AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2023.43
Data decisione, Autorità: 22.05.2025, TRAM
Titolo: Licenza edilizia per la ristrutturazione di un edificio in zona agricola
Incarto n. 52.2023.43
Lugano 22 maggio 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 30 gennaio 2023 di
RI 1 RI 2 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 7 dicembre 2022 (n. 5986) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa degli insorgenti avverso la risoluzione del 25 agosto 2021 del Municipio di Arogno che ha negato la licenza edilizia per la ristrutturazione e il risanamento energetico dell'edificio al mapp. PART 2 di Arogno;
ritenuto, in fatto
A. M__________ era proprietaria del mapp. PART 1 di Arogno, di poco meno di 50'000 m2. Il 17 febbraio 2012 dal fondo è stata scorporata un'area di 287 m2 che è andata a formare la nuova part. PART 2. Contestualmente a questa operazione, entrambi i fondi sono stati donati a RI 2 e RI 1 in ragione di 1/2 ciascuno. Sul mapp. PART 1 insistono diversi stabili rurali, che nel passato servivano all'azienda agricola gestita prima dai famigliari di M__________ e, a partire dal 1981, dalla stessa M__________ e da V__________. Sulla part. PART 2, ora costituita in proprietà per piani, sorge un edificio di tre piani fuori terra, costruito prima del 1° luglio 1972, dove un tempo vi erano spazi lavorativi (garage, cantina, locali per attrezzi, per lavorazione formaggio e per mungitura) e abitativi. Le proprietà si trovano al di fuori della zona edificabile, nella zona agricola del piano regolatore comunale e del piano di utilizzazione cantonale del Monte Generoso (comparto a).
B. a. Raccolto l'avviso favorevole dell'allora Dipartimento delle pubbliche costruzioni, il 31 luglio 1981 il Municipio di Arogno ha rilasciato a V__________ e M__________ una licenza edilizia per la ristrutturazione e l'ampliamento dell'edificio sulla part. PART 2. I lavori hanno interessato in particolare il primo piano, dove è stato costruito un nuovo corpo esterno destinato a lavanderia, doccia e locali tecnici (a ovest). Al di sopra di questo volume, al secondo piano, sono invece stati realizzati un nuovo soggiorno e uno spazio non coperto adibito a posteggio e terrazza. Sempre su questo piano, sul lato nord-est, sono invece stati ricavati un nuovo bagno e una nuova entrata. L'edificio era dunque così adibito per ospitare due appartamenti, uno per , madre di M, l'altro per la famiglia degli istanti.
b. Senza chiedere nessun permesso, nel 1988 sono stati eseguiti ulteriori interventi di ristrutturazione di questo fabbricato: in particolare, al secondo piano sono stati chiusi e coperti il posteggio e la terrazza, che sono così diventati un'autorimessa, mentre al primo piano, nel nuovo corpo precedentemente autorizzato, sono state ricavate due camere e un bagno. Al pian terreno, i locali di lavorazione del formaggio, la cantina, il locale attrezzi e un garage sono stati anch'essi trasformati in locali abitativi, mentre un altro garage è stato adibito a bagno e locale tecnico.
c. Dopo questi ultimi lavori, l'edificio si presentava con tre appartamenti distinti, ognuno dei quali con proprio accesso indipendente.
d. Negli anni seguenti, V__________ e M__________ hanno beneficiato di diverse licenze edilizie per la ristrutturazione di vari edifici agricoli sulla part. PART 1.
C. a. Il 19 marzo 2021 RI 2 e RI 1 hanno inoltrato al Municipio una domanda di costruzione per la ristrutturazione e il risanamento energetico dell'edificio plurifamiliare sul mapp. PART 2 di Arogno, indicando nel contempo i lavori precedentemente eseguiti senza licenza. Per quanto qui interessa, per l'appartamento 2, al piano terreno è prevista l'aggiunta a nord di un vano scale esterno al volume esistente (sotterraneo), con eliminazione di quello interno attuale, così come una diversa disposizione dei locali abitativi al primo piano; per l'appartamento 3, al secondo piano è indicata l'eliminazione di una scala interna e di un accesso esterno e alcune modifiche strutturali interne. Inoltre, gli istanti intendono smantellare parzialmente in questa parte dell'edificio il soffitto di questa unità abitativa fino al tetto, dove vengono inserite due finestre (velux). È prevista pure la rimozione di due camini (appartamenti 2 e 3) e la formazione di uno nuovo (appartamento 3). È inoltre pianificata la posa di una nuova isolazione sulle pareti esterne dello stabile e sul tetto, che verrebbe innalzato di 20 cm, così come la sostituzione di tutti gli infissi con finestre a tripli vetri.
b. L'11 agosto 2021 i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono opposti alla concessione del permesso (avviso n. 117453). Riassunti gli interventi edilizi che si sono succeduti dal 1972 in avanti, hanno ritenuto che le opere non potevano essere autorizzate sulla base dell'art. 22 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) in quanto non conformi alla destinazione di zona, né tantomeno sulla base degli art. 24 (in assenza di ubicazione vincolata) e 24c LPT, visti l'aumento di volume esterno dell'edificio nel corso degli anni e la creazione di nuovi spazi abitativi (in particolare al piano terreno) che avrebbero già esaurito le potenzialità edificatorie del fondo.
c. Preso atto della vincolante opposizione cantonale, il 25 agosto 2021 l'Esecutivo comunale ha negato la licenza edilizia.
D. Con giudizio del 7 dicembre 2022, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 2 e RI 1 avverso il diniego della licenza. Ha in sostanza confermato che i lavori non potevano essere autorizzati in quanto l'edificio era stato oggetto negli anni passati di modifiche avvenute senza autorizzazione. Ha quindi escluso l'applicazione dell'art. 24c LPT, che presuppone che la costruzione sia stata eretta legalmente. In ogni caso l'edificazione al di fuori del volume e i nuovi spazi abitativi interni avvenuti in passato con la trasformazione di locali già adibiti all'attività lavorativa avrebbero di fatto esaurito le possibilità di ampliamento.
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E. Contro il predetto giudizio RI 2 e RI 1 insorgono dinanzi a questo Tribunale, chiedendo che sia riformato nel senso di rilasciare loro la licenza edilizia. Premesso che lo scopo della domanda di costruzione attuale sarebbe quello di una migliore efficienza energetica dello stabile e un più razionale sfruttamento dei suoi spazi interni, in sunto essi annotano che con la domanda di costruzione il volume, il perimetro e la superficie utile lorda (SUL) dell'edificio rimarrebbero uguali a quelli già autorizzati, tranne per quanto riguarda l'autorimessa al secondo piano, che effettivamente è priva di licenza edilizia. Non vi sarebbero dunque motivi di contrasto con l'art. 24c LPT. In ogni caso, i vari interventi prospettati andrebbero valutati separatamente per ogni singola PPP interessata e non globalmente come fatto dal Governo, anche per tenere conto del principio di proporzionalità.
F. Al ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, il Municipio di Arogno e l'Ufficio delle domande di costruzione del Dipartimento del territorio, che si riconfermano nelle loro precedenti prese di posizione.
G. I ricorrenti non hanno replicato.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. A eventuali carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio mediante rinvio degli atti all'istanza inferiore (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
Edifici ed impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità (art. 22 cpv. 1 LPT). L'autorizzazione è rilasciata solo se gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione e il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 LPT), riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale (art. 22 cpv. 3 LPT). Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura (art. 16a cpv. 1 prima frase LPT). L'art. 34 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) precisa dal canto suo che sono conformi alla zona agricola, in particolare, quegli edifici ed impianti che sono necessari alla coltivazione dipendente dal suolo (cpv. 1), segnatamente alla produzione di derrate che si prestano alla consumazione o alla trasformazione derivanti dalla coltivazione vegetale e dalla tenuta di animali da reddito (lett. a). Tra di essi rientrano anche, ciò che qui più interessa, gli edifici destinati al fabbisogno abitativo indispensabile per la gestione della relativa azienda agricola, compreso quello della generazione che si ritira dalla vita attiva (art. 34 cpv. 3 OPT). Al riguardo, continuano a far stato i severi criteri sviluppati dal Tribunale federale nella sua giurisprudenza (STF 1C_258/2018 dell'11 dicembre 2019 consid. 4.2, 1C_127/2009 del 2 settembre 2009 consid. 2.2, 1A.184/2006 del 15 febbraio 2007 consid. 3.2; STA 52.2008.193 del 10 ottobre 2008 consid. 2.2; Messaggio del Consiglio federale del 22 maggio 1996 concernente la revisione parziale della LPT, in: FF 1996 III pag. 457 segg., 477; USTE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Commenti relativi all'ordinanza sulla pianificazione del territorio, Berna, novembre 2000, ad art. 34, pag. 31 seg.). Ne consegue, anzitutto, che spazi abitativi possono essere ricavati solo a favore di un'azienda agricola ai sensi dell'art. 7 della legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11), ossia di un insieme di fondi, costruzioni e impianti agricoli che serve da base alla produzione agricola e la cui gestione necessita di almeno un'unità standard di manodopera (USM; cpv. 1 LDFR nella sua versione in vigore dal 1° settembre 2008 [RU 2008, 3585]; cfr. STF 1A.184/2006 citata consid. 2.2; STA 52.2008.193 citata consid. 2.2; Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen [curatori], Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Zurigo 2017, consid. prel. agli art. 16-16b n. 27, nonché ad art. 16a n. 52 e nota marginale n. 79). Gli spazi abitativi devono inoltre essere indispensabili per l'esercizio dell'azienda agricola in questione, ciò che presuppone la necessità di una presenza durevole in loco e la lontananza della zona residenziale più vicina (cfr. DTF 113 Ib 138 consid. 5a, 112 Ib 259 consid. 2; STF 1C_227/2014 dell'11 maggio 2016 consid. 3.4 con rinvii). La relativa valutazione non deve fondarsi sulle idee e i desideri soggettivi del richiedente, ma su criteri oggettivi, quali il tipo e le dimensioni dell'azienda, la sua ubicazione topografica e il suo contesto economico, così come altre peculiarità, quali ad esempio il metodo di produzione biologico (cfr. STF 1C_258/2018 citata consid. 4.3, 1C_127/2009 citata consid. 2.2, 1A.184/2006 citata consid. 3.3). Affinché un'autorizzazione possa essere rilasciata, l'art. 34 cpv. 4 OPT esige inoltre che siano adempiute le seguenti condizioni generali: a) l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione (requisito, questo, da cui deriva anche l'esigenza che gli spazi non siano sovradimensionati; cfr. DTF 125 II 175 consid. 2b; STF 1C_258/2018 citata consid. 4.2), b) allo stesso non si oppongono interessi preponderanti e c) l'esistenza dell'impresa è prevedibile a lungo termine.
3.1. Se non è possibile rilasciare un permesso giusta l'art. 22 LPT, occorre vagliare l'applicabilità degli art. 24 e segg. LPT che regolano i permessi eccezionali. Visto che nella fattispecie potrebbe se del caso entrare in considerazione solo l'art. 24c cpv. 1 LPT (nessuno pretende del resto il contrario), val la pena ricordare alcuni principi relativi alla sua applicazione. La norma dispone che al di fuori delle zone edificabili gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto (Besitzstandsgarantie). Con l'autorizzazione dell'autorità competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente (erweiterte Besitzstandsgarantie). Lo stesso vale, in base al cpv. 3, per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Con quest'ultimo capoverso, frutto della modifica della LPT del 23 dicembre 2011, in vigore dal 1° novembre 2012 (RU 2012 5535), si è in sostanza voluto estendere la tutela allargata delle situazioni acquisite agli edifici abitativi agricoli (e agli edifici annessi) eretti o trasformati legalmente prima del 1° luglio 1972 (Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxis-kommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017, ad art. 24c n. 6 e 18). In virtù del cpv. 4 della norma, l'aspetto esterno di un edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio. In ogni caso, conclude il cpv. 5, è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.
3.2. L'art. 41 cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c LPT è applicabile a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). Da questo profilo fa stato, di regola, il 1° luglio 1972, data che coincide con l'entrata in vigore della legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972 I 1120 segg.) che ha esplicitamente introdotto il principio di separazione del territorio edificato da quello inedificato (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Il cpv. 2 del disposto stabilisce poi che l'art. 24c LPT non è applicabile a edifici e impianti agricoli isolati non abitati.
3.3. A sua volta, l'art. 42 OPT dispone che una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto, unitamente ai dintorni, rimane conservata nei tratti essenziali; sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno (cpv. 1). Stato di riferimento determinante per la valutazione dell'identità, prosegue la norma (cpv. 2), è quello in cui si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile (cpv. 2). Di regola, quindi, il 1° luglio 1972 (STF 1C_312/2016 del 3 aprile 2017 consid. 2.1 e 4.1). In base al cpv. 3, il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. Valgono in ogni caso le seguenti regole:
a. all'interno del volume esistente dell'edificio la superficie utile lorda computabile non può essere ampliata oltre il 60%, fermo restando che la posa di un'isolazione esterna è considerata quale ampliamento all'interno del volume esistente dell'edificio;
b. si può procedere a un ampliamento esterno se sono rispettate le condizioni di cui all'articolo 24c cpv. 4 LPT; in questo caso, l'ampliamento totale, sia in relazione alla superficie utile lorda computabile, sia in relazione alla superficie totale (somma della superficie utile lorda computabile e della superficie accessoria lorda) non deve superare il 30% o i 100 m2; gli ampliamenti all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati solo per metà;
c. i lavori di trasformazione non devono consentire una modifica rilevante dell'utilizzazione di edifici abitati in origine solo temporaneamente.
Giusta l'art. 42 cpv. 1 OPT gli interventi sono pertanto ammessi nella misura in cui l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali; sono inoltre ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno. Le modifiche possono consistere in trasformazioni interne, ampliamenti esterni, come anche in cambiamenti (parziali) di destinazione. Il quesito di sapere se l'identità dell'edificio o dell'impianto resti sostanzialmente immutata, va valutato tenendo conto di tutte le circostanze (art. 42 cpv. 3 OPT; cfr. per degli esempi: STF 1C_312/2016 del 3 aprile 2017 consid. 3.3 con rif., pubbl. in: ZBl 119/2018 pag. 314). Occorre segnatamente considerare gli aumenti della superficie utile lorda, ma anche le modifiche di tutti gli altri aspetti determinanti dal punto di vista dell'identità sostanziale (volume, aspetto esteriore, cambiamenti di utilizzazione, estensione dell'urbanizzazione, accrescimento del comfort ecc.; DTF 132 II 21 consid. 7.1.2; STF 1C_617/2019 del 27 maggio 2019 consid. 5.2; STA 52.2010.63 del 15 marzo 2011 consid. 3.1.2). La valutazione globale deve dunque comprendere l'aspetto esterno dell'immobile, la tipologia e l'estensione della destinazione d'uso, il numero di unità abitative, l'accessibilità, lo scopo economico e l'impatto sull'urbanizzazione e sull'ambiente (STF 1C_312/2016 citata consid. 3.1, 1C_488/2010 dell'8 settembre 2011 consid. 2.3, pubbl. in: ZBl 113/2012 pag. 271). L'identità non è in ogni caso più data se sono superati i limiti quantitativi fissati dall'art. 42 cpv. 3 lett. a e b OPT per gli ampliamenti all'interno e all'esterno del volume esistente.
Per gli ampliamenti all'esterno del volume occorre inoltre che sia rispettato l'art. 24c cpv. 4 LPT (STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid. 3.3, 1C_415/2014 del 1° ottobre 2015 consid. 3.6).
4.2. Anzitutto è pacifico che l'edificio oggetto della domanda di costruzione era già esistente al 1° luglio 1972. Nessuno lo mette in dubbio. Allorquando sono stati autorizzati i primi lavori di ristrutturazione dell'edificio sul mapp. PART 2, M__________ e V__________ avevano indicato alle Autorità competenti la loro intenzione di riprendere l'azienda agricola famigliare per dedicarsi loro stessi a titolo principale all'attività agricola. Attività che verosimilmente è stata anche messa in atto, come lasciano supporre le licenze edilizie rilasciate negli anni successivi per interventi di ristrutturazione, ampliamento e ammodernamento degli stabili e degli impianti agricoli esistenti sul fondo PART 1. Al di là di queste licenze, che comunque non riguardano l'attuale fondo PART 2 dove sorge l'edificio abitativo oggetto della presente domanda di costruzione, nell'incarto non vi è però nessun'altra documentazione che possa permettere di dirimere già in questa sede la questione, da esaminare preliminarmente, della conformità con la zona agricola degli interventi autorizzati nel 1981 e quelli eseguiti senza permesso nel 1988. Le precedenti istanze si sono in effetti limitate a comparare la situazione al 1° luglio 1972 con quella al momento della presentazione dell'ultima domanda di costruzione qui oggetto di giudizio nell'ottica del rilascio di un permesso secondo l'art. 24c LPT. In particolare, non è stata fatta nessuna verifica né per accertare se al momento delle passate ristrutturazioni dell'immobile esisteva un'azienda agricola ai sensi dell'art. 7 LDFR, né per stabilire il bisogno di locali abitativi per i componenti dell'azienda agricola e per la generazione precedente, né tantomeno risultano esser state verificate le altre condizioni per un permesso ordinario nella zona agricola, che poteva eventualmente entrare in considerazione vista l'attività svolta dagli allora istanti. Agli atti non vi sono nemmeno elementi che indichino se attualmente è ancora svolta una qualche attività agricola e la sua estensione. Questo esame è imprescindibile perché permetterà anzitutto di verificare se il permesso richiesto può essere rilasciato sulla base degli art. 16 e segg. LPT. In caso contrario, consentirà di avere la base da cui partire per determinare in che misura gli interventi successivamente eseguiti e quelli da eseguire possono se del caso rientrare nel margine concesso dall'art. 24c LPT in caso ristrutturazioni di costruzioni abitative
agricole divenute contrarie alla zona agricola a seguito della dismissione dell'attività agricola.
4.3. La decisione del Consiglio di Stato che avalla acriticamente la presa di posizione del Dipartimento del territorio, così come quella con cui il Municipio ha negato la licenza edilizia devono quindi essere annullate. Gli atti sono ritornati al Municipio affinché accerti anzitutto se sul fondo in questione vi è a tutt'oggi un'azienda agricola per cui i lavori potrebbero essere conformi alla destinazione di zona. A dipendenza dell'esito di questa verifica preliminare, occorrerà valutare se gli interventi eseguiti sulla base della licenza del 1981 sono stati approvati in modo materialmente conforme al diritto e se quelli del 1988 potevano/possono conseguire un permesso ordinario (cfr. consid. 2) o se potevano beneficiare già a quel momento di un permesso eccezionale e in che misura. Dopo tale verifica si potrà decidere se i lavori qui contestati possono essere ritenuti a loro volta conformi ai criteri di cui all'art. 24c LPT e delle relative norme dell'OPT (cfr. consid. 3) e, se del caso, rilasciare la licenza edilizia.
5.2. Per giurisprudenza, il rinvio degli atti con esito aperto comporta che chi ricorre venga considerato come vincente (STF 2C_75/2018 del 24 agosto 2018 consid. 6.2, tra tanti STA 52.2022.81 del 20 marzo 2023 consid. 5.2 e rinvii). Pertanto non si preleva tassa di giustizia dal Comune (art. 47 cpv. 6 LPAmm), il quale rifonderà ai ricorrenti un'indennità per ripetibili per entrambe le sedi ricorsuali (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza:
1.1. la decisione impugnata al pari di quella del Municipio di Arogno che nega la licenza edilizia sono annullate.
1.2. gli atti sono ritornati al Municipio per nuova decisione.
Non si preleva tassa di giustizia; agli insorgenti va retrocesso l'importo anticipato a tal fine. Il Comune rifonderà ai ricorrenti fr. 1'800.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi ricorsuali.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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