AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2016.62
Data decisione, Autorità: 15.05.2017, TRAM
Titolo: Variante in procedura semplificata - introduzione di un vincolo di esercizio pubblico (osteria)
Incarto n. 90.2016.62
Lugano 15 maggio 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 novembre 2016 di
RI 1 RI 2 RI 3 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione 18 ottobre 2016 (n. 4546), con cui il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa degli insorgenti avverso la modifica di poco conto del piano regolatore del comune di Canobbio relativa al vincolo di salvaguardia del ritrovo pubblico al mapp. 3__________;
ritenuto, in fatto
A. RI 1, RI 2 e RI 3 sono comproprietari del mapp. 3__________ di Canobbio, situato in zona nucleo di villaggio (NV) secondo il piano regolatore del comune di Canobbio, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 10 marzo 1987 (n. 920). Sul fondo, di 403 mq e limitrofo alla piazza principale del nucleo (Piazza __________), insiste un edificio (sub. A), accorpante due volumi con altezze diverse, che ospita al piano terreno, da circa un secolo, l'Osteria __________. La proprietà dispone inoltre di una terrazza, di un piccolo subalterno di 8 mq (sub. B) e di uno spazio libero, destinato a posteggio, riservati al ritrovo.
B. a. Allo scopo di preservare il carattere di ritrovo storico e di aggregazione sociale dell'Osteria __________ e di impedirne quindi un cambiamento di destinazione, il 15 dicembre 2015 il municipio di Canobbio ha sottoposto al Dipartimento del territorio per approvazione una modifica di poco conto concernente il mapp. 3__________, che impone il mantenimento della destinazione attuale. Il cpv. 2 dell'art. 34 delle norme di applicazione del piano regolatore (NAPR), concernente la zona nucleo di villaggio, è stato completato come segue:
Al mapp. 3__________, a salvaguardia dell'osteria esistente, è ammessa esclusivamente la destinazione ad esercizio pubblico senza alloggio e segnatamente per i seguenti spazi e livelli indicati nella scheda allegata alle presenti norme:
sub. A: piano terreno e parte del seminterrato (in corrispondenza del volume basso)
sub. B
terrazza
spazio libero di pertinenza.
b. Il 31 dicembre 2015 il Dipartimento del territorio ha approvato la modifica, che è poi stata posta in pubblicazione dal 19 gennaio al 17 febbraio 2016 (FU 5/2016 del 19 gennaio 2016).
c. Avverso tale modifica i proprietari del mapp. 3__________ sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento in quanto priva di interesse pubblico, lesiva della garanzia della proprietà e della libertà economica nonché dei principi della proporzionalità e della parità di trattamento. Negando anzitutto che all'Osteria __________, che da anni naviga in cattive acque, pervenga carattere di ritrovo storico e valore sociale, essi sostengono che tale funzione sarebbe meglio assolta da altri ritrovi pubblici posti nelle vicinanze, che non sono però stati assoggettati allo stesso vincolo. Ritengono inoltre che il contesto in cui si trova l'osteria, segnatamente Piazza , non costituisca uno spazio di pregio particolare. Osservando poi come lo stabile al mapp. 3 ospiti pure degli appartamenti e come il fondo sia gravato da un diritto di passo a favore del mapp. __________, essi criticano la riserva dello spazio libero di pertinenza a esclusivo beneficio dell'Osteria, la quale peraltro non disporrebbe di un numero di posteggi sufficienti. Infine, parte dell'Osteria ("sala con vetrine") costituirebbe un'entità indipendente con entrata separata, di cui vorrebbero in futuro poter disporre per altri scopi, a dipendenza delle necessità della gerenza del ritrovo.
C. Con risoluzione 18 ottobre 2016 (n. 4546) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso in parola. Condividendo anzitutto la volontà del comune di promuovere nel centro del paese un luogo di aggregazione sociale accessibile a tutti, il Governo ha poi osservato che Piazza __________, già oggetto di recenti interventi di sistemazione, nei prossimi anni sarà oggetto di ulteriori e importanti lavori di riqualifica, contribuendo così a rafforzare il ruolo aggregativo del comparto. L'Esecutivo cantonale ha poi ritenuto il vincolo rispettoso del principio della proporzionalità, poiché l'incidenza dello stesso non eccederebbe ciò che è necessario per raggiungere lo scopo perseguito, e della parità di trattamento, in quanto agli altri ritrovi del paese farebbero difetto gli aspetti storici, di ubicazione, di rapporto con lo spazio pubblico nonché relativi al tipo di utenza dell'Osteria __________. Infine, per quanto attiene alla problematica dei posteggi, il Governo ha considerato che il vincolo concernente lo spazio libero di pertinenza non precluderebbe agli inquilini la possibilità di continuare ad usufruire di eventuali parcheggi a loro regolarmente riservati.
D. Avverso tale risoluzione RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Nel merito essi ripropongono in sostanza, approfondendoli, gli argomenti avanzati senza successo in prima sede.
E. a. Il comune e la Sezione della sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, hanno postulato la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
b. Con gli allegati di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 7.1.1.1] e art. 44 cpv. 3 regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]). Certa è inoltre la legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il gravame, ricevibile in ordine, può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).
3.2. Per quanto attiene al requisito del numero limitato di persone, si osserva che negli intendimenti del legislatore cantonale il termine "toccato" presuppone l'esistenza di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un interesse generico non è sufficiente. La nozione "numero limitato di persone" va invece resa concreta caso per caso. Di principio si può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato (cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009, commento ad art. 34, pag. 60).
4.1. In linea di massima, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Écabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001,
n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3.). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio (sentenza del Tribunale federale 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; DTF 125 I 209 consid. 10 d-aa; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen Ruffinen-Guy Écabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5.1. Il Rapporto di pianificazione dicembre 2015 giustifica come segue, a pag. 3, il vincolo che colpisce il mapp. 3__________:
Come detto in premessa, l'obiettivo della presente variante di PR è quello di mantenere l'esercizio pubblico esistente, in quanto:
° prima di tutto, si tratta del ritrovo storico (ca. inizio del XIX secolo) del paese, che contribuisce in modo determinante all'identità del paese e dei suoi abitanti.
Nelle vicinanze sono inoltre presenti altri edifici di interesse storico e culturale (…); nel loro insieme, questi edifici contribuiscono all'identità ed alla riconoscibilità dell'area centrale del nucleo del paese;
° presenta un forte interesse sociale come luogo di aggregazione e di vitalità in particolare per il nucleo di villaggio;
° è situato in posizione centrale rispetto all'edificazione storica del Comune;
° è parte integrante del complesso di edifici pubblici e di esercizi pubblici (alimentari in via __________; un altro ristorante e l'ambulatorio in piazza __________ che si affacciano sulla piazza principale del nucleo e nelle vicinanze).
In particolare, è importante mantenere la dualità costituita dai due più importanti luoghi di ritrovo del nucleo: l'esercizio pubblico in esame (Osteria ) e la sala multiuso al mapp. __________ (Casa C, di proprietà pubblica); questi due edifici disegnano la piazza ed allo stesso tempo sono strettamente connessi dal profilo funzionale e di uso da parte degli abitanti.
5.2. Da quanto sinora esposto emerge che il vincolo in parola risponde a più finalità, riconducibili alla volontà del comune di valorizzare e rivitalizzare il suo nucleo storico e in particolare la sua piazza principale. Elemento essenziale di questo progetto è la conservazione dell'Osteria , unico luogo di ritrovo del nucleo non riservato esclusivamente alla ristorazione, come avviene per l'H, pure situata nei pressi di Piazza __________. Il comune, in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato, ha sottolineato questo aspetto, spiegando che: "Al fine di valorizzare questo spazio e di conseguenza dare maggiore importanza al Nucleo Vecchio, la Piazza , già oggetto di interventi di riqualifica recenti, nei prossimi anni sarà oggetto di ulteriori e importanti lavori per l'ammodernamento generale ed al passo con i tempi, degni della sua importanza storica. Questa riqualifica, di interesse pubblico e urbanistico, perderebbe di interesse aggregativo se il ritrovo pubblico dovesse scomparire per dar posto ad altre destinazioni". Ora, è vero che il vincolo colpisce i proprietari del mapp. 3, di modo che, ad un'analisi superficiale, sembrerebbe dato il primo requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 LST relativo al numero limitato di persone toccato dalla modifica. In realtà, sia la valenza pubblica del vincolo, sia il tipo di attività esercitato sul fondo, che il comune intende preservare a favore della sua cittadinanza (il comune conta 2'144 abitanti, cfr.: https://canobbio.ch/index.php/il-comune/) e soprattutto degli abitanti del nucleo, portano tuttavia a ritenere che la modifica in discussione non concerne soltanto i proprietari, ma tocca una cerchia più numerosa di persone. Basti pensare, da un lato, agli abitanti del nucleo, fruitori principali dell'Osteria e destinatari dei contenuti della variante, e, dall'altro, ai cittadini residenti nelle immediate vicinanze del ritrovo, in quanto tali esposti alle potenziali ripercussioni, segnatamente foniche, derivanti dall'attività che vi si svolge. Tutte persone che non detengono soltanto un interesse generico alla tematica all'esame, come sarebbe il caso di avventori occasionali dell'esercizio pubblico, non domiciliati a Canobbio, ma che si trovano invece in un rapporto particolarmente stretto con l'oggetto in discussione. Già per questi motivi la procedura adottata dal municipio si rivela irrita, senza che occorra ulteriormente analizzare se siano dati i presupposti di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a LST.
Il vincolo in parola non potrebbe essere tutelato neppure nel merito. In proposito si osserva che, come esposto al considerando 5.1., la modifica persegue finalità molteplici, ossia tutelare il ritrovo storico, preservare un luogo di aggregazione sociale e consolidare e completare la riqualifica di Piazza __________ quale centro vitale del nucleo di Canobbio. L'art. 34 cpv. 2 NAPR sottolinea il primo obiettivo prevedendo che al mapp. 3__________, a "salvaguardia dell'osteria esistente", è ammessa esclusivamente la destinazione ad esercizio pubblico. In merito a quest'aspetto il comune, in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato, spiega come, a differenza dell'H__________, "(…) l'Osteria __________ è un locale pubblico di tono modesto e popolare con mescita di bevande, adibito saltuariamente alla ristorazione. Per queste sue modalità è più adatto all'aggregazione sociale in quanto accessibile a tutti i ceti sociali". Dal canto suo, il Governo ha aderito a queste ragioni, affermando, a pag. 2 della decisione impugnata, di condividere "(…) il principio di promuovere l'esistenza in centro paese di un luogo di aggregazione sociale accessibile a tutti. A questo proposito, ritiene che l'Osteria __________ ben si presti a ricoprire questo ruolo, in quanto trattasi di un locale pubblico di tono modesto e popolare adibito essenzialmente a mescita di bevande (…)". Sotto questo profilo il vincolo sembra dunque assumere una doppia valenza, imponendo ai proprietari non solo di continuare ad adibire i locali indicati nella modifica a esercizio pubblico, bensì obbligandoli pure a mantenerne le attuali caratteristiche (locale pubblico di tono "modesto e popolare"). Finalità, questa, che rappresenta una pesante limitazione dei diritti di proprietà dei ricorrenti e che non appare nemmeno giustificata dal profilo della proporzionalità, segnatamente dal profilo della sua idoneità a raggiungere gli scopi d'interesse pubblico perseguiti. L'accessibilità ad un'ampia fascia della popolazione, rispettivamente la riqualifica di Piazza __________, possono in effetti venir garantiti anche da altre tipologie di ritrovo con caratteristiche che non sono necessariamente quelle dell'attuale osteria.
7.1. Per tutti questi motivi il ricorso è accolto.
7.2. Si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, che tengano conto anche della procedura davanti al Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§ Di conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione 18 ottobre 2016 (n. 4546) del Consiglio di Stato;
1.2. la decisione 31 dicembre 2015 con cui il Dipartimento del territorio ha approvato la modifica di poco conto del piano regolatore del comune di Canobbio relativa al vincolo di salvaguardia del ritrovo pubblico al mapp. 3__________.
Non si preleva una tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo di fr. 2'000.-, versato quale anticipo sulle spese processuali. Il comune di Canobbio verserà ai ricorrenti l'importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster