AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.1995.62
Data decisione, Autorità: 02.05.1996, TRAM
Incarto n. 52.95.00062 DP 39/95 cm
Lugano 2 maggio 1996
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 gennaio 1995 di
rappr. da: avv. __________
contro
la decisione 10 gennaio 1995, no. 23, del Consiglio di Stato che annulla la licenza edilizia 8 giugno 1994 rilasciata dal municipio di __________ all'insorgente in relazione all'attività del laboratorio di falegnameria che sorge sul suo fondo part. no. __________ RFD;
viste le risposte:
6 febbraio 1995 di __________ e __________;
6 febbraio 1995 del Consiglio di Stato;
13 febbraio 1995 del municipio di __________;
21 febbraio 1995 del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 14 agosto 1990 __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di ristrutturare un rustico (stalla / fienile) situato davanti alla sua casa d'abitazione in località __________ (part. n. __________ RFD; zona R2). L'intervento prevedeva di ampliare il fabbricato esistente e di trasformarlo in un laboratorio di falegnameria specializzato nel restauro di mobili antichi. La domanda specificava che il laboratorio sarebbe stato gestito dal figlio della richiedente, di professione falegname, durante il tempo libero, ovvero di sera tra le 18 e le 20 ed al sabato non oltre le 17. La ristrutturazione prevedeva anche una massiccia isolazione fonica volta ad assicurare il rispetto dei VP stabiliti dall'allegato 6 dell'OIF per le zone con grado di sensiblità (GS) II.
Con decisioni del 31 maggio e del 10 giugno 1991 il Dipartimento delle pubbliche costruzioni ed il municipio di __________ hanno rilasciato il permesso richiesto, senza comunque assoggettarlo a particolari condizioni d'esercizio. In pari tempo hanno respinto l'opposizione di __________ e __________, proprietari della casa d'abitazione situata di fronte al laboratorio, che contestavano l'intervento dal profilo della conformità di zona.
Con giudizio 10 dicembre 1991 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta dai vicini opponenti. In sostanza, il Governo ha ritenuto che le particolari caratteristiche dello stabilimento permettessero di considerarlo alla stregua di un'azienda artigianale non molesta, compatibile con la destinazione di zona (residenziale, commerciale ed artigianale non molesta).
B. Nel corso del 1993, il figlio della ricorrente, perso il posto di lavoro, ha iniziato ad occuparsi a tempo pieno del restauro di mobili antichi.
Su richiesta del municipio, a sua volta sollecitato dai resistenti __________, il 25 marzo 1994 __________ ha inoltrato all'autorità comunale una domanda di costruzione volta a legittimare il cambiamento intervenuto nell'esercizio del laboratorio. Alla domanda si sono nuovamente opposti i vicini __________ e __________, riproponendo le censure già sollevate invano con riferimento alla conformità di zona del laboratorio e sollecitando l'autorità comunale ad ordinare la cessazione dell'attività a tempo pieno.
C. Con decisione 11 marzo 1994 il municipio si è rifiutato di dar seguito alla richiesta degli opponenti, ritenendola sproporzionata.
Contro questa risoluzione __________ e __________ sono insorti davanti al Consiglio di Stato, rinnovando la richiesta di provvedimenti inibitori.
D. Raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, l'8 giugno 1994 il municipio di __________ ha rilasciato la licenza richiesta. Ha quindi autorizzato il cambiamento delle modalità di utilizzazione del laboratorio ed ha respinto l'opposizione dei vicini, che hanno dedotto anche questo provvedimento davanti al Consiglio di Stato.
E. Con giudizio 10 gennaio 1995 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso inoltrato contro la suddetta licenza edilizia, che ha annullato, facendo nel contempo ordine ad __________ di limitare, con effetto immediato, l'attività del laboratorio a due ore al giorno. Il ricorso inoltrato dagli opponenti contro il rifiuto del municipio di adottare misure volte a limitare l'attività del laboratorio è invece stato dichiarato privo d'oggetto.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che l'attività a tempo pieno del laboratorio non fosse compatibile con la funzione assegnata alla zona in cui è ubicato. Nella zona R2 (residenziale estensiva) sarebbero ammessi soltanto insediamenti artigianali non molesti. Il controverso laboratorio, gestito a tempo pieno, non potrebbe più essere considerato come un'azienda non molesta. Le ripercussioni ingenerate sull'ambiente circostante sarebbero infatti diverse da quelle che derivano dall'abitare.
F. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della licenza accordatale dal municipio di __________.
Richiamandosi all'autonomia comunale ed alle disposizioni del nuovo PR sulla protezione dalle immissioni foniche, l'insorgente contesta le deduzioni operate dal Consiglio di Stato. A suo avviso, il laboratorio andrebbe ulteriormente considerato alla stregua di un'azienda artigianale non molesta. L'aumento dell'attività, soggiunge, non integrerebbe peraltro gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. Il laboratorio, specializzato nel restauro di mobili, non potrebbe essere assimilato ad una comune falegnameria.
Ingiustificata sarebbe quindi anche l'imposizione di provvedimenti di ripristino.
G. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i resistenti __________, che contestano le tesi dell'insorgente sottolineando il carattere molesto dell'insediamento, a loro avviso assimilabile in tutto e per tutto ad una falegnameria.
Il municipio di __________ condivide invece l'impugnativa con argomenti che verranno semmai ripresi più avanti.
H. In sede di sopralluogo si è constatato che il laboratorio è costituito da un locale di circa 100 mq perfettamente insonorizzato, nel quale sono istallate una sega a nastro, una piallatrice, una sega circolare, un tornio ed una taglierina. Occupa una sola persona (il figlio della ricorrente) ed è utilizzato prevalentemente per il restauro di mobili antichi (a tempo pieno).
Considerato, in diritto
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2.1. Con il termine di "cambiamento di destinazione" rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni si intende generalmente una modifica dell'utilizzazione che comporta l'applicazione di norme edilizie diverse rispetto a quelle applicabili all'uso anteriore e/o un aumento apprezzabile delle immissioni o dei pericoli preesistenti (cfr. STA 28.2.92 in re comune di __________; DFGP, Commento alla LPT ad art. 22 N12; Scolari, Commentario della LE, ad art. 39 N 16; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren nach zürch. Recht, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht N. 209 seg.).
2.2. In concreto la licenza edilizia 10 giugno 1991 rilasciata dal municipio di __________ autorizzava la ricorrente ad eseguire i lavori descritti con la domanda di costruzione, ovvero a trasformare il rustico preesistente in un'officina per la "lavorazione artigianale del legno, in particolare lavori di restauro mobili", gestita da una sola persona durante il tempo libero. Vero è che il permesso non conteneva alcuna limitazione degli orari di esercizio. Questa lacuna non permette tuttavia ancora alla ricorrente di ritenersi abilitata ad utilizzare il laboratorio senza alcun limite di tempo. Dato che la licenza autorizza soltanto i lavori notificati, le limitazioni temporali d'esercizio allegate dalla stessa ricorrente non possono essere ignorate.
Ne discende che nella significativa modifica delle condizioni d'esercizio posta in essere dalla ricorrente vanno ravvisati gli estremi del cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione.
3.2. Il fondo su cui sorge il controverso laboratorio era inserito nella zona residenziale estensiva R2 del PR 1975. Al momento del rilascio della licenza impugnata figurava inoltre incluso nella zona residenziale a due piani del PR pubblicato ed approvato dal Consiglio di Stato venti giorni prima dell'adozione del giudizio qui impugnato.
3.2.1. Secondo l'art. 39 NAPR 1975, nella zona R2 erano "ammessi edifici a carattere residenziale, commerciale ed artigianale non molesti". Da questa definizione delle destinazioni ammissibili si evince che la zona non era riservata esclusivamente all'abitazione, ma era aperta anche agli insediamenti commerciali ed artigianali non molesti. La sua funzione era quindi mista e non soltanto residenziale, come il marginale della norma sembrerebbe indicare.
Per principio, sono artigianali le attività lavorative destinate alla produzione di beni e di merci su scala ridotta, con un limitato impiego di mezzi e di manodopera (cfr. in tal senso l'art. 2 della Legge cantonale sull'artigianato del 18.3.86; RL 511 b).
Ammesse nella zona erano tuttavia soltanto le attività artigianali non moleste, ovvero quelle "che per la loro natura si inseriscono nell'abitato e non hanno ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare" (art. 9 cifra 2 NAPR 1975). Escluse dalla zona R2 erano quindi le aziende artigianali poco moleste e moleste, ossia "quelle aziende le cui attività rientrano nell'ambito artigianale", ove "il lavoro si svolge solo di giorno ed eventuali immissioni hanno carattere temporaneo" (art. 9.2. NAPR 1975) e quelle con "ripercussioni più marcate" (art. 9.3. NAPR 1975). Distinzione di valenza pianificatoria, questa, che va applicata indipendentemente dalle disposizioni di diritto federale sulla protezione dell'ambiente, valutando in modo astratto, secondo criteri oggettivi, le ripercussioni solitamente derivanti da un certo tipo d'insediamento nel contesto territoriale in cui viene ad inserirsi (STA 27.3.92 in re I.; Zimmerlin, Baugesetz des Kt. Aargau §§ 130-133 N 1 seg.; URP 1989, 88).
3.2.2. In base al PR ora vigente, già pubblicato al momento del rilascio della licenza qui impugnata ed approvato dal Consiglio di Stato nell'imminenza dell'adozione del giudizio qui censurato, nella zona in cui è ubicato il controverso laboratorio (residenziale a due piani, con GS II) sono ammesse costruzioni residenziali, commerciali e aziende non moleste (art. 53 NAPR 1994). A differenza del precedente ordinamento, il nuovo PR non definisce i gradi di molestia. L'unica disposizione che tratta l'argomento è l'art. 24 NAPR, che tuttavia si limita a disciplinare la protezione fonica, richiamando le disposizioni dell'OIF ed escludendo alla lett. b le "aziende mediamente moleste e moleste" dalle zona con GS II (zona NV e zone R2, 3 e 4) e "le aziende fortemente moleste" dalle zona con GS III (zona Ar).
3.3. In concreto, l'attività del laboratorio è senz'altro da annoverare fra le attività artigianali. Tenuto conto delle ridotte dimensioni dello stabilimento, dei limiti evidenti dei macchinari istallati e del personale occupato, nonché dei prodotti che ne escono, l'attività in discussione, consistente essenzialmente nel restauro di mobili antichi, non può essere qualificata diversamente.
Fatta astrazione delle questioni relative al grado di molestia, di cui si dirà più avanti, dal profilo della mera tipologia degli insediamenti ammessi nella zona R2 dall'art. 39 NAPR 1975 ora abrogato, il laboratorio rispettava senz'altro il principio della conformità di zona sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, tanto nel caso di gestione accessoria ed hobbistica, quanto nel caso di attività a tempo pieno ed a titolo professionale.
Sempre prescindendo dal grado di molestia, altrettanto incontestabile è che il laboratorio - quantomeno nell'attuale forma di gestione - configuri un'azienda rientrante nei limiti delle destinazioni ammissibili in base all'art. 53 delle NAPR entrate in vigore in corso di causa.
Pacifico è infine anche il rispetto dei valori limite d'immissione corrispondenti al grado di sensibilità II assegnato alla zona.
Controverso è quindi soltanto il grado di molestia attribuito dall'autorità comunale all'officina.
3.3.1. In occasione del rilascio della licenza per trasformare il rustico in un laboratorio di tipo hobbistico per il restauro di mobili il municipio di __________ ha classificato lo stabilimento fra le aziende non moleste, ovvero fra quelle "che per la loro natura si inseriscono nell'abitato e non hanno ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare". La decisione dell'autorità comunale, confermata dal Governo con risoluzione del 10 dicembre 1991, è cresciuta in giudicato e non può quindi essere rimessa in discussione. Anche se lo potesse, non sarebbe comunque lesiva del diritto, ovvero insostenibile. Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato nel giudizio qui censurato, la valutazione delle ripercussioni ambientali del laboratorio operata dal municipio non travalica invero i limiti della latitudine di giudizio che l'autonomia comunale impone di riconoscere all'autorità decidente nell'ambito dell'applicazione e dell'interpretazione di norme del diritto locale, quali sono quelle qui in esame. Le particolari condizioni d'esercizio dell'officina permettevano senz'altro al municipio di giungere a quella conclusione.
3.3.2. Opinabile appare invece la successiva decisione del municipio di considerare non molesta anche la gestione del laboratorio a tempo pieno ed a titolo professionale. Benchè di ridotte dimensioni, un laboratorio per il restauro di mobili, attrezzato come una falegnameria, non può infatti essere senz'altro annoverato fra le aziende "che per loro natura si inseriscono nell'abitato e non hanno ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare" (art. 9.1. NAPR 1975) . Dal profilo della loro tipologia, le ripercussioni derivanti da un simile stabilimento si distinguono infatti abbastanza chiaramente da quelle che caratterizzano la funzione residenziale. Un'officina dotata di macchinari come quelli che si ritrovano nel laboratorio della ricorrente non può non produrre emissioni che vanno oltre quelle che derivano dall'abitare. La perfetta isolazione fonica e l'assenza di immissioni nell'ambiente circostante sono sostanzialmente irrilevanti ai fini del giudizio sulla conformità di zona. La valutazione del grado di molestia va in effetti operata in modo astratto, secondo criteri oggettivi, sulla base delle ripercussioni ambientali solitamente indotte da insediamenti di ugual genere e prescindendo dalle precauzioni adottate per limitare le immissioni.
Considerata la prevalenza delle attività manuali sull'utilizzazione dei macchinari e tenuto debitamente conto della latitudine di giudizio che l'autonomia comunale impone di riconoscere all'autorità comunale nell'applicazione di norme del diritto locale, la valutazione del grado di molestia operata dal municipio di __________ potrebbe comunque ancora essere condivisa.
La questione può restare indecisa perchè la licenza rilasciata all'insorgente per cambiare le modalità di gestione del laboratorio, estendendo i tempi d'esercizio, va in ogni caso confermata sulla base delle nuove disposizioni di PR, entrate in vigore in corso di causa.
3.3.3. Secondo l'art. 53 NAPR, nella zona residenziale R2 sono tuttora ammesse soltanto "le costruzioni residenziali, commerciali e le aziende non moleste". Le nuove NAPR non hanno tuttavia ripreso la definizione dei gradi di molestia data dall'art. 9 NAPR 1975. Nè l'hanno sostituita con una nuova. L'art. 24 NAPR 1994, disciplinante la protezione fonica, si limita infatti a stabilire quali aziende sono ammesse nelle singole zone a seconda dell'importanza dell'eventuale molestia e del grado di sensiblità loro assegnato in base all'OIF. Rinunciando a riprendere la previgente definizione dei gradi di molestia, ha quindi esteso la latitudine di giudizio che l'autonomia comunale riserva al municipio nell'interpretazione di norme del diritto locale. Mancando una definizione precisa delle caratteristiche delle attività non moleste, analoga a quella data dall'art. 9.1. NAPR 1975, ora abrogato, il concetto di molestia è inoltre diventato assai più indeterminato. Maggiore è di conseguenza la latitudine di giudizio che deve essere riconosciuta all'autorità comunale nell'individuazione del contenuto precettivo del vincolo relativo alla molestia. E ciò non solo per motivi dedotti dall'autonomia comunale (cfr. DTF 15.11.95 in re O.F., non pubblicata), ma anche in considerazione di quel riserbo che l'autorità di ricorso deve imporsi nell'esprimere un sindacato di legittimità sull'interpretazione data dal municipio a concetti giuridici indeterminati.
Così stando le cose, non appare affatto insostenibile la decisione del municipio di __________ di continuare a considerare il controverso laboratorio alla stregua di un'azienda non molesta anche dopo la modifica delle condizioni d'esercizio messa in atto dalla ricorrente. Dato che il nuovo ordinamento pianificatorio non definisce più le attività non moleste come "quelle che per la loro natura si inseriscono nell'abitato e non hanno ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare" e non stabilisce nemmeno cosa si debba intendere per "attività mediamente moleste", si può tutto sommato ammettere che un piccolo laboratorio artigianale, specializzato nel restauro di mobili antichi ed utilizzato a titolo professionale da un solo operaio, venga considerato come un'azienda non molesta. Il fatto che risulti attrezzato con i macchinari tipici di una falegnameria non permette ancora di rimproverare al municipio di aver abusato della latitudine di giudizio che l'autonomia comunale e la natura indeterminata del concetto di molestia gli riservano in ordine alla valutazione dell'entità delle ripercussioni ambientali che ne derivano. Benchè opinabile, la deduzione dell'autorità comunale di classificare il laboratorio fra le aziende non moleste appare ancora difendibile. Non tanto perchè il laboratorio è perfettamente insonorizzato - aspetto, questo, che non entra di per sè in considerazione ai fini della valutazione del grado di molestia - quanto piuttosto perchè nel restauro di mobili antichi i macchinari svolgono un ruolo subalterno rispetto all'attività manuale ed implicano pertanto tempi ridotti di utilizzazione. Nè basta ad invalidare le deduzioni tratte dal municipio in applicazione di norme del diritto autonomo comunale il fatto che l'opposta conclusione avrebbe potuto essere altrettanto sostenibile o addirittura più corretta.
Non potendosi riscontrare nella decisione del municipio gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo di un abuso della libertà di giudizio che l'art. 53 NAPR 1994 gli riserva nella definizione dei gradi di molestia, il ricorso va quindi accolto, annullando la risoluzione governativa impugnata siccome lesiva dell'autonomia comunale.
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT, 68 LALPT, 21 LE; 9, 39 NAPR 1975, 24, 53 NAPR 1994 di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
§. di conseguenza:
1.1. la decisione 10 gennaio 1995, no. 23, del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. è confermata la licenza edilizia 8 giugno 1994 rilasciata dal municipio di __________ alla ricorrente.
La tassa di giustizia di fr. 800.-- e le ripetibili di fr. 1'200.- sono a carico dei resistenti in solido.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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