AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2022.16
Data decisione, Autorità: 09.11.2023, TRAM
Titolo: Dipendenti pubblici. Contestazione del salario iniziale. Pretese salariali fondate su una sentenza che non costituisce un cambiamento di giurisprudenza. Mantenimento della giurisprudenza precedente
Incarto n. 52.2022.16
Lugano 9 novembre 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 20 gennaio 2022 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 7 dicembre 2021 (n. 6129) del Consiglio di Stato che ha dichiarato irricevibile la sua istanza del 27 aprile 2020 in materia di rivalutazione della carriera salariale;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 ha ottenuto la patente di docente di scuola dell'infanzia nel giugno 1993. Da allora ha ottenuto alcuni incarichi come docente presso scuole dell'infanzia, nonché come educatrice presso un asilo nido.
Per l'anno scolastico 2015/2016 RI 1 è stata assunta alle dipendenze dello Stato quale docente di classe per il settore della pedagogia speciale con un incarico limitato, in seguito rinnovato di anno in anno. Per la funzione dalla stessa ricoperta, l'ordinamento retributivo dei dipendenti cantonali a quel momento in vigore prevedeva l'attribuzione delle classi alternative 25-27 dell'organico. Lo stipendio iniziale della docente è stato fissato a due classi inferiori (23, al minimo) in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255). L'anno 2016/2017, in cui vi è stato un blocco degli scatti e degli avanzamenti per le misure di risparmio per tutti i dipendenti decise in occasione del Preventivo 2016, la docente è rimasta in classe 23 al minimo. L'anno successivo è stata inserita in classe 24 senza aumenti.
B. Il 25 settembre 2017 RI 1 ha inoltrato una richiesta scritta alla Sezione amministrativa del Dipartimento dell'educazione della cultura e dello sport (DECS), chiedendo che la sua esperienza precedente all'assunzione, in particolare nelle scuole private, le fosse riconosciuta a livello salariale. L'autorità ha confermato per scritto la correttezza dello stipendio fissato. Più precisamente, la mancanza dell'abilitazione all'insegnamento ha comportato la riduzione di due classi di stipendio e l'impossibilità di considerare l'esperienza professionale maturata in passato all'esterno dell'Amministrazione cantonale.
C. A partire dal 1° gennaio 2018, con il passaggio alla nuova scala salariale a seguito dell'entrata in vigore della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300), alla docente è stata attribuita la classe 8 con due aumenti. Al 1° settembre 2018 ha beneficiato di uno scatto ed è stata posta in classe 8 con 3 aumenti. L'anno scolastico 2019/2020 la docente ha ottenuto il consueto aumento annuale raggiungendo quindi quattro scatti all'interno della stessa classe.
D. Con decisione del 6 novembre 2019 (inc. n. 52.2018.500) il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di un docente contro la decisione con cui il Governo ha deciso il suo passaggio alla nuova classe salariale; esso ha annullato la risoluzione impugnata e rinviato gli atti all'autorità di nomina per nuova decisione. La Corte ha ritenuto la posizione salariale del docente meritevole di essere rivista, siccome nei primi due anni della sua carriera, iniziata nel 2007 in due classi di stipendio inferiori a quelli previsti per la funzione in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip, gli erano stati a torto trattenuti gli aumenti annuali. Il Tribunale ha in particolare ritenuto che l'art. 7 cpv. 3 vLStip concedeva allo Stato solo la facoltà di attribuire al dipendente di giovane età o con scarsa esperienza, per due anni al massimo dall'assunzione, due classi di stipendio in meno rispetto alla classificazione prevista nel regolamento; la norma non riguardava invece gli aumenti annuali che rimanevano così garantiti anche nei casi di classificazione inferiore secondo l'art. 8 cpv. 1 vLStip che non prevedeva distinzioni di sorta.
E. Con scritto del 27 aprile 2020 RI 1, per il tramite di un rappresentante sindacale, ha chiesto alla Sezione amministrativa di ricalcolare la sua carriera a partire dalla sua assunzione e di versare la differenza salariale per il futuro e per gli ultimi cinque anni. Ha innanzitutto fatto valere che la riduzione di due classi di stipendio in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip non sia corretta, visto il suo percorso professionale pregresso. Inoltre, richiamando la predetta sentenza del 6 novembre 2019 del Tribunale cantonale amministrativo, ha osservato che le sarebbero stati a torto trattenuti gli aumenti annuali nei primi due anni di lavoro. Infine, ha addotto che l'inserimento in classe 8 con 3 aumenti nell'anno scolastico 2018/2019, anziché in classe 8 con 4 aumenti, sarebbe una penalizzazione senza base legale.
F. a. Nel corso del mese di giugno 2020, RI 1 ha conseguito il Master in pedagogia e didattica speciale presso la Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana (SUPSI), a valere quale abilitazione all'insegnamento.
Il 21 luglio 2020 la Sezione amministrativa ha notificato alla docente le condizioni del suo incarico a tempo pieno per l'anno scolastico 2020/2021: tenuto conto dell'abilitazione all'insegnamento, la medesima è stata inserita in classe 8 con 10 aumenti.
b. Il 13 agosto 2020 RI 1 si è rivolta per scritto alla Sezione amministrativa, chiedendo un ulteriore adeguamento salariale che consideri il suo percorso professionale iniziato nel 1993.
c. Con lettera del 15 dicembre 2020, la Sezione amministrativa, in risposta alle richieste del 27 aprile 2020, rispettivamente del 13 agosto 2020, ha comunicato alla docente che il suo salario iniziale nel 2015 è stato fissato applicando l'art. 7 cpv. 3 vLStip, siccome non aveva mai lavorato nel settore delle scuole speciali. Dopo aver ripercorso la carriera della medesima, l'ha informata che avendo ottenuto l'abilitazione all'insegnamento, da settembre 2020 era possibile riconoscerle l'esperienza precedentemente svolta (sia all'esterno dell'amministrazione cantonale che al suo interno) in misura di 11 scatti.
d. Con risoluzione del 16 dicembre 2020 il Consiglio di Stato, richiamata la richiesta del 13 agosto 2020 di RI 1, ha riconosciuto alla medesima lo stipendio della classe 8 con 15 aumenti a decorrere dall'anno scolastico 2020/2021.
G. a. Con scritto del 21 dicembre 2020 il rappresentante della docente ha ribadito alla Sezione amministrativa la richiesta formulata il 27 aprile 2020 di ricalcolare la carriera salariale senza la riduzione delle due classi nel 2015/2016, tenendo conto di tutta la sua pregressa esperienza.
b. Preso atto di una risposta negativa del 26 aprile 2021 della Sezione amministrativa, il 30 giugno 2021 la docente, sempre per il tramite del suo rappresentante, ha richiesto una decisione formale sulla domanda di ricalcolo della carriera salariale per gli ultimi 5 anni a partire da aprile 2020 e di rivalutazione dello stipendio per il futuro.
c. Con decisione del 7 dicembre 2021 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile l'istanza della docente. Il Governo ha richiamato la decisione di assunzione del 2015 e quella di aggancio alla nuova scala salariale del 20 dicembre 2017, osservando che contro nessuna di esse la medesima ha interposto ricorso. Ha inoltre ricordato che con decisione del 16 dicembre 2020 le sono stati riconosciuti 15 aumenti all'interno della classe 8 e che anche questa decisione è restata incontestata. L'autorità ha pertanto trattato la richiesta della docente come una domanda di riesame, e ha negato l'esistenza delle condizioni per entrare nel merito della stessa. In particolare, non vi è stato alcun cambiamento delle circostanze dopo la decisione del 16 dicembre 2020 né la docente avrebbe addotto fatti o mezzi di prova che non conosceva o di cui non poteva prevalersi a tempo debito.
H. Contro la predetta decisione RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e il conseguente ricalcolo della carriera salariale senza la riduzione di due classi effettuata nel 2015/2016 e con il corretto inserimento nella nuova scala salariale con il relativo numero di aumenti a partire dal 1° settembre 2018 e il conseguente versamento dell'intera differenza salariale maturata a far tempo dall'anno scolastico 2015/2016 ad oggi. Sostiene innanzitutto che la propria istanza era ricevibile. Nel merito, ribadisce che non avrebbe dovuto essere considerata candidata senza esperienza al momento dell'assunzione e che la trattenuta degli aumenti nei primi due anni sarebbe illegittima.
I. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione amministrativa. Ribadisce l'irricevibilità dell'istanza presentata dall'insorgente e conferma la corretta applicazione del diritto in relazione alla carriera salariale dell'insorgente.
J. Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi con motivi di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione prodotta dalle parti.
Il fatto che il dipendente abbia accettato condizioni salariali contrarie ai principi costituzionali o lesive di norme imperative e insorga a eccepirne l'illegittimità soltanto in un secondo momento, non è contrario alle regole della buona fede (STF 8C_639/2013 del 30 luglio 2014 consid. 6.1 con riferimenti, STA 52.2019.115 del 6 novembre 2019 consid. 3.2, 52.2012.273 del 16 settembre 2014 consid. 1.2 e rimandi alla giurisprudenza). Non si può ragionevolmente esigere che il dipendente, prima ancora di iniziare a lavorare, insorga contro l'una o l'altra delle condizioni della decisione di assunzione (STA 52.2012.273 citata consid. 1.2). D'altra parte, il semplice fatto di tardare ad agire in giustizia non costituisce un abuso di diritto (DTF 138 I 232 consid. 6.4). Entro i limiti della prescrizione, la perenzione del diritto di agire del creditore che ha tardato a reclamare la sua pretesa deve essere ammessa con riserva in caso di circostanze eccezionali. Occorre in questo senso che oltre al passare del tempo si manifestino circostanze che facciano apparire l'esercizio del diritto irrimediabilmente in contraddizione con l'inazione precedente del creditore e quindi come contrarie alle regole della buona fede. Simili evenienze vanno ammesse quando il silenzio del dipendente permettere di concludere con certezza a una rinuncia a far valere i suoi diritti o quando la sua inazione ha causato inconvenienti per il datore di lavoro (DTF 125 I 14 consid. 3g, STF 8C_639/2013 citata consid. 7.1 con riferimenti). Inconvenienti di ordine puramente amministrativo non giustificano la perenzione del diritto del dipendente a vedere riconosciute proprie legittime pretese (STF 8C_639/2013 citata consid. 7.2).
La ricorrente contesta la sua retribuzione iniziale nell'anno scolastico 2015/2016, sostenendo che le sarebbe a torto stato applicato l'art. 7 cpv. 3 vLStip con conseguente inserimento in classe 23 anziché nella 25, la minima prevista per la funzione di docente di scuola speciale. Qualora la tesi dell'insorgente fosse fondata, si tratterebbe di una violazione del diritto di una certa importanza. L'attribuzione di due classi in meno rispetto allo stipendio stabilito dall'ordinamento dei dipendenti senza valide ragioni comporterebbe infatti una lesione non trascurabile del suo diritto a una corretta retribuzione, con ripercussioni sull'arco dell'intera carriera. La censura merita di essere esaminata anche se non è stata immediatamente eccepita dalla ricorrente. Conformemente alla giurisprudenza sopra ricordata, all'insorgente può infatti essere scusato di non aver impugnato le condizioni salariali al momento dell'assunzione, peraltro limitata a un anno scolastico. D'altronde, la medesima non è rimasta passiva nel corso del rapporto di impiego. Già a settembre 2017, ossia all'inizio del terzo anno di lavoro, ha chiesto una rivalutazione della sua posizione sulla base delle proprie esperienze lavorative precedenti. Richieste che sono poi state ribadite con scritto del 27 aprile 2020. Le odierne rivendicazioni non appaiono quindi d'acchito irricevibili nemmeno a fronte del fatto che l'insorgente non ha impugnato la decisione del 16 dicembre 2020 del Consiglio di Stato, con cui l'autorità di nomina non si è pronunciata sulla domanda dell'insorgente di rivedere la carriera dall'inizio. La questione non merita in ogni caso maggiore disamina, dal momento che, come sostiene l'autorità di nomina, le pretese si rivelano infondate nel merito.
4.2. L'insorgente, in possesso della patente di maestra di scuola dell'infanzia, ha iniziato la sua attività di docente di scuola speciale nell'anno scolastico 2015/2016. Nei 22 anni precedenti, la stessa ha svolto diverse esperienze presso scuole dell'infanzia, rispettivamente un asilo nido. La medesima, benché abbia lavorato parecchi anni prima di approdare nelle scuole cantonali, non ha mai insegnato nelle scuole speciali prima di allora. Inoltre, al momento dell'assunzione non disponeva dell'abilitazione all'insegnamento per il settore della scuola speciale. La decisione del Governo di assegnarle uno stipendio di due classi inferiore al minimo previsto per la funzione, fondata sulla mancanza di esperienza nello stesso ordine di scuola e sull'assenza del titolo pedagogico, non discende da un uso scorretto del potere di apprezzamento riservato all'autorità di nomina. Per quanto severa possa apparire agli occhi della ricorrente, la riduzione del salario stabilita dal Governo in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip non lede il diritto.
5.1. Un cambiamento di giurisprudenza può essere attuato in linea di principio se si fonda su motivi seri e oggettivi, quali la conoscenza più esatta delle intenzioni del legislatore, la modifica delle circostanze esterne, l'evoluzione dei costumi o un cambiamento della concezione giuridica. Secondo la giurisprudenza deve avvenire un cambiamento di prassi quando la stessa si sia rivelata erronea o quando la sua precisazione sia ritenuta opportuna a causa dei mutati rapporti o quando la sua applicazione abbia condotto a ripetuti abusi. Questi motivi, in considerazione della sicurezza del diritto, devono essere tanto più rilevanti quanto più lunga è stata l'applicazione della legge, considerata errata o non più al passo con i tempi (DTF 142 V 87 consid. 5.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, pag. 136; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, II ed., Ginevra/Zurigo/Basilea 2018, n. 590 segg.). Deve trattarsi di un cambiamento di principio; la nuova prassi deve fungere da linea guida per tutte le fattispecie future simili. Singoli scostamenti non sono sufficienti (Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit. n. 5922; cfr. DTF 140 II 334 consid. 8).
5.2. In passato, il Tribunale cantonale amministrativo si è pronunciato sulla rivendicazione di docenti cantonali che chiedevano gli stessi aumenti annuali di stipendio che erano concessi agli impiegati assoggettati, durante i primi due anni dall'assunzione, a una riduzione dello stipendio fondata sull'art. 7 cpv. 3 vLStip. I docenti cantonali iniziavano infatti la loro carriera in due classi inferiori a quella prevista per la funzione, senza aumenti. I due anni successivi ottenevano un avanzamento nella classe superiore, sempre senza aumenti. Diversamente, gli impiegati assunti in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip, dopo il primo anno di assunzione avanzavano alla classe superiore e ottenevano un aumento all'interno di quella classe. E così l'anno successivo. Con sentenza del 30 giugno 2006 (inc. n. 53.2006.7), il cui principio è stato confermato successivamente (STA 53.2006.32 del 22 novembre 2006) la Corte ha tutelato l'agire del Governo, ritenendo ammissibile la mancata concessione dell'aumento per anzianità di servizio in caso di avanzamento a una classe di stipendio superiore. Il Tribunale ha innanzitutto considerato che il Governo, grazie alla delega di cui all'art. 10 vLStip, ha disciplinato l'avanzamento a classi alternative di stipendio mediante specifiche risoluzioni di carattere generale, in base alle quali, in caso di passaggio a una classe superiore nella stessa funzione, l'aumento per anzianità di servizio veniva per principio negato ai docenti. La Corte ha quindi considerato l'art. 10 vLStip una base legale sufficiente per negare l'aumento per anzianità di servizio allorché risulta concomitante con un avanzamento a una classe alternativa superiore, ciò indipendentemente che questo si verifichi nel biennio iniziale (art. 7 cpv. 3 vLStip) o durante la carriera susseguente. Basta, ha soggiunto il Tribunale, che lo stipendio derivante dall'avanzamento a una classe superiore non sia inferiore a quello complessivo precedente, maggiorato di un aumento annuo, risultando così conforme ai dettami dell'art. 11 cpv. 1 vLStip. Oltre a ciò, la Corte ha escluso che il diverso trattamento riservato agli impiegati sia costitutivo di disparità di trattamento, siccome la funzione delle due categorie di dipendenti è sostanzialmente diversa: i docenti non sono infatti semplici impiegati, ma godono di uno statuto particolare, che può legittimare anche un trattamento retributivo diverso rispetto a quello degli impiegati.
5.3. Come già ricordato, più recentemente, il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di un docente cantonale che, impugnando la decisione con cui l'autorità di nomina ha stabilito la sua posizione della nuova scala stipendi, ha contestato il mancato riconoscimento degli aumenti annuali nei primi due anni della sua carriera (STA 52.2018.500 del 6 novembre 2019). In quell'occasione il Tribunale ha accreditato la tesi del ricorrente secondo cui l'art. 7 cpv. 3 vLStip concedeva allo Stato solo la facoltà di attribuire al dipendente di giovane età o di scarsa esperienza, per due anni al massimo dall'assunzione, due classi di stipendio in meno rispetto alla classificazione prevista e che questa norma non riguardava invece gli aumenti annuali, definiti dall'art. 8 cpv. 1 vLStip, che rimanevano così garantiti anche nei casi di classificazione inferiore.
5.4. Comprensibilmente, la ricorrente ha fondato la propria domanda di riesame dinanzi al Consiglio di Stato sulla citata sentenza del Tribunale cantonale amministrativo. Tuttavia, questa decisione non è tesa a indurre una modifica di prassi da parte dell'autorità di nomina. Infatti, diversamente dai due casi trattati in precedenza, non affronta il quesito di sapere se la mancata concessione dell'aumento sia retta, e giustificata, dagli art. 10 e 11 cpv. 1 vLStip. Il Tribunale, trattando un caso concreto nella sua specificità, si è limitato a constatare che l'attribuzione di due classi inferiori non comportava il blocco degli aumenti annuali. Con le predette sentenze del 2006 il Tribunale cantonale amministrativo ha invece stabilito un principio chiaro, secondo cui, in sintesi, basta che il nuovo stipendio sia maggiore di quello che si otterrebbe concedendo un aumento all'interno della classe di partenza. Tale principio non è stato sovvertito. Sia la giurisprudenza del 2006 sia la più recente decisione portano alla conclusione che il dipendente non va penalizzato con un blocco degli aumenti in caso di avanzamento. Nella prima ipotesi, tuttavia, si considera lo scatto nella classe di partenza, mentre nella seconda, quello nella classe superiore. Posto che, come visto, la sentenza più recente non costituisce un cambiamento di prassi, occorre chiedersi se oggi vi siano motivi sufficienti per imporre l'interpretazione che essa suggerisce e abbandonare quella che il Tribunale ha tutelato nel 2006.
5.5. In concreto, non vi sono elementi rilevanti che permettano, conformemente ai principi ricordati al consid. 5.1, di ritenere la giurisprudenza del Tribunale non più al passo con i tempi o manifestamente inopportuna. Il semplice fatto che sia possibile una diversa interpretazione della legge non costituisce un motivo sufficiente per abbandonare tale prassi. A un siffatto cambiamento si oppongono in ogni caso il lungo tempo trascorso dalle citate sentenze del Tribunale, che hanno confermato la legittimità dell'agire dell'Autorità amministrativa, e l'affidamento in esse riposto dallo Stato nella sua qualità di datore di lavoro. Non va infatti dimenticato che l'Autorità di nomina ha sistematicamente applicato le predette condizioni retributive ai docenti fino al 2018, quando è entrato in vigore il nuovo modello retributivo. I principi della sicurezza del diritto e della buona fede ostano pertanto a una modifica della giurisprudenza.
Del fatto che la ricorrente abbia avanzato le sue rivendicazioni sulla base della sentenza del 6 novembre 2019 si potrà tenere conto nella ripartizione della tassa e delle spese di giustizia.
5.6. Nel caso concreto, l'insorgente è stata assunta nell'anno scolastico 2015/2016 in classe 23 senza aumenti (fr. 64'886.-). L'anno successivo è rimasta nella medesima posizione a causa di un blocco generalizzato degli scatti e degli avanzamenti. Nell'anno 2017/2018 la medesima ha invece goduto di un avanzamento ed è stata inserita in classe 24 senza aumenti (fr. 69'448.-), beneficiando così di un salario superiore a quello previsto dalla classe 23 con un aumento (fr. 66'652.-). Anche questa censura della ricorrente va pertanto disattesa. Del fatto che la ricorrente abbia avanzato queste rivendicazioni sulla base della sentenza del 6 novembre 2019 si potrà tenere conto nella ripartizione della tassa e delle spese di giustizia.
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente, a cui sarà restituito l'anticipo versato in eccesso. Lo Stato rifonderà all'insorgente fr. 500.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100) se il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF) oppure se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale (art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster