AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2023.17
Data decisione, Autorità: 04.02.2025, TRAM
Titolo: Non approvazione di una variante volta a inserire in zona edificabile una superficie di circa 1'350 mq, rimasta priva d'azzonamento a seguito dell'arretramento del limite forestale
Incarti n.
Lugano 4 febbraio 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi:
a.
b.
del 15 giugno 2023 di
RI 1 e RI 2 RI 3 patrocinati da: PR 1
del 16 giugno 2023 del RI 4 rappresentato daRA 2
contro
la risoluzione del 17 maggio 2023 (n. 2450) con cui il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa deRI 4 avverso la decisione del 25 agosto 2021 del Dipartimento del territorio di non approvare la modifica di poco conto del piano regolatore di Cureglia concernente i mapp. 258 e 259;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 e RI 2 sono comproprietari del fondo al mapp. 258 di Cureglia (2'767 m2), su cui sorge una casa d'abitazione. RI 1 è pure comproprietario con RI 3 del fondo limitrofo, inedificato, al mapp. 259 (1'704 m2). I due fondi confinano a sud con la strada cantonale (via C__________).
Estratto piano del Registro fondiario.
Il piano delle zone, approvato con risoluzione governativa dell'8 marzo 1983 (n. 1230), assegnava la porzione sud-ovest del mapp. 258 alla zona edificabile, mentre quella rimanente, unitamente a pressoché l'intero mapp. 259, risultava inserita in area forestale.
Estratto del Rapporto di pianificazione del marzo 2021, pag. 8: piano delle zone 1983. zona edificabile
b. Poiché nell'ambito dell'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona edificabile, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 20 aprile 2003, era stata costatata la natura non boschiva di circa 630 m2 del mapp. 258 e di circa 720 m2 del mapp. 259, con la revisione del piano regolatore, adottata dal Legislativo comunale durante le sedute del 24 novembre, 1° e 15 dicembre 2010, dette porzioni di terreno, divenute prive di destinazione, sono state assegnate alla zona edificabile ZE1.
Estratto del Rapporto di pianificazione del marzo 2021, pag. 9: piano delle zone revisione 2011. zona ZE1
c. Con risoluzione del 21 dicembre 2011 (n. 7155) il Consiglio di Stato ha approvato nel complesso la revisione, negando, fra l'altro, la sanzione a tale azzonamento, con ritorno degli atti al Comune, in quanto privo della necessaria verifica dal profilo ambientale, visto il superamento dei valori di pianificazione sull'asse rotonda di Cureglia-Comano.
d. Le varianti di adeguamento alla risoluzione del 21 dicembre 2011 hanno formato oggetto dell'esame preliminare del 27 agosto 2014, nell'ambito del quale è stato pure richiesto un loro adattamento alla legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Esse sono state trasmesse nel dicembre 2018 al Dipartimento del territorio per un nuovo esame preliminare.
B. a. Scorporata dalle predette varianti quella relativa ai mapp. 258 e 259, il Municipio di Cureglia ha sottoposto il 10 marzo 2021 per approvazione al Dipartimento del territorio (Dipartimento) una modifica di poco conto, elaborata in base agli art. 34 e 35 LST, nella versione allora in vigore (cfr. infra, B.d), che ripropone l'attribuzione della predetta area alla zona ZE1, precisando il limite della fascia esposta al rumore e introducendo all'art. 48 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), concernente i gradi di sensibilità ai rumori (GdS), dei vincoli edificatori per le due proprietà (cpv. 2).
b. Con decisione del 25 agosto 2021 il Dipartimento ha negato l'approvazione della modifica in quanto costitutiva di un'estensione della zona edificabile contraria alle disposizioni transitorie introdotte con la revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Inoltre, considerata l'imminente approvazione della scheda R6 del piano direttore cantonale (PD) e i suoi contenuti, esso ha ritenuto la modifica ingiustificata, poiché dalle varianti di adeguamento in suo possesso per esame preliminare risultava un sovradimensionamento della zona edificabile.
c. Avverso tale decisione RI 4 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Nella procedura sono stati coinvolti RI 1, RI 2 e RI 3, in qualità di proprietari dei fondi oggetto di variante.
d. Il 1° gennaio 2022 sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368) e del relativo regolamento del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.101; BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro, la procedura semplificata.
e. Con risoluzione del 17 maggio 2023 (n. 2450) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso deRI 4, tutelando la decisione dipartimentale e precisando, in aggiunta, che la variante costituiva a tutti gli effetti un ampliamento della zona edificabile e non una limitata rettifica del suo limite ai sensi della scheda R6, approvata nel frattempo dal Consiglio federale il 19 ottobre 2022.
C. a. Avverso tale risoluzione, RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione della variante. Descritto il comprensorio in cui si situano i loro fondi - completamente edificato e urbanizzato - e sottolineata l'esiguità della superficie da azzonare, ribadiscono come la variante abbia come oggetto una limitata rettifica del limite della zona edificabile, non soggetta a compenso, poiché, contrariamente a quanto preteso dal Governo, la valutazione di tale requisito andrebbe fatta non per rapporto alle singole particelle bensì al comparto in cui si inseriscono. Ponendo poi in rilievo il fatto che le indicazioni del piano direttore (PD) vadano in ogni caso ponderate con gli altri interessi pubblici e privati in presenza, escludono che ciò si riveli necessario nella fattispecie, in quanto la contestata superficie rappresenterebbe un vuoto anomalo, da correggere, all'interno della zona edificabile, di modo che sarebbe tassativamente esclusa qualsiasi altra destinazione, e in particolare quella agricola. L'area in parola adempirebbe inoltre perfettamente i requisiti esatti dalla legislazione federale per poter essere assegnata alla zona edificabile, contribuendo nello stesso tempo all'attuazione dei principi relativi allo sviluppo centripeto e compatto degli insediamenti e rivestendo di conseguenza un manifesto interesse pubblico. Rimproverano poi al Governo di aver applicato acriticamente le prescrizioni del PD, senza ponderare gli interessi in gioco e rinviando sine die l'azzonamento della superficie in questione, ledendo in questo modo l'obbligo di pianificare. Sostengono infine che, vista la lunga attesa della scontata attribuzione alla zona edificabile della superficie in questione che si protrae da oltre 15 anni, e quindi da ben prima dell'approvazione della scheda R6 da parte del Consiglio federale, la variante andrebbe approvata anche qualora costituisse un ampliamento della zona edificabile senza obbligo di compenso.
b. Con la risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) chiede che il ricorso sia respinto, mentre il Comune ne chiede l'accoglimento.
I ricorrenti non hanno replicato.
D. a. Pure RI 4 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione della variante con argomenti analoghi a quelli avanzati dai proprietari dei due fondi.
b. Con la risposta la Sezione chiede che il ricorso sia respinto, mentre RI 1, RI 2 e RI 3 ne chiedono l'accoglimento.
c. In sede di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
Considerato, in diritto
1.2. I ricorsi, ricevibili in ordine, possono essere evasi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm) e sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Ai fini della presente vertenza, la situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dalle fotografie contenute nel Rapporto agli atti, integrati dalle vedute aeree di Swisstopo (www.map.geo.admin.ch) e dalle viste Google (www.google.ch/maps; cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1).
2.2.
2.2.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326 consid. 6a; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003 del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
2.2.2. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e).
2.2.3. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.
2.3.
2.3.1. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
2.3.2. L'art. 38a LPT è concretizzato dall'art. 52a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 2 dispone che durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
2.4.
2.4.1. Il 19 ottobre 2022 il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della scheda R6 del piano direttore (Sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone edificabili), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022, pag. 31, allegato alla decisione, costituisce un'approvazione ai sensi dell'art. 38a cpv. 2 LPT. Secondo il Rapporto (ibidem) ne consegue che i capoversi 2 e 3 dell'articolo 38a LPT non trovano più applicazione nel Cantone Ticino. La scheda R6 in vigore riprende in sostanza il principio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT, sancendo che le zone edificabili esistenti vanno sfruttate più efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza ampliarle. Eccezionalmente nuove zone edificabili possono essere delimitate per insediamenti d'interesse pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un corrispettivo compenso (cfr. capitolo 1. Situazione, problemi, sfide, pag. 2). In particolare al capitolo 3. Misure, pag. 4, la scheda prevede infatti:
3.1 Sfruttare le zone edificabili in vigore
a. Le zone edificabili in vigore non possono essere di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale - pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.
b. Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura maggiore rispetto alle modifiche.
c. A titolo eccezionale, il Cantone, in collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio ospedali, servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo economico PSE) che:
non è possibile o opportuno inserire nelle zone edificabili esistenti;
richiedono soluzioni praticabili a corto termine.
Per questi casi il compenso deve avvenire immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.
d. Limitate rettifiche del limite delle zone edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di compenso.
Ai comuni viene quindi impartito il compito di verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1 LPT (ibidem, misura 3.2. lett. a.), trasmettendo l'esito della verifica alla Sezione dello sviluppo territoriale al più tardi entro 2 anni dall'entrata in vigore della scheda (cap. 4. Compiti, 4.1., pag. 5).
2.4.2. I principi elencati nella scheda R6 del PD non necessitano di trasposizione nella legislazione cantonale. Infatti, l'art. 15 LPT, comprese le condizioni elencate al suo cpv. 4 lett. a-e per assegnare un terreno alla zona edificabile (cfr. supra, consid. 2.2.2), è direttamente applicabile (cfr. DTF 142 II 509 consid. 2.5; Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/
Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 10 ad art. 15).
3.2. Ciò considerato, la variante non poteva essere approvata nemmeno alla luce dell'art. 15 cpv. 4 lett. a-e LPT e della scheda R6 del PD, entrata in vigore il 19 ottobre 2022, che riprende il principio di cui alle disposizioni transitorie della LPT, secondo cui le zone edificabili esistenti non possono di base essere ampliate (misura 3.1. lett. a) e che eccezioni a tale principio sono ammesse solo in casi particolari (cfr. supra, consid. 2.4.1).
3.2.1. Anzitutto, fra le condizioni elencate all'art. 15 cpv. 4 lett. a-e LPT per assegnare un terreno alla zona edificabile, che devono essere adempiute cumulativamente (cfr. Aemisegger/ Kissling, op. cit., n. 8 ad art. 15), vi è quella di consentire l'attuazione di quanto disposto nel piano direttore (lett. e). Disposto che si riallaccia direttamente alle esigenze elencate all'art. 8a cpv. 1 LPT, concernente il contenuto del piano direttore nell'ambito degli insediamenti, secondo cui spetta in particolare a questo strumento indicare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel Cantone (lett. a) e le misure volte ad assicurare la conformità delle zone edificabili alle condizioni di cui all'articolo 15 LPT (lett. d). Ne consegue che, benché l'area in parola si collochi in un comprensorio perfettamente urbanizzato, costituisca un vuoto anomalo al suo interno e l'azzonamento proposto contribuisca all'attuazione del principio relativo allo sviluppo centripeto e compatto degli insediamenti, l'assegnazione delle superfici in parola alla zona edificabile non consente di attuare quanto disposto nella scheda R6 del PD, ed in particolare la misura 3.1. lett. a, secondo cui le zone edificabili in vigore non possono essere di principio ampliate.
3.2.2. La scheda R6 del PD permette tuttavia alla misura 3.1 lett. b modifiche del perimetro delle zone edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio, a condizione però che vengano compensate. Ora, seguendo la tesi dei ricorrenti secondo cui la superficie in questione rappresenterebbe un vuoto anomalo all'interno della zona edificabile (sorta di Baulücke) da colmare, la sua assegnazione alla zona costruibile potrebbe tutt'al più essere valutata - sebbene né RI 4 né i ricorrenti lo pretendano - alla luce della citata misura. Da notare tuttavia che, in presenza di una simile fattispecie, l'attribuzione alla zona edificabile non avverrebbe automaticamente, necessitando di procedere ulteriormente alla ponderazione degli interessi prescritta dall'art. 3 OPT, anche nell'ottica della garanzia della proprietà evocata da RI 1, RI 2 e RI 3, ponderazione che non potrebbe prescindere dall'esame complessivo del territorio comunale di Cureglia e del perimetro della sua zona edificabile, al fine di individuare le superfici da porre in compensazione.
3.2.3. La variante non costituisce nemmeno una limitata rettifica del limite della zona edificabile, dovuta ad accertamento forestale ai sensi della misura 3.1. lett d. della scheda R6, insuscettibile di influire sul dimensionamento della zona costruibile e quindi non soggetta a compenso, così come sostengono a torto i ricorrenti. Infatti, osservando le superfici azzonate, corrispondenti a circa 630 m2 del mapp. 258 e a circa 720 m2 del mapp. 259, emerge chiaramente che per la loro posizione, dimensioni e forma regolare, esse si configurano a tutti gli effetti come un'attribuzione ex-novo alla zona edificabile, che viene completata verso via Cu__________ con un nuovo tassello. Pur tenendo conto dei vincoli derivanti dagli arretramenti dal bosco, dalla strada, da confine e fra le costruzioni, esse si prestano perfettamente all'edificazione, finora esclusa a causa dell'assetto pianificatorio previgente, ciò che non è contestato. Tant'è che RI 4 sottolinea nel ricorso come tale superficie verrà utilizzata a breve per erigervi una costruzione. Sotto questo profilo va respinta la tesi, secondo cui il criterio della limitata rettifica del limite della zona edificabile non andrebbe valutato per rapporto alle singole particelle bensì al comparto in cui esse si inseriscono, in applicazione del principio pianificatorio che prescrive che gli azzonamenti previsti dal piano regolatore sono volti a disciplinare la funzione di un determinato territorio e non di una singola particella o di una parte di essa. Infatti, se da un lato la giurisprudenza indicata in appoggio a tale argomento (RDAT II-2003 n. 53 consid. 7.2; RtiD II-2012 n. 19 consid. 3.2) non riguarda fattispecie analoghe a quella in esame, dall'altro la variante ha proprio come oggetto l'azzonamento parziale di due particelle e il risultante inserimento in zona edificabile di circa 1'350 m2. Poco importa se sommando ipotetiche rettifiche, "spalmate" su più fondi, del limite della zona edificabile dovute ad accertamento forestale, si potrebbe giungere in teoria alla medesima superficie.
3.2.4. Non muta queste conclusioni l'appello al tempo trascorso in attesa della variante, ciò che giustificherebbe, a detta dei ricorrenti, la sua approvazione senza compenso, qualora la si volesse considerare come un ampliamento della zona edificabile. In primo luogo nella risoluzione d'approvazione del 21 dicembre 2011 il Governo, preso atto dell'esito sostanzialmente positivo dell'esame preliminare in merito all'azzonamento proposto, aveva tuttavia constatato l'assenza di una verifica della sua compatibilità con la legislazione ambientale, retrocedendo gli atti al Comune per definire la destinazione di uso consono alla situazione nel rispetto delle disposizioni dell'OIF e quindi con esito aperto e non "scontato". Ma soprattutto il 1° maggio 2014 è intervenuta una modifica sostanziale delle circostanze a seguito della revisione parziale della LPT descritta in precedenza, di modo che non è dato di vedere quale rimprovero possa essere mosso al Governo sotto questo profilo.
3.3. In conclusione, alla luce di quanto sinora esposto, comportando un'estensione della zona edificabile, la modifica in parola non poteva essere approvata già solo perché non compensata validamente con una superficie edificabile equivalente.
Per questi motivi,
decide:
I ricorsi sono respinti.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di RI 1, RI 2 e RI 3, che già l'hanno anticipata.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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