. 24 cpv. 1 LPT, non poteva certamente essere concesso in via precaria. La convenzione 9 giugno 1997 non ha dunque alcun valore giuridico, in quanto contraria al diritto federale. Inoltre essendo stata rilasciata senza ottenere il necessario preavviso dell'autorità dipartimentale, essa è nulla (DTF 111 Ib 213 segg., in particolare consid. 5b).
Ne discende che anche la licenza edilizia 21 luglio 1997 è nulla, in quanto rilasciata senza il benestare del Dipartimento.
Si deve dunque concludere che le cinque costruzioni realizzate ai mappali ni. __________ e __________ sono illegali, come ha giustamente rilevato il Consiglio di Stato.
Il provvedimento cautelare andava infatti tutelato siccome giustificato e ossequioso dell'art. 42 cpv. 1 LE, atteso che i lavori volti alla costruzione della soletta sono stati avviati senza aver preventivamente ottenuto l'indispensabile licenza edilizia.
Per quanto concerne invece l'ordine di sospensione dell'attività svolta dal locatario __________, ordine impartito dal municipio di __________ e poi annullato dal Consiglio di Stato, si osserva che questo Tribunale non può entrare nel merito della questione, in quanto la decisione del Governo su questo punto non è stata impugnata da nessuna delle parti in causa.
In tale ambito l'Esecutivo cantonale ha agito in veste di autorità di vigilanza sui comuni. Ora, constatata l'abusività delle opere realizzate sui mappali in oggetto il Governo ha operato giustamente, ritornando gli atti municipio di __________ e indicandogli l'iter procedurale da seguire al fine di risolvere la situazione che si è venuta a creare. Quale autorità di vigilanza il Consiglio di Stato non poteva invece impartire ordini direttamente ai privati. Soltanto ove il comune si dimostri inadempiente il Consiglio di Stato, previa diffida, si può sostituire all'autorità comunale (art. 42 LE; cfr. pure M. Lucchini, Compendio giuridico per l'edilizia, Lugano 1999, pag. 124).
Ne consegue che il dispositivo 1.3 della sentenza impugnata dev'essere annullato.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico degli insorgenti proporzionalmente al loro grado di soccombenza, pressoché totale (art. 28 PAmm). Per le stesse ragioni non si riconoscono ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 4 Cost.; 24 cpv. 1 LPT, 21 e 42 LE; 194 - 207 LOC; 46 NAPR comune di __________; 1 segg. PAmm,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza, il dispositivo no. 1.3 della decisione 26 maggio 1998 (no. 2347) del Consiglio di Stato è annullato.
Non si assegnano ripetibili.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster