AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.1996.141
Data decisione, Autorità: 19.07.1996, TRAM
Incarto n. 52.96.00141 DP 132/96 leo
Lugano 19 luglio 1996
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Silvia Torricelli in sostituzione del giudice Stefano Bernasconi, impedito
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 giugno 1996 di
__________ rappr. da: Studio legale __________
contro
la decisione 30 maggio 1996 del Presidente del Consiglio di Stato (n. 2778) che toglie l'effetto sospensivo al ricorso inoltrato dall'insorgente avverso la licenza edilizia 26 aprile 1996 rilasciata dal municipio di __________ alla __________ (__________) per lavori di trasformazione su uno stabile industriale situato fuori della zona edificabile (part. n. __________ RF);
viste le risposte:
2 luglio 1996 della __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La __________ (__________) è un'azienda attiva nel campo della micronizzazione di sostanze farmaceutiche. L'attività produttiva si svolge in un complesso industriale formato da più edifici, situati a __________, in località __________, fuori della zona edificabile (part. no. __________ RF).
Senza chiedere alcun permesso, nel corso del 1995 la __________ ha iniziato a ristrutturare un capannone situato a monte dello stabilimento principale, istallandovi macchinari destinati ad incrementare la produzione. La trasformazione dell'edificio, utilizzato sino a quel momento soprattutto come magazzino/deposito, ha comportato l'istallazione di due mulini ad aria compressa ed alcune modifiche della struttura interna dell'edificio.
Dietro sollecitazione dell'autorità comunale, il 14 febbraio 1996 la resistente ha chiesto il rilascio di una licenza in sanatoria per le trasformazioni attuate. Alla domanda si è opposta __________ proprietaria di una casa d'abitazione situata su un fondo confinante (part. n. __________ RF).
Con risoluzione del 21 febbraio 1996, il municipio di __________ ha dal canto suo ordinato alla __________ di sospendere le attività produttive avviate nel capannone ristrutturato, fintanto che la domanda di costruzione non avesse "espletato tutta la procedura prevista dalla vigente legislazione edilizia".
Il provvedimento non è stato impugnato.
B. Raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, il 26 aprile 1996 il municipio di __________ ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione della vicina qui ricorrente.
Contro questa decisione __________ si è aggravata davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
Pendente causa, la __________ ha chiesto al Consiglio di Stato di autorizzarla in via provvisionale "a continuare le attività produttive nello stabile industriale esistente sulla part. n. __________ RF".
C. Con decisione 30 maggio 1996 il Presidente del Consiglio di Stato ha accolto l'istanza, togliendo l'effetto sospensivo al ricorso a condizione che l'attività lavorativa venisse limitata dal lunedì al venerdì dalle 08.00 alle 18.00 e che sul bocchettone dell'uscita d'aria dell'impianto di ventilazione venisse posato un silenziatore entro 10 giorni dall'intimazione della decisione.
D. Contro questa risoluzione __________ è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Secondo l'insorgente, la risoluzione censurata snaturerebbe illecitamente l'istituto delle misure cautelari, determinando effetti che travalicano i limiti del potere di regolamentazione provvisionale della vertenza pendente davanti al Consiglio di Stato.
La decisione terrebbe inoltre esclusivamente conto degli interessi economici della resistente, trascurando del tutto quelli dell'insorgente.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Presidente del Consiglio di Stato, che si limita a rilevare come la __________ abbia posato i silenziatori richiesti con la provvisionale.
Il municipio di __________ ha chiesto il rigetto dell'impugnativa.
A favore della conferma della risoluzione censurata si pronuncia pure la __________, che contesta partitamente le tesi dell'insorgente, sottolineando l'importanza degli interessi economici in discussione e la pretestuosità delle contestazioni sollevate dalla vicina opponente nell'ambito del ricorso pendente davanti al Consiglio di Stato.
Considerato, in diritto
La legittimazione attiva dell'insorgente discende dalla sua qualità di proprietaria di un fondo contermine a quello dedotto in edificazione.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Date le circostanze, il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
La licenza edilizia è un atto amministrativo mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti dalla domanda di costruzione (cfr. art. 1 RLE; Scolari, Commentario della LE, ad art. 39 N. 3; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 21 seg.). Essa non procura al suo titolare alcun diritto nuovo. Toglie soltanto il divieto formale di effettuare interventi edilizi senza la necessaria autorizzazione, conferendo al suo rilasciatario il diritto di eseguire l'opera prevista dai piani approvati e di utilizzarla conformemente alla destinazione indicata. La licenza edilizia non autorizza in effetti soltanto la costruzione dell'opera, ma anche la sua destinazione, ovvero l'uso prospettato con la domanda di costruzione.
La licenza edilizia diventa esecutiva soltanto con la sua crescita in giudicato formale. Il beneficiario può quindi farne uso soltanto dopo la scadenza infruttuosa dei termini di ricorso.
In caso d'impugnazione l'esecutività della licenza è sospesa. Dato che la LE non prevede che la licenza sia immediatamente esecutiva, fa stato la regola sancita dall'art. 47 PAmm. In caso di ricorso, i lavori di costruzione possono quindi essere iniziati soltanto dopo il rigetto definitivo dell'impugnativa.
Analogamente, se la licenza ha per oggetto un cambiamento di destinazione di una costruzione esistente, la trasformazione può essere messa in atto soltanto dopo la crescita in giudicato del relativo permesso. In caso di ricorso contro una licenza che autorizza un cambiamento di destinazione, le preesistenti condizioni di utilizzazione possono quindi essere modificate soltanto dopo la crescita in giudicato di una decisione di conferma del provvedimento autorizzativo.
Analoga facoltà è data all'autorità di ricorso, che, d'ufficio o su istanza di parte, può attribuire con provvedimento cautelare l'immediata esecutività ad una decisione impugnata, revocando l'effetto sospensivo esplicato ope legis dal ricorso.
In materia edilizia, il conferimento dell'immediata esecutività ad una licenza edilizia mediante revoca dell'effetto sospensivo esplicato dal ricorso non entra per principio in linea di conto. Eccezioni a questa regola sono tutt'al più ipotizzabili in casi particolari, quando la contestazione concerne soltanto alcuni aspetti della licenza, ma non l'edificazione in quanto tale.
Per principio, in questi casi, l'avvio di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria si impone come un'esigenza inderogabile. Eventuali provvedimenti di ripristino di una situazione conforme al diritto possono in effetti essere adottati soltanto dopo che sia stata accertata l'illegittimità materiale dell'intervento edilizio attuato senza la necessaria autorizzazione.
Prima di questo accertamento, l'autorità può soltanto impedire la continuazione dei lavori abusivi mediante provvedimenti cautelari volti ad assicurare lo status quo e ad evitare che le conseguenze dell'abuso si consolidino e si estendano ulteriormente.
Se i lavori di costruzione sono ormai terminati, un ordine di sospensione dell'attività edilizia non ha comunque più ragion d'essere. In questi casi, soltanto l'utilizzazione dell'opera può essere oggetto di provvedimenti cautelari di natura inibitoria.
Analoga è la situazione in caso di cambiamenti abusivi della destinazione di costruzioni esistenti. Un ordine di sospensione dei lavori non entra ovviamente in considerazione. La modifica delle condizioni di utilizzazione, attuata senza la necessaria autorizzazione, può nondimeno essere inibita mediante un divieto d'uso adottato a titolo di misura provvisionale (Mäder, op. cit. N. 639).
Il divieto di utilizzare una costruzione realizzata o trasformata abusivamente è un provvedimento di natura cautelare del tutto simile all'ordine di sospensione dei lavori. Al pari di quest'ultimo, compete al municipio (art. 42 LE) ed è immediatamente esecutivo. Anch'esso deve inoltre rispettare il principio di proporzionalità (cfr. STA 12.3.92 in re Beauty Furs SA = RDAT 1992 II N. 28; STA 20 9.93 in re Columpsi; STA 23.11.94 in re Tadiello). Analogamente all'ordine di sospensione dei lavori, anche il divieto d'utilizzazione emanato a titolo di misura cautelare deve infine essere seguito da una procedura intesa ad accertare se la nuova destinazione dell'opera edilizia è conforme al diritto materialmente applicabile e se sono eventualmente dati i presupposti per l'adozione di provvedimenti di ripristino.
Il municipio di __________, accortosene, non ha ordinato la sospensione dei lavori. Ha però ingiunto alla resistente di astenersi da qualsiasi attività produttiva sino al termine della procedura di rilascio della licenza in sanatoria richiesta nel frattempo.
L'ordine di sospensione dell'attività impartito dall'autorità comunale configura indubitabilmente un divieto di utilizzazione volto ad inibire la fruizione della trasformazione attuata abusivamente. Il provvedimento, di natura cautelare, non è stato impugnato e non è nemmeno oggetto dell'impugnativa in esame. Non può quindi essere messo in discussione in questa sede. Tanto meno può essere oggetto di un sindacato di legittimità la decisione 20 giugno 1996, non notificata all'insorgente, con cui il municipio di __________ l'ha revocato.
Controversa davanti a questo Tribunale è unicamente la legittimità del provvedimento con cui il Presidente del Consiglio di Stato, analogamente sollecitato dalla resistente, ha revocato sub condicione l'effetto sospensivo esplicato dal ricorso inoltrato da __________ contro la licenza edilizia 26 aprile 1996, che il municipio di __________ ha nel frattempo rilasciato per sanare la trasformazione abusiva del capannone.
Con questa misura cautelare il Presidente del Governo ha in sostanza conferito provvisoria esecutività alla licenza in contestazione. Grazie ad essa, la resistente è stata autorizzata - a titolo provvisorio - a portare a termine eventuali lavori mancanti secondo le modalità di utilizzazione del laboratorio fissate dalle condizioni alle quali il provvedimento è stato assoggettato. Indirettamente, il Presidente del Governo ha quindi anche autorizzato l'utilizzazione del capannone trasformato in laboratorio.
A suo avviso, il conferimento della provvisoria esecutività della licenza impugnata sarebbe giustificato dall'importanza degli interessi economici della resistente e dalla necessità di evitare che i ritardi provocati dalla procedura d'impugnazione le arrechino un pregiudizio irreparabile.
La tesi non può essere accreditata nemmeno considerando che i lavori di trasformazione sono praticamente terminati e che in definitiva oggetto dell'autorizzazione provvisoria è soltanto l'utilizzazione del fabbricato.
L'irreparabilità del pregiudizio che il ritardo nell'evasione del ricorso pendente davanti al Consiglio di Stato può arrecare agli interessi economici della resistente non basta per attribuire provvisoria esecutività alla licenza. Ponderando in questo modo i contrapposti interessi la maggior parte delle licenze edilizie impugnate dovrebbe essere posta al beneficio della provvisoria esecutività. Né soccorre la resistente il fatto che si tratti di una licenza in sanatoria per trasformazioni ormai portate a compimento. Ammettere il contrario significherebbe premiare il fatto compiuto. Irrilevante è pure il fatto che venga autorizzata soltanto l'utilizzazione temporanea del laboratorio e che siano stati adottati gli accorgimenti opportuni per eliminare qualsiasi aggravio del carico ambientale ingenerato dalla controversa attività.
Interventi edilizi non autorizzati su fondi esclusi dalla zona edificabile vanno per principio gravati da ordini di sospensione dei lavori. Lo esige lo stesso ordinamento pianificatorio, che ammette il rilascio di autorizzazioni a costruire soltanto in casi eccezionali, ove risultino soddisfatte condizioni particolarmente severe (cfr art. 24 LPT). Per lo stesso motivo è in linea di massima escluso il conferimento della provvisoria esecutività a licenze accordate per costruzioni ubicate su fondi esclusi dalla zona edificabile.
Analoghe considerazioni portano ad esigere l'adozione di provvedimenti cautelari volti ad inibire l'utilizzazione di opere edilizie realizzate abusivamente su simili fondi. Parimenti da escludere è quindi anche la possibilità di autorizzarne l'uso temporaneo, mediante conferimento della provvisoria esecutività ad una licenza rilasciata per sanare un cambiamento di destinazione attuato senza permesso.
A maggior ragione questa conclusione si impone nel caso in esame, ove all'interesse pubblico ad impedire che un capannone posto fuori della zona edificabile venga utilizzato abusivamente prima della crescita in giudicato della relativa licenza in sanatoria si aggiunge l'interesse della ricorrente ad opporsi all'insediamento di attività industriali non prive di rischi in prossimità della sua casa d'abitazione. Al riguardo basta considerare che motivi di sicurezza (pericolosità delle sostanze trattate e dei procedimenti di lavorazione) impongono la posa di filtri assoluti.
Scaturendo da una ponderazione degli interessi pubblici e privati contrapposti, che privilegia gli interessi economici dai contorni incerti fatti valere in causa dalla resistente senza nemmeno prendere in considerazione gli interessi della ricorrente, il provvedimento censurato non può quindi essere confermato.
Pur tenendo conto del margine d'apprezzamento che dev'essere lasciato al Presidente del Governo in ordine all'adozione di misure cautelari, nelle circostanze concrete, il conferimento della provvisoria esecutività alla licenza impugnata non appare ragionevolmente difendibile. L'effetto sospensivo esplicato dal ricorso pendente davanti al Consiglio di Stato va pertanto ripristinato, annullando il provvedimento in contestazione.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 22, 24 LPT; 1, 21 LE; 3, 18, 21, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza, la decisione 30 maggio 1996 del Presidente del Consiglio di Stato è annullata.
La tassa di giustizia di fr. 600.-- è a carico della resistente che rifonderà fr. 900.-- alla ricorrente a titolo di ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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