AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2024.112
Data decisione, Autorità: 02.09.2024, TRAM
Titolo: Commesse pubbliche. Esclusione di un'offerta per aver affidato a terzi prestazioni per cui il subappalto non era consentito
Incarto n. 52.2024.112
Lugano 2 settembre 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
cancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso dell'11 marzo 2024 della
RI 1 patrocinata da:
contro
la decisione del 12 febbraio 2024 del Municipio di CO 2 che, in esito a pubblico concorso, ha deliberato le opere da metalcostruttore per la realizzazione di una nuova passerella pedonale su via alla CO 1, previa esclusione dell'offerta dell'insorgente;
ritenuto, in fatto
A. Il 10 novembre 2023 il Municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da metalcostruttore per la realizzazione di una nuova passerella pedonale su via __________ (FU n. / pag__________ e seg.).
L'avviso di gara (punto n. 9) annunciava che le opere sarebbero state aggiudicate al miglior offerente tenuto conto dei seguenti criteri di aggiudicazione:
minor prezzo 50%
referenze per lavori analoghi 42%
formazione apprendisti 5%
perfezionamento professionale 3%
Il bando di concorso indicava inoltre che il subappalto era ammesso per le seguenti opere (avviso di gara, punto n. 9, formulario di concorso pag. 6 e seg.):
progettazione piani d'officina
verniciature/trattamento
trasporti
sollevamenti
prove sui materiali.
B. Entro il termine utile (11 dicembre 2023) sono giunte al committente due offerte: quella della RI 1, di fr. 542'751.46, e quella della CO 1, di fr. 597'495.69.
Il 12 febbraio 2024, il Municipio, fondandosi sul rapporto di aggiudicazione del 29 gennaio 2024 allestito dallo studio d'ingegneria Lepori Ingegneria SA, ha risolto di escludere dalla gara l'offerta della RI 1, in quanto non adempie ai requisiti di legge e segnatamente l'art. 24 LCPubb (subappalti) avendo previsto in offerta il subappalto per le opere “Condotte acqua sanitaria e coibentazione - CPN 412”, e di deliberare la commessa alla CO 1.
C. Contro la predetta decisione insorge la RI 1 dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, domandandone l'annullamento e la conseguente aggiudicazione in proprio favore. In via subordinata chiede il rinvio degli atti al committente per nuova valutazione e delibera. Il tutto previo conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso. La ricorrente ritiene in sostanza che la sua estromissione dalla gara sia ingiustificata. Annota di avere subappaltato le prove di pressione sulle condotte di alimentazione posate oggetto della pos. 185.221 CPN 412, opere che devono essere eseguite da ditte specializzate e per le quali il committente a giusta ragione ha previsto la possibilità del subappalto. Rileva di avere indicato in modo generico nella relativa scheda che la G__________ SA si sarebbe occupata delle opere previste nel CPN 412 (e i prezzi del subappaltatore concernevano tutte le opere previste nell'elenco prezzi, visto che il subappaltatore aveva presentato così il prezzo richiesto dalla ricorrente), anche se era tuttavia chiaro che nell'ambito dell'esecuzione delle opere il subappaltatore si sarebbe potuto occupare solo delle prove di pressione, non essendo ammesso il subappalto per tutte le opere del capitolo 412. Tale precisazione, soggiunge la ricorrente, era peraltro stata fornita alla committenza con scritto del 9 febbraio 2024 (doc. F).
D. a. All'accoglimento del gravame si è opposto il committente, il quale ha ribadito la legittimità dell'esclusione disposta nei confronti della ricorrente. A mente sua, le regole di gara non lascerebbero dubbi sul fatto che solo le opere descritte al punto n. 9 dell'avviso di gara potevano essere legittimamente subappaltate. L'ente appaltante rileva che a fronte delle chiare indicazioni fornite dall'insorgente a pag. 7 e 10 del formulario di concorso (subappalto alla ditta G__________ SA delle seguenti opere: Condotte acqua sanitaria e coibentazione - cpn 412, per l'importo di fr. 16'689.65), appare del tutto inverosimile che essa abbia inteso subappaltare unicamente le prove a pressione oggetto della posizione 185.221 CPN 412. L'argomento, addotto il 9 febbraio 2024, ovvero due mesi dopo la scadenza del concorso, sarebbe pure tardivo.
b. Anche la deliberataria ha postulato la reiezione del gravame. Contesta che la pos. 185.221 CPN 412 fosse da annoverare tra le opere per le quali il bando ammetteva il subappalto e precisa che questo era consentito solo per le prove sui materiali, e meglio per le prove sulle costruzioni in acciaio, sui pavimenti e sulle condotte industriali, canalizzazioni (cap. 213.2, 281 e 465 CCC del CPN 112), come risulta dal riepilogo offerta a pag. 2 del formulario di concorso. Esposte le ragioni per le quali reputa inattendibili le spiegazioni fornite dall'insorgente con la lettera del 9 febbraio 2024, l'aggiudicataria osserva che quand'anche si volesse prendere per buone le sue dichiarazioni, l'offerta della RI 1 andava comunque esclusa. Vuoi perché nemmeno le prestazioni oggetto della pos. 185.221 CPN 412 potevano essere delegate a terzi. Vuoi perché accettare quella che a tutti gli effetti è una modifica dell'offerta dopo il termine per l'inoltro avrebbe comportato una chiara violazione del principio dell'intangibilità delle offerte.
E. Con la replica e le dupliche le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni.
a. La ricorrente puntualizza che le prove di pressione delle giunzioni flangiate delle condotte di alimentazione di cui alla pos. 185.201 CPN 412 sono delle prove sui materiali, e dunque, delle opere subappaltabili e sostiene che in caso di dubbi, che al più tardi a seguito della ricezione dello scritto del 9 febbraio 2024 non avevano più motivo di esistere, l'ente banditore avrebbe dovuto chiederle delle delucidazioni in merito. Rileva che rapportata al valore complessivo della commessa, l'entità delle opere subappaltate sarebbe del tutto irrisoria. L'estromissione della sua offerta, oltre che lesiva del principio della buona fede, costituirebbe un formalismo eccessivo che non potrebbe essere tutelato. L'insorgente mette inoltre in dubbio che l'aggiudicataria abbia alle proprie dipendenze un operaio in possesso di un diploma professionale superiore nel campo degli impianti sanitari analogo a quello di cui dispone il subappaltatore da essa proposto e un collaboratore con le qualifiche richieste per eseguire il tipo di saldatura oggetto della pos. R319.201 CPN 412 del modulo d'offerta. In mancanza dei requisiti richiesti, la deliberataria avrebbe pertanto dovuto essere esclusa.
b. La deliberataria contesta che per eseguire il tipo di prova descritto alla pos. 185.201 CPN 412 del modulo d'offerta sia necessaria una qualsivoglia maestria. Neppure il bando di concorso esigeva il possesso di particolari qualifiche. Afferma di essere comunque ben equipaggiata sia a livello di attrezzature che di personale e di disporre di tutto il necessario per eseguire la prova di pressione come descritta nell'elenco prezzi. Conferma inoltre di disporre di personale in grado di eseguire le saldature previste alla pos. R319.201 CPN 412, trattandosi di opere che fanno parte di quelle che svolgono le ditte di metalcostruzione.
c. L'ente banditore ribadisce che dai documenti dell'offerta risulta in modo chiaro che essa avrebbe fatto affidamento alla G__________ SA per l'esecuzione di tutti i lavori riguardanti il CPN 412 e non solo per quelli oggetto della posizione 185.221. Osserva che la direttiva SSIGA W4 non prescrive la necessità di disporre di brevetti specifici per l'esecuzione delle prove di pressione. Per quanto riguarda le qualifiche richieste per svolgere il tipo di saldatura descritto alla pos. R319.201 CPN 412, rileva che l'aggiudicataria dispone del requisito di idoneità di cui all'art. 34 cpv. 2 RLCPubb/CIAP.
F. In un ulteriore scambio di allegati le parti hanno ribadito le loro tesi. Delle puntualizzazioni addotte si dirà - ove occorresse - in appresso.
G. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non ha formulato osservazioni.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa. Non occorre richiamare dall'aggiudicataria la documentazione relativa ai dipendenti che eseguiranno le prove di pressione rispettivamente le saldature richieste alle pos. 185.221 e R319. 201 CPN 412 del modulo d'offerta, né esperire la perizia sollecitata dall'insorgente sulla qualifica delle prove di pressione su condotte sanitarie. Per i motivi che saranno meglio esposti in seguito, tali informazioni sono irrilevanti ai fini del giudizio.
2.2. Per principio, dopo la scadenza del termine per l'inoltro, le offerte non possono più essere rettificate e/o completate (RtiD I-2012 n. 17, STA 52.2017.373 del 26 febbraio 2018 consid. 3.2). Eccezioni a questa regola sono ammesse soltanto in caso di involontari errori aritmetici e di scrittura, che possono essere rettificati dal committente (art. 42 cpv. 3 RLCPubb/CIAP), il quale ha inoltre la facoltà di chiedere ai concorrenti spiegazioni e delucidazioni sul contenuto dell'offerta. Tale possibilità va comunque riservata a chiarire aspetti dell'offerta e non può invece condurre a una modifica della stessa (étienne Poltier, Droit des marchés publics, Berna 2014, n.354; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrecht, III ed., Zurigo 2013, n. 710 segg.). In questo caso, vanno comunque salvaguardati il principio della parità di trattamento tra i concorrenti e quello della trasparenza (STA 52.2007.214 del 17 ottobre 2007 consid. 2).
a) il subappaltatore deve rispettare tutti i requisiti di legge, in particolare di sede o domicilio;
b) la parte preponderante o determinante delle prestazioni deve essere eseguita direttamente dall'offerente;
c) l'offerente deve assumere la responsabilità solidale e illimitata con il subappaltatore verso il committente per l'esecuzione della prestazione oggetto del subappalto e per il rispetto dei requisiti di legge e di contratto;
d) la sostituzione del subappaltatore è subordinata al preventivo consenso del committente e consentita solo per necessità oggettiva e alle medesime condizioni esatte per il subappaltatore iniziale;
e) l'offerente deve allegare l'offerta del subappaltatore alla propria;
f) l'offerente ha l'obbligo di rivolgersi agli URC nel caso di una necessità ulteriore di manodopera. Solo dopo che gli URC hanno attestato l'impossibilità di reperire manodopera presso i propri uffici, potrà rivolgersi alle agenzie interinali.
3.2. Per l'art. 40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP, la partecipazione alla gara, con l'inoltro dell'offerta, implica l'accettazione di tutte le condizioni contenute nella documentazione del concorso. La norma scaturisce direttamente dal principio della buona fede (cfr. art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). È inoltre riconducibile al principio della sicurezza del diritto. Sarebbe invero contrario a tali principi concedere ai concorrenti la possibilità di rimettere in discussione le regole della gara ancora nell'ambito di ricorsi proposti contro le decisioni adottate successivamente dal committente. La rinuncia ad agire dei concorrenti esplica in linea di massima effetti preclusivi (RDAT I-2002 n. 24). Il principio della buona fede e della sicurezza giuridica impongono ai concorrenti anche l'obbligo di segnalare tempestivamente al committente errori manifesti o comunque facilmente riconoscibili compiuti durante lo svolgimento della competizione, pena l'impossibilità di avvalersene al momento dell'aggiudicazione (DTF 130 I 241 consid. 4.3). Eccezioni a questa regola sono ammissibili soltanto nel caso di contestazioni rivolte contro prescrizioni di gara che ledono in modo particolarmente grave l'ordinamento sulle commesse pubbliche, oppure contro prescrizioni di cui i concorrenti non potevano prevedere compiutamente la portata (STA 52.2019.209 del 2 ottobre 2019 consid. 2.2, 52.2018.194 del 2 agosto 2018 consid. 2.1, 52.2018.66 del 7 maggio 2018 consid. 3.1.1).
4.2. Nella sua offerta la ricorrente ha dichiarato di subappaltare le opere condotte acqua sanitaria e coibentazione - cpn 412 alla ditta G__________ SA per l'importo di fr. 16'689.65. Ora, come sopra ricordato, le regole di gara stabilivano che il subappalto era ammesso per le opere menzionate al punto n. 9 dell'avviso di gara e a pag. 6 del formulario di concorso e non già per quelle relative alle condotte interrate e rubinetteria per acqua e gas oggetto del cap. CCC 465 CPN 412 (pag. 89 e segg.), il committente non avendolo esplicitamente contemplato negli atti di gara. Ne segue che i concorrenti non potevano affidare a terzi questi interventi.
Invano pretende la ricorrente che l'ente banditore avrebbe dovuto interpellarla prima di adottare la decisione di esclusione. In effetti, nell'ambito della sua facoltà di indagine di cui all'art. 43 RLCPubb/CIAP il committente ha il diritto di chiedere chiarimenti o precisazioni all'offerente su determinati punti dell'offerta, la cui modifica dopo il termine di consegna resta inammissibile. Non v'era alcuna necessità di interpellare la ricorrente, visto il chiaro tenore delle indicazioni che essa aveva fornito al riguardo. Parimenti inutilmente l'insorgente, richiamandosi allo scritto del 9 febbraio 2024 (doc. F), sostiene di avere subappaltato alla G__________ SA unicamente le prove di pressione oggetto della pos.185.221 CPN 412, ritenuto che le restanti opere previste dal CPN 412 sarebbero state svolte con le proprie maestranze qualificate, nel vano tentativo di modificare la propria offerta, atto - quest'ultimo - notoriamente inammissibile (RtiD I-2019 n. 11; STA 52.2020.474 del 25 febbraio 2021 consid. 6.3, 52.2016.570 del 24 febbraio 2017 consid. 3). Checché ne dica la ricorrente, gli atti dimostrano in modo inconfutabile che essa ha previsto di affidare alla citata ditta tutti i lavori previsti al cap. CCC 465 del CPN 412, e non solo la pos. 185.221 (cfr. pag. 7 e 10 del formulario di concorso, offerta 7 dicembre 2024 della G__________ SA, plico doc. 006 esibito in risposta dal committente). L'insorgente non può essere seguita neppure laddove afferma di aver commissionato le prove di pressione di cui alla pos. 185.221 CPN 412, le quali, trattandosi di prove di tenuta meccanica e idraulica, con messa in pressione superiore a 15 bar, come da normativa W3/C3 2020 (…), sono evidentemente delle prove sui materiali (appunto delle flange che chiudono i giunti) per cui il subappalto è ammesso (replica, pag. 6). Come visto (supra, consid. 4.1 e pag. 2 del formulario di concorso), l'ente banditore ha fissato in modo chiaro i diversi lavori che potevano essere subappaltati. Non essendosi nemmeno avvalsa della facoltà di richiedere informazioni o porre domande al committente, l'insorgente non può ora pretendere che le prescrizioni vengano interpretate a suo piacimento.
Del tutto ininfluente è infine il fatto che l'entità delle opere subappaltate (fr. 16'689.65) sia del tutto irrisoria per rapporto al valore complessivo della commessa. Ne segue che, nella misura in cui la ricorrente ha delegato alla G__________ SA le opere oggetto del cap. CCC 465 “Condotte interrate e rubinetteria per acqua e gas” CPN 412, la sua offerta disattende con ogni evidenza il divieto di subappalto sancito dalla legge e ammesso dalle regole concorsuali unicamente per la progettazione di piani d'officina, le verniciature e i trattamenti, i trasporti, i sollevamenti, nonché le prove sui materiali. A giusta ragione la stazione appaltante l'ha dunque esclusa dalla gara.
5.2. In concreto, l'insorgente pretende che l'offerta dell'aggiudicataria andrebbe esclusa poiché essa non disporrebbe di un operaio qualificato per svolgere le prove di pressione oggetto della pos. 185.221 CPN 412 del modulo d'offerta. A torto, poiché la posizione in oggetto non fa riferimento a personale specializzato né risulta dalla documentazione esibita in questa sede dalla ricorrente (estratto della norma di settore W3/C3 i della SSIGA e promemoria Suisstec, doc. H e M), che per l'esecuzione delle prove di pressione dell'impianto sanitario occorrano specifici brevetti. Se la volontà dell'ente banditore fosse stata, sin dall'inizio, quella di far eseguire i predetti interventi da parte di personale in possesso di particolari qualifiche, allora esso non avrebbe dovuto fare altro che prevederlo espressamente nelle condizioni di gara. La censura cade di conseguenza nel vuoto.
5.3. L'insorgente mette inoltre in dubbio che l'aggiudicataria abbia alle proprie dipendenze un collaboratore in possesso delle qualifiche richieste (personale certificato secondo EN ISO 9606-1) per la saldatura delle tubazioni e delle curve con processo TIG (141) secondo EN ISO 4063 (cfr. la pos. R319.201 CPN 412). Dal canto suo, la deliberataria ribatte di disporre di personale qualificato in grado di svolgere tali prestazioni, mentre il committente afferma che CO 1 dispone del requisito di idoneità di cui all'art. 34 cpv. 2 RLCPubb/CIAP. Ora, la documentazione prodotta dall'aggiudicataria (cfr. certificato di saldatura e certificato della qualifica dell'imprenditore allegati all'offerta), sulla quale il committente nulla ha eccepito, dimostra che essa ha al suo attivo personale qualificato in grado di effettuare il tipo di saldatura richiesto. Non occorre pertanto esperire ulteriori accertamenti al riguardo. I concorrenti non erano del resto tenuti a fornire con l'offerta particolari prove in relazione a questo aspetto. Anche questa censura va quindi respinta.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi respinto nella misura in cui è ricevibile, confermando l'estromissione dalla gara dell'insorgente e la delibera operata a favore della CO 1.
L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Essa rifonderà inoltre alla stazione appaltante e alla deliberataria, patrocinate da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 4'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Essa rifonderà alla CO 1 e al Comune di CO 2 fr. 2'000.- ciascuno a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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