AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2014.39
Data decisione, Autorità: 25.10.2017, TRAM
Titolo: Variante che riformula una NAPR, permettendo indiscriminatamente le demolizioni degli edifici nel nucleo
Incarti n. 90.2014.39 90.2014.40
Lugano 25 ottobre 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Attilio Rampini, supplente
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sui ricorsi
a.
b.
7 luglio 2014 del RI 1, patrocinato da: PR 1 al quale è subentrato il RI 7, patrocinato da: PR 1, ,
28 agosto 2014 di RI 2 e AC 1, , RI 5 e RI 6, , RI 3 e RI 4, , rappresentati da: RI 2, ,
contro
la risoluzione 4 giugno 2014 (n. 2699) con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti relative alla zona del nucleo e alle norme di attuazione (art. 40, 41 e 49) del piano regolatore del già comune di Gnosca (ora: Bellinzona);
ritenuto, in fatto
A. Il piano regolatore del già comune di Gnosca (nel frattempo divenuto quartiere del nuovo comune di Bellinzona) è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni 12 marzo 1997 (n. 1217) e 1° luglio 1998 (n. 3121) per le parti sospese. Esso ha poi subito modifiche.
B. Nella seduta 11 giugno 2012 il consiglio comunale di Gnosca ha adottato alcune varianti del piano regolatore concernenti - tra l'altro - il nucleo tradizionale. In particolare, l'art. 49 delle norme di attuazione (NAPR), che regge questa zona, è stato completamente riformulato.
C. Con decisione 4 giugno 2014 (n. 2699) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti, apportando tuttavia numerose modifiche all'art. 49 NAPR adottato dal legislativo comunale. In estrema sintesi, il Governo non ha condiviso l'impostazione del piano che - senza tutelare a sufficienza il nucleo - ammetteva di regola le demolizioni. L'Esecutivo cantonale ha in particolare introdotto il principio secondo il quale le demolizioni sono vietate, reso vincolanti le schede "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca", che forniscono indicazioni sulle modalità di intervento nel nucleo tradizionale (allegato 1 alle NAPR), e precisato le NAPR nell'ottica di ottenere coerenza architettonica e qualità degli interventi. I dettagli saranno ripresi nel seguito. Ha inoltre modificato la composizione della commissione di consulenza, introducendovi un municipale.
D. a. Con ricorso 7 luglio 2014, assistito da una replica, RI 1 ha impugnato la risoluzione governativa appena descritta, postulando l'annullamento delle modifiche apportate d'ufficio dal Consiglio di Stato all'art. 49 NAPR, fatta eccezione per quella relativa al divieto di posare pannelli sulle facciate (cpv. 2.2. lett. c) e le aree libere (cpv. 2.2. lett. j), mentre per quanto attiene alla composizione della commissione, esso ha domandato che il numero dei membri sia ricondotto a tre, eliminando uno degli architetti previsti. A sostegno dell'impugnativa RI 1 invoca la sua autonomia e la garanzia della proprietà, censurando l'operato del Governo che non avrebbe sufficientemente motivato la sua decisione (violando così il diritto di essere sentito) né operato la ponderazione degli interessi, come invece prescrive la legislazione pianificatoria.
b. Il 28 agosto 2014 pure RI 2, AC 1, RI 5, RI 6, RI 3 e RI 4 sono insorti dinanzi al Tribunale, ponendo in sostanza le medesime domande deRI 1 e chiedendo inoltre l'annullamento del divieto di posare pannelli sulle facciate. Anche essi lamentano una lesione della garanzia della proprietà, sottolineando come le modifiche apportate dal Governo comporterebbero la museificazione e l'abbandono del nucleo.
E. Per il tramite della Sezione dello sviluppo territoriale, il Consiglio di Stato chiede che i ricorsi siano respinti, fatta eccezione della richiesta di riformulare il cpv. 3.2. (composizione della commissione di consulenza). Le tesi verranno discusse in seguito, ove necessario. RI 1 sostiene il ricorso di RI 2 e litisconsorti, rimettendosi al giudizio del Tribunale per la questione relativa alla posa dei pannelli solari sulle facciate.
F. Il 18 giugno 2015 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza ed esperito un sopralluogo congiunto, scattando alcune fotografie che sono state acquisite agli atti. Le parti hanno contestualmente rinunciato a presentare un memoriale conclusivo.
G. a. Non potendo escludere di dover annullare l'approvazione governativa dell'art. 49 NAPR, ciò che avrebbe potuto configurare un caso di reformatio in peius, il 9 maggio 2017 il Tribunale ha offerto ai ricorrenti la possibilità di esprimersi in merito, facendo presente la possibilità di ritirare il ricorso.
b. Il 28 giugno 2017 RI 2 e litisconsorti hanno comunicato di mantenere il ricorso. Medesima conclusione cui è giunto RI 7 con risoluzione municipale 13 settembre 2017, comunicata al Tribunale il giorno successivo.
Considerato, in diritto
1.2. Gli incarti, che hanno il medesimo fondamento di fatto, sono stati congiunti per l'istruttoria e vengono inoltre evasi con un'unica decisione, in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1.).
1.3. Poiché la procedura relativa alla controversa variante è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata nel merito in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
L'art. 46 cpv. 1 LPAmm pone il principio secondo cui le decisioni devono essere motivate per iscritto. Componente del diritto di essere sentito stabilito dall'art. 34 LPAmm, la sufficiente motivazione - messa in dubbio nel ricorso deRI 1 - andrebbe esaminata preliminarmente, poiché data la sua natura formale se costatata, la decisione impugnata andrebbe annullata in accoglimento dell'impugnativa, prescindendo da un suo eventuale fondamento nel merito. Tuttavia, dovendo - come si vedrà - procedere in ogni caso all'annullamento della risoluzione governativa che approva modificandolo l'art. 49 NAPR, il Tribunale rinuncia a una minuziosa verifica della consistenza della motivazione.
3.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Balerna, op. cit., pag. 214).
4.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.2. Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via, ma anche secondo necessità estetiche o di preservazione dei siti (Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 18-19 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/ Kissling, op. cit., n. 18; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 509). La diversificazione della zona fabbricabile persegue diversi obiettivi come la suddivisione dei volumi delle costruzioni oppure la ricerca della qualità estetica in funzione dei vari settori dell'agglomerato (cfr. Aemisegger/ Kis-sling, op. cit., n. 19; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 514). Possono essere istituite, ad esempio, delle zone "nuclei", oppure prevedere zone edificabili nelle quali l'attività edilizia sia limitata agli edifici esistenti, per i quali cioè sia ammessa solo la rinnovazione, la trasformazione o la ricostruzione (DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981 ad art. 18 n. 6 e n. 10).
4.3. La tutela dei nuclei può essere giustificata anche nell'ottica del rispetto del paesaggio, menzionato tra i principi pianificatori (art. 3 cpv. 2 LPT; cfr. anche art. 17 cpv. 1 lett. c. LPT). A livello cantonale, il paesaggio è innanzitutto oggetto della scheda P1 del piano direttore, di dato acquisito, appartenente all'ambito tematico "patrimonio". Tra gli indirizzi (2.3), vi è il raggiungimento della qualità degli insediamenti e dello spazio costruito, che lo sviluppo territoriale deve incentivare promovendone, dove necessario, il recupero (lett. a). Ciò viene sostenuto, in particolare, attraverso la progettazione degli spazi pubblici (lett. b). Questi sono a loro volta oggetto della scheda R10, pure di dato acquisito, afferente alla tematica della rete urbana, che definisce tra i temi prioritari il recupero di spazi interstiziali, scorpori e resti inutilizzati di territorio, anche di dimensioni ridotte, al fine di migliorare il tessuto costruito in cui si inseriscono in termini di accessibilità, sicurezza e attrattiva (2.2). I comuni devono considerare questi indirizzi, verificando e se del caso adeguando le norme del piano regolatore (schede P1 e R10, n. 4.2). Coerentemente con quest'approccio, come conferma esplicitamente oggi anche il nuovo art. 102 LST (che codifica a livello cantonale un principio noto a livello federale), il paesaggio cantonale dev'essere rispettato, tutelato e valorizzato, garantendone in particolare la varietà, la qualità e il carattere. Per paesaggio s'intende una determinata parte di un territorio, così come percepita dalla popolazione, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni (messaggio 9 dicembre 2009 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, in: RVGC 2011-2012, vol. 1 pag. 329 segg., 434). Il paesaggio ticinese comprende - tra l'altro - quello degli insediamenti tradizionali (ibidem). Le attività d'incidenza territoriale vanno armonizzate con gli obiettivi di tutela e valorizzazione del paesaggio. Ciò significa che gli interessi del paesaggio devono essere considerati nelle fasi della pianificazione e della progettazione (RVGC cit., pag. 117).
Dipartendosi da questa analisi, il comune ha quindi abbandonato la previgente impostazione pianificatoria piuttosto restrittiva, che era stata adottata nell'ottica di tutelare il nucleo dagli interventi privati che potessero pregiudicare una futura valorizzazione dell'assetto urbanistico e che prevedeva una riqualifica generale degli spazi esterni, da raggiungersi tramite uno studio di dettaglio finalizzato a individuare quelli pubblici, quindi il loro arredo e, se necessario, definire gli allineamenti, arretramenti ecc. (cfr. art. 49 vNAPR '97). La decisione di rinunciare a dar seguito allo studio di dettaglio e all'esecuzione di opere di arredo urbano è stata dettata da motivazioni economiche. Riuniti i precedenti comparti della zona nucleo e quello delle aree collaterali nella nuova zona del nucleo tradizionale (NV), l'autorità di pianificazione ha quindi optato per definire delle modalità d'intervento a seconda degli edifici, rispettose delle caratteristiche architettoniche originali per quelli rurali del 1600-1800 e civili del 1800. Per il rimanente, il pianificatore si è orientato verso soluzioni che non ostacolino lo sviluppo architettonico: per i nuovi interventi è stata lasciata una certa libertà di espressione progettuale, evitando l'obbligo di attuare dei falsi edifici tradizionali. Il comune ha in particolare rinunciato a proteggere singole case, non ritenendo necessario né adeguato un simile approccio per il nucleo di Gnosca, che non presenterebbe edifici la cui integrità sia assolutamente da salvaguardare.
5.2. Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato ha innanzitutto sottolineato il valore assunto dai nuclei storici quali elementi fondamentali dell'identità culturale, motivo per il quale le prescrizioni edilizie che li disciplinano dovrebbero innanzitutto assicurarne un'adeguata conservazione. Ciò che varrebbe anche per il nucleo di Gnosca, valutato come insediamento di importanza regionale dall'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS). L'Esecutivo cantonale ha poi considerato che le norme adottate dal consiglio comunale sarebbero in parte contraddittorie e che rimanderebbero nel complesso a concetti eccessivamente generici, ciò che riserverebbe una latitudine di giudizio eccessiva e foriera d'incertezza giuridica. In particolare, la portata delle schede dell'allegato "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" non sarebbe chiara. Infatti, da un lato l'art. 49 cpv. 2 lett. a NAPR prescrive il rispetto del "principio di coerenza architettonica", dall'altro il cpv. 3 del medesimo disposto concretizza tale principio unicamente con un rimando a modalità d'intervento di tipo indicativo. Il Consiglio di Stato ha dunque modificato d'ufficio le norme, stralciando la qualifica di "indicativo" conferita alle citate modalità d'intervento, rendendole quindi vincolanti. Inoltre, fondandosi sui principi testé evocati, l'Esecutivo cantonale ha apportato una serie di modifiche all'art. 49 NAPR. Per comprendere la portata dell'intervento operato dal Consiglio di Stato, è qui utile confrontare il testo della norma che ne è risultata con la sua versione originaria voluta dal consiglio comunale. Nella colonna di destra il testo eliminato dal Governo è barrato, le aggiunte sono in grassetto.
art. 49 NAPR
testo adottato dal consiglio comunale
testo modificato dal Consiglio di Stato
cpv. 2.1. lett. c
Le demolizioni sono ammesse. Nei casi in cui la contiguità esistente deve essere mantenuta per l'unità dell'insieme o per la contiguità di facciata lungo l'area pubblica, la demolizione può avvenire unicamente se vi sarà una ricostruzione con volumetria almeno analoga a quella demolita.
Le demolizioni sono ammesse. Le demolizioni sono di principio vietate. Sentito il parere dell'Autorità cantonale, è possibile derogare a tale principio qualora gli edifici non presentino particolari valori e la loro demolizione non comporti una perdita di valore per il complesso del tessuto del nucleo. Nei casi in cui Nel caso in cui la contiguità esistente deve essere mantenuta per l'unità dell'insieme o per la contiguità di facciata lungo l'area pubblica, la demolizione di edifici pericolanti può avvenire unicamente se vi sarà deve fare oggetto di una ricostruzione con volumetria almeno analoga a quella demolita.
cpv. 2.2. lett. b Tetti
(…) La copertura dei tetti relativi agli edifici esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) è da valutare conformemente alle modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede (…). (…) È ammessa la formazione d'abbaini e lucernari nelle falde del tetto, a condizione che non risulti compromessa la qualità architettonica del complesso. È ammessa la formazione di squarci o terrazze a vasca nelle falde del tetto purché detti interventi si inseriscano armoniosamente nel disegno di facciata e nel contesto ambientale del nucleo. Per tutte le tipologie di edifici e nelle nuove costruzioni è ammessa la posa di impianti solari purché essi siano accuratamente integrati nei tetti e nelle facciate (…). (…).
(…) La copertura dei tetti relativi agli edifici esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) è da valutare conformemente alle modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede (…) (…) È ammessa la formazione d'abbaini e lucernari di dimensioni contenute nelle falde del tetto, a condizione che n non risulti compromessa la qualità architettonica del complesso. È ammessa la formazione di squarci o terrazze a vasca nelle falde del tetto purché detti interventi si inseriscano armoniosamente nel disegno di facciata e nel contesto ambientale del nucleo. Per tutte le tipologie di edifici e nelle nuove costruzioni è ammessa la posa di impianti solari purché essi siano accuratamente integrati nei tetti e nelle facciate (…).
cpv. 2.2. lett. c Facciate
Per quanto riguarda le facciate relative agli edifici esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) fanno stato le modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede. (…)
Per quanto riguarda le facciate relative agli edifici esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) fanno stato le modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede. La posa dei pannelli sulle facciate è vietata. (…)
cpv. 2.2. lett. d Aperture e oscuramento
Per quanto attiene alla disposizione, alla forma e alle dimensioni delle aperture, avuto riguardo agli edifici esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) fanno stato le modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede (…).
Per quanto attiene alla disposizione, alla forma e alle dimensioni delle apertura avuto riguardo agli edifici esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) fanno stato le modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede (…). Le facciate dovranno presentare una prevalenza delle parti piene rispetto a quelle vuote e le aperture dovranno presentare una forma, una dimensione e un ritmo di preferenza unitario e rispettoso della tipologia delle aperture degli edifici presenti nel comparto interessato dagli interventi. L'oscuramento all'interno degli edifici esistenti catalogabili fra le tipologie edilizie riportate nelle schede "Analisi dei tipi edilizi del nucleo di Gnosca" (Allegato 1 alle NAPR) è ammesso conformemente alle modalità d'intervento riportate indicativamente in dette schede. Per le nuove costruzioni e gli stabili non collegabili ad una delle tipologie definite in detto Allegato 1, il modo d'oscuramento è libero sempre che si inserisca armoniosamente nella struttura e nel tessuto ambientale del nucleo (eccezion fatta per sistemi di oscuramento esterno a lamelle che sono vietati).
e. Cappotto termico
Il cappotto termico è ammesso, salvo per quelle facciate e parti d'edificio nelle quali l'applicazione dell'intervento ne altera in modo importante il carattere architettonico della costruzione e in particolare se non è garantita la coerenza strutturale della facciata.
l cappotto termico è ammesso, salvo per quelle facciate e parti d'edificio nelle quali l'applicazione dell'intervento ne altera in modo importante il carattere architettonico della costruzione e in particolare se non è garantita la coerenza strutturale della facciata.
h. Spazi liberi pubblici e privati
(…)
(…) Gli elementi esistenti valorizzanti il nucleo (quali alberature di pregio, manufatti e muri di cinta) sono da conservare. Deve inoltre essere rispettata la morfologia esistente.
i. zona di nuove costruzioni lungo la strada di cui alla part. n. 7 RFD di Gnosca
(…) · le nuove costruzioni non potranno superare l'altezza media in gronda di metri 4.00 al di sopra del livello della strada comunale.(…) · le autorimesse dovranno trovarsi a livello della strada. È vietata la costruzione di rampe per portare le automobili a livello inferiore del terreno e dell'edificio.
(…) · le nuove costruzioni non potranno superare l'altezza media in gronda di metri 4.00 al di sopra del livello della strada comunale. L'altezza dovrà inoltre essere fissata nel rispetto delle altezze degli edifici caratterizzanti il comparto (…) · le autorimesse dovranno trovarsi a livello della strada. È vietata la costruzione di rampe per portare le automobili a livello inferiore del terreno e dell'edificio. Inoltre le autorimesse dovranno presentare un portone di chiusura verso la strada. · la fascia di terreno tra la strada e l'edificio dovrà presentare un disegno qualificato e coordinato con quello dei fondi adiacenti.
j. Aree libere part. n. 59, 74, 84, 87, 238, 292 e 307 RFD di Gnosca
(…)
(…) Il nuovo edificio dovrà presentare una soluzione adeguata al contesto: un volume le cui dimensioni siano in armonia con quelle degli edifici attigui e il cui inserimento riprenda le regole di crescita tipiche del sistema aggregativo del nucleo e degli allineamenti delle costruzioni storiche. Importante sarà inoltre il disegno del tetto, che dovrà tener conto del disegno complessivo delle coperture e riprenderne gli orientamenti.
cpv. 2.3. Distanze
È permessa la demolizione-ricostruzione di edifici esistenti non conformi alle distanze qui prescritte, purché la nuova costruzione non pregiudichi ulteriormente i diritti dei vicini.
È permessa la demolizione-ricostruzione di edifici esistenti Nel caso di demolizioni-ricostruzioni ammesse nel rispetto delle condizioni poste al cpv. 2.2 e non conformi alle distanze qui prescritte, purché la nuova costruzione non pregiudichi ulteriormente i diritti dei vicini.
cpv. 2.4. Condizioni particolari e deroghe
(…)
c. È consigliato l'inoltro di una domanda preliminare informativa nel caso di nuove edificazioni all'interno del nucleo.
cpv. 3.2. Commissione di consulenza
Per l'esame dei casi particolarmente significativi il Municipio fa capo ad una Commissione di consulenza composta nel modo seguente: · tecnico comunale · due architetti consulenti esterni per il nucleo che vengono designati dal Municipio all'inizio di ogni legislatura tramite contratto di mandato. (…)
Per l'esame dei casi particolarmente significativi il Municipio fa capo ad una Commissione di consulenza composta nel modo seguente: · un municipale, (di regola) in qualità di presidente · tecnico comunale · due architetti consulenti esterni per il nucleo che vengono designati dal Municipio all'inizio di ogni legislatura tramite contratto di mandato. (…)
6.2. Ferme queste premesse, le critiche sollevate dal Consiglio di Stato avverso l'impostazione della variante che permette indiscriminatamente le demolizioni nel nucleo di Gnosca sono condivise dalla Corte. Come ben emerge dalle fotografie scattate in occasione del sopralluogo, l'abitato tradizionale di Gnosca è effettivamente caratterizzato da un'eterogeneità edilizia. La trama urbanistica è oggi svilita, vuoi per la mancanza di un approccio complessivo allo spazio pubblico, vuoi per gli spazi residui delle costruzioni agricole in disuso, che non hanno sempre trovato una nuova funzione all'interno del tessuto abitativo. In questo, la visione data dal rapporto di pianificazione può essere condivisa. Tuttavia, il nucleo di Gnosca non è privo di qualsiasi pregio sia edilizio, sia urbanistico. Intanto, le testimonianze di edilizia storica rurale e abitativa sono ben presenti, del resto nemmeno i ricorrenti pretendono altrimenti. Dall'altro, anche il dedalo di vicoli che caratterizzano i nuclei rurali del nostro cantone sussiste ancora, quantomeno in corrispondenza dei tre insediamenti originari che lo compongono. Lo si vede bene non solo dalle istantanee scattate in occasione del sopralluogo, ma anche dagli atti della variante. Da questi emerge altrettanto bene come il successivo affiancarsi ai nuclei storici dell'edilizia più recente è, invece, avvenuto senza un apparente criterio e con un risultato a tratti anche svilente. Malgrado ciò, ne deriva ancora nel complesso una situazione di un certo pregio, quanto meno sotto il profilo storico-culturale; per certi versi il rapporto di pianificazione ne dà persino atto. La situazione appena descritta può senz'altro giustificare un approccio non strettamente conservativo del nucleo di Gnosca, così come vorrebbe RI 1. Anche l'intento di evitare falsi storici e la concessione di una certa libertà progettuale sia per le aggiunte alle costruzioni esistenti, sia per la realizzazione di nuovi edifici può essere in linea di principio condivisa. Non appare infatti necessario porre vincoli troppo severi nell'ottica di una tutela che comporti una sostanziale museificazione dell'abitato in parola. Ciò non significa però che si possa procedere, come la norma comunale permette, a demolizioni indiscriminate, ovvero a una completa sostituzione della sostanza edilizia esistente, ivi compresa quella storica. Ciò appare inconciliabile con la definizione stessa di una zona nucleo; ammettere il contrario significherebbe privare di qualsiasi tutela gli abitati tradizionali, che non si differenzierebbero più da una qualsiasi altra zona edificabile. A ragione il Consiglio di Stato non ha approvato questa impostazione pianificatoria che non solo non risponde a un interesse pubblico preminente, ma anzi vi cozza. La conservazione e la valorizzazione dell'architettura tradizionale ancora ben presente nel nucleo di villaggio è comunque possibile, come testimoniano, del resto, le analisi e le schede tipologiche allegate alle NAPR. Lo stesso rapporto di pianificazione ne dà atto, sottolineando che (pag. 2):
è ben vero che le case antiche rimaste sono in generale assai modeste e che non esistono spazi pubblici architettonicamente rilevanti, ma la storia stessa del paese, la presenza di due chiese e le testimonianze dell'architettura rustica minore esigono una migliore attenzione per quanto rimane del villaggio antico.
Infine, a ragione il Governo ha poi rilevato la contraddizione insita nelle norme, che pur prescrivendo il principio di coerenza architettonica, si limitano a rinviare a modalità d'intervento unicamente indicative, prevedendo poi la possibilità di derogare a questo regime non vincolante. Ciò che determina un'insicurezza giuridica che non può trovare conferma.
6.3. Il Tribunale non può fare a meno di rilevare inoltre che così come adottata dal comune, la norma rimette alla volontà del singolo di valutare se intende o no mantenere l'edificazione tradizionale, ciò che non permette una visione d'insieme coerente del disegno dell'abitato a lungo termine. Eliminando la precedente zona delle aree collaterali e integrandola in quella del nucleo storico, il comune avrebbe dovuto anche occuparsi di definire con maggiore cura la trama urbanistica del nuovo "nucleo allargato". L'aver rinunciato a una pianificazione di dettaglio perché ritenuta troppo onerosa, non lo esimeva dall'affrontare anche la questione della definizione degli spazi pubblici. L'ubicazione vincolata per alcuni edifici non è sufficiente. Nemmeno l'obbligo di ricostruzione previsto al cpv. 2.1. lett. c è efficace, giacché la cartografia del piano non indica in modo vincolante i casi nei quali gli allineamenti devono essere rispettati, ciò che determina insicurezza giuridica. Da notare che questo problema è stato pure rilevato nel rapporto di pianificazione, che sottolinea come "l'antica contrada interna (…) sia ormai ridotta a uno spazio di disimpegno poco qualificato" (pag. 3), questione, questa, puntualmente sollevata anche dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare 31 luglio 2009 (cap. 5).
6.4. Sia soggiunto per completezza che tutto quanto precede vale anche prescindendo dalla valutazione contenuta nella scheda ISOS prodotta dal Governo, che in concreto non è determinante. Infatti, Gnosca non è stato inserito in questo inventario, ma figura unicamente come villaggio d'importanza regionale nell'elenco delle località visitate, in calce alla pubblicazione dell'ISOS (ISOS della Repubblica e Cantone Ticino, vol. 4, Bellinzona - Blenio - Riviera, Berna 2008, pag. 307 segg., 309). Il nucleo di Gnosca, dunque e propriamente parlando, non è oggetto dell'inventario ISOS. Gli insediamenti che figurano in questi elenchi sono infatti stati rilevati nell'ambito della prima inventariazione secondo le modalità ISOS e non hanno alcuna valenza legale ai sensi della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451; cfr. DATEC/DFI, Raccomandazioni concernenti la presa in considerazione degli inventari federale secondo l'art. 5 LPN nei piani direttori e nei piani di utilizzazione, Berna 2012, pag. 13, n. 6.2.1.1). In occasione delle verifiche dell'inventario federale esperite in relazione agli insediamenti candidati a esservi inseriti, questi dati non sono inoltre nemmeno stati aggiornati (cfr. <http://www.bak.admin.ch/isos/03188/index.html?lang=it). La scheda prodotta dal Consiglio di Stato non ha dunque una portata paragonabile alle raccomandazioni fornite dall'ISOS in relazione agli insediamenti d'importanza nazionale. Si tratta unicamente di una prima raccolta di dati e di valutazioni, che non tiene conto dei cambiamenti intervenuti in seguito alla sua stesura. D'altro canto, l'attualità dei dati è un aspetto tutt'altro che secondario per l'ISOS, che imposta il proprio lavoro sull'immagine attuale, che ritiene preminente sulla storia dell'insediamento (ISOS, op. cit., pag. 5).
6.5. A fronte di quanto appena spiegato, la decisione del Consiglio di Stato di non approvare l'impostazione pianificatoria decisa dal comune per il nucleo appare tutto sommato corretta e resiste alle critiche dei ricorrenti. Tuttavia, il Governo non poteva stabilire direttamente la pianificazione, apportando le numerose modifiche che si sono viste. Per i seguenti motivi.
6.5.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esigono sia l'art. 37 cpv. 1 seconda frase LALPT, sia l'art. 29 cpv. 2 LST e, non da ultimo, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore
6.5.2. Nel caso concreto le condizioni per stabilire direttamente le modifiche della pianificazione adottata non erano date e il Consiglio di Stato avrebbe dovuto retrocedere gli atti al comune. Disponendo il divieto generale di demolizione per gli stabili esistenti e rendendo vincolanti le modalità d'intervento previste nelle schede per gli edifici catalogati, il Governo ha di fatto stravolto l'impostazione pianificatoria originaria. Certo, la soluzione da esso improntata permette di colmare - quanto meno parzialmente - i gravi difetti riscontrati. Tuttavia, essa non era l'unica soluzione possibile. Sconfessata l'impostazione di fondo, il Governo non doveva porre mano alla normativa del nucleo, compiendo numerose modifiche, ma doveva limitarsi a non approvarla. Spettava e spetta invece al comune determinarsi sul tipo di approccio che intende adottare per gestire il nucleo, pur nei limiti testé evocati. Avendo sostituito la propria visione pianificatoria a quella dell'ente locale senza che ne fossero date le condizioni, il Consiglio di Stato ne ha leso l'autonomia.
6.5.3. Ne discende che la decisione impugnata dev'essere riformata nel senso che la variante dell'art. 49 NAPR non è approvata. Ciò rende privo d'oggetto l'esame delle ulteriori censure di dettaglio, poiché dipende dall'impostazione pianificatoria che il comune intenderà dare.
In esito a quanto precede, i ricorsi devono essere parzialmente accolti, annullando la decisione impugnata nella misura in cui approva la modifica dell'art. 49 NAPR. Per evitare un vuoto pianificatorio, viene mantenuta in vigore la precedente versione della norma e nella misura in cui necessaria alla sua applicazione, anche la precedente cartografia. Resta impregiudicata la facoltà per il comune di adottare una nuova variante tenendo conto delle considerazioni sviluppate dal Tribunale, così come quella del municipio di adottare, se necessario, misure di salvaguardia della pianificazione.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.1. la decisione impugnata è annullata nella misura in cui approva la modifica dell'art. 49 NAPR;
1.2. l'art. 49 NAPR resta in vigore nella versione precedente la variante; nella misura in cui è necessaria alla sua applicazione restano in vigore anche le relative rappresentazioni grafiche.
La tassa di giustizia, di complessivi fr. 600.-, è posta a carico di RI 2, AC 1, RI 5, RI 6, RI 3 e RI 4, con vincolo di solidarietà. A essi dev'essere restituito l'importo di fr. 1'400.-, prestato in eccesso per anticipo spese. Lo Stato verserà aRI 7 fr. 1'000.- per ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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