AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2024.204
Data decisione, Autorità: 17.09.2024, TRAM
Titolo: Commessa pubblica. Bando di concorso. Criterio di aggiudicazione "presentazione orale delle offerte"
Incarto n. 52.2024.204
Lugano 17 settembre 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 23 maggio 2024 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
il bando di concorso pubblicato il 16 maggio 2024 dal CO 1 per l'aggiudicazione delle prestazioni di progettazione relative alla realizzazione degli interventi nel Comparto __________ in ambito civile e ambientale;
ritenuto, in fatto
A. Il 16 maggio 2024 il CO 1 ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le prestazioni del Gruppo di progettazione relative alla realizzazione degli interventi nel Comparto __________ in ambito civile e ambientale (FU del 16 maggio 2024, pag. 3 segg.).
Il bando di concorso annuncia i seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di ponderazione (avviso di gara, punto n. 2.10, condizioni d'appalto pag. 4, punto n. 2):
Criterio
Descrizione
Ponderazione
CA1
Qualifica delle persone chiave
50%
CA1.1
Capofila - ing. civile (75% referenze, 25% CV)
25%
CA1.2
Ingegnere ambientale (75% referenze, 25% CV)
25%
CA2
Prezzo complessivo d'offerta
20%
CA3
Analisi del mandato
30%
CA3.1
Descrittivo
15%
CA3.2
Presentazione
15%
TOTALE
100%
Il capitolato riprende i predetti criteri di aggiudicazione e ne precisa il metodo di valutazione.
In relazione ai sotto criteri qualitativi CA1.1, CA1.2, CA3.1 e CA3.2 indica che essi saranno valutati secondo il seguente specchietto:
Nota
Soddisfazione dei criteri
Qualità delle indicazioni
6
Ottima
Molto buono, innovativo, supera le attese
5
Buona
Parzialmente oltre le attese
4
Media
Sufficiente, soddisfa le attese
3
Insufficiente
Carente, attese parzialmente non soddisfatte
2
Pessima
Insufficiente
1
Non valutabile
Non valutabile
Per quanto attiene al criterio CA3 (Analisi del mandato), il documento stabilisce quanto segue (pag. 6, punto 2.3).
Questo criterio si compone di due sottocriteri: il descrittivo e la presentazione orale. La nota viene attribuita in base allo specchietto usato per i criteri qualitativi riportato nel capitolo 1.
CA3.1 Descrittivo
Sono da fornire indicazioni in merito (al massimo due pagine fronte e retro formato A4 carattere arial, dimensione min. 10, interlinea singola; titoli, immagini, grafici, didascalie, ecc.: redazione libera) a:
analisi del mandato e del progetto, comprensione e illustrazione del compito;
segnalazione di eventuali macro-criticità a livello di contenuto progettuale nel progetto di pubblicazione (allegato C1);
organigramma del Gruppo di progettazione proposto (allegare separatamente al descrittivo);
descrizione dei processi e degli strumenti atti ad assicurare la qualità del progetto;
analisi di rischi e criticità con le relative misure di mitigazione;
masterplan temporale con i punti chiave per lo sviluppo e la realizzazione del progetto.
CA3.2 Presentazione orale
La presentazione orale ha il duplice scopo di trattare e approfondire la qualifica delle persone chiave (CA1) e i contenuti dell'analisi del mandato (CA3.1), e di effettuare una sorta di “dialogo test” tra il committente e il Gruppo di progettazione. Nella valutazione saranno considerati in particolare i seguenti aspetti:
completezza e adeguatezza dell'organizzazione e delle persone proposte per il mandato;
esperienze e competenze nell'ambito della commessa in oggetto e i risultati raggiunti;
conoscenza del territorio e delle procedure;
individuazione degli aspetti principali e delle peculiarità che contraddistinguono il progetto e come vengono affrontati;
segnalazione di eventuali macro-criticità a livello di contenuto progettuale nel progetto di pubblicazione;
approccio previsto per lo sviluppo del progetto;
atteggiamento delle figure presenti (competenza tecnica, autenticità, capacità di convincimento, credibilità, motivazione, interazione) così come coerenza del livello effettivo delle conoscenze linguistiche con le indicazioni fornite nel dossier d'offerta.
È esclusa qualsiasi trattativa.
Gli offerenti verranno convocati (in presenza fisica) dinnanzi al Gruppo di valutazione per presentare la loro candidatura.
È richiesta almeno la presenza delle 2 persone chiave indicate dall'offerente nel Fascicolo B capitolo 3.1. L'assenza alla presentazione orale di una o entrambe le persone, comporterà l'esclusione dell'offerente dalla gara a meno che sia dovuta a motivi seri/gravi non imputabili alle persone convocate. In questo caso la presentazione viene rinviata ma per una sola volta e in tempi molto corti.
Si chiede di presentare, al massimo in 20 minuti, verbalmente e tramite proiezione per PowerPoint.
Al termine della presentazione è prevista una breve discussione (massimo 10 minuti) con il Gruppo di valutazione con domande e risposte.
Il bando di concorso stabilisce inoltre diversi criteri di idoneità, sia in capo agli studi di ingegneria civile e ambientale sia in capo alle persone chiave e agli specialisti. Tra questi, l'ente appaltante esige la presentazione di una referenza relativa a opere di sistemazione dei corsi d'acqua dell'importo minimo di fr. 1'000'000.- in capo allo studio di ingegneria civile (CI3.1), rispettivamente dell'importo minimo di fr. 500'000.- per lo studio di ingegneria ambientale (CI3.2). In relazione alle persone chiave dell'ingegnere civile e dell'ingegnere ambientale, il bando prevede inoltre, tra gli altri criteri di idoneità, la conoscenza dell'italiano pari almeno al livello C1 e del tedesco pari al livello B1 (CI4.1 e 4.2; avviso di gara punto n. 5).
B. Rispondendo alle domande dei concorrenti, il committente precisa che per il criterio di idoneità CI4.1 e CI4.2 sarebbero state considerate valide anche le autocertificazioni relative al livello linguistico presenti nei curriculum vitae sulla base di certificati linguistici o di studio rispettivamente professionali conseguiti nella lingua richiesta (risposte n. 5 e 16).
C. Contro il bando di concorso insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1, chiedendone l'annullamento, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Essa contesta innanzitutto il criterio di aggiudicazione CA3.2 (presentazione orale): la valutazione dello stesso in base a giudizi quali l'atteggiamento delle figure presenti e in particolare la loro autenticità, capacità di convincimento, credibilità, motivazione e interazione striderebbe con i principi che reggono la legislazione sulle commesse pubbliche. I parametri utilizzati non sarebbero infatti pertinenti per la commessa, in quanto inidonei a giudicare la competenza e l'esperienza nei campi specifici dell'ingegneria civile, ambientale, forestale e della geotecnica. Il criterio di aggiudicazione si presterebbe inoltre a una valutazione non obiettiva e difficilmente verificabile. Il criterio mirerebbe inoltre a valutare aspetti, quali l'organigramma, la segnalazione di eventuali macro-criticità a livello di contenuto progettuale, individuazione degli aspetti principali e delle peculiarità del progetto, che già sono trattati nell'analisi del mandato in forma scritta, oggetto di un altro criterio di aggiudicazione. In questo modo, gli offerenti avrebbero la possibilità di precisare, correggere e modificare il contenuto dell'elaborato scritto successivamente all'inoltro dell'offerta. La ricorrente critica inoltre il criterio di idoneità previsto per le persone chiave dell'ingegnere civile e dell'ingegnere ambientale, che impone la conoscenza della lingua tedesca di livello B1. Sostiene che l'appalto si svolgerà esclusivamente su suolo ticinese e prevede collaborazioni con enti e personale ticinese. Non vi sarebbero pertanto motivi pertinenti per esigere la conoscenza del tedesco. Nemmeno il riferimento alla documentazione inerente al controllo dell'efficacia delle rivitalizzazioni (WirkungsKontrolle; WiKo), citata nelle condizioni di appalto, costituisce una ragione valida per esigere la padronanza del tedesco, atteso che quasi tutta la relativa documentazione è reperibile in italiano o in francese.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone l'ente banditore. Eccepisce innanzitutto la carenza di legittimazione della ricorrente, che non sarebbe idonea a partecipare alla gara, non potendo vantare referenze di opere del valore minimo richiesto. Nel merito, osserva che l'introduzione di un criterio di aggiudicazione tendente a valutare una presentazione orale è una pratica consolidata per progetti rilevanti in Svizzera. La natura della commessa, concernente un mandato di almeno cinque anni dall'onorario stimato tra fr. 3'000'000.- e fr. 4'000'000.-, giustificherebbe la volontà del committente di incontrare i concorrenti, come farebbe in un colloquio di lavoro. L'intangibilità dell'offerta sarebbe in ogni caso garantita e la procedura si svolgerebbe in modo trasparente, tramite registrazione vocale delle singole presentazioni. Per quanto attiene invece al criterio di idoneità che impone la conoscenza del tedesco, l'ente banditore osserva che l'oggetto della commessa è complesso da un punto di vista tecnico e che le direttive applicabili non sono sempre disponibili in italiano. Inoltre, vi sarebbe la necessità di coordinarsi con l'Autorità federale, quale istanza di riferimento per la procedura stante il sussidio accordato a copertura dell'80% dei costi di progettazione, con cui buona parte degli scambi avvengono in tedesco.
E. Con la replica e la duplica le parti si riconfermano nelle proprie posizioni.
Considerato, in diritto
La ricorrente è una ditta attiva nel settore della commessa e ha reso sufficientemente verosimile, a questo stadio della procedura di concorso, di disporre di una referenza (nuova galleria __________ __________), che le consentirebbe di adempiere ai criteri di idoneità per prendere parte alla gara. Le obiezioni del committente in proposito non permettono di concludere per l'inidoneità della ricorrente già a un esame prima facie degli atti, ma impongono una valutazione approfondita nel merito, che andrà fatta semmai e in primo luogo dal committente in sede di esame delle offerte. In quanto portatrice di un sufficiente interesse, l'insorgente è quindi legittimata a impugnare il bando di concorso (art. 15 cpv. 1bis lett. a CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza ulteriori accertamenti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2.1. Il bando di concorso è un documento mediante il quale l'ente pubblico si rivolge ad una cerchia più o meno indeterminata di potenziali interessati per invitarli a inoltrare offerte, rispettivamente candidature, per l'esecuzione di opere edili, per la fornitura di beni mobili o per la prestazione di servizi. Esso costituisce un insieme di regole e di condizioni che concretizzano e precisano il quadro procedurale predisposto dalla legge ai fini dell'adozione del provvedimento di aggiudicazione. L'avviso di concorso e i relativi atti costituiscono la lex specialis del procedimento e vincolano tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti. Essi devono rispettare la legge sulla quale si fonda il concorso e i principi generali del diritto amministrativo, specie in correlazione all'ossequio delle regole della buona fede e della parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n. 47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14).
2.2. Per il resto, nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente banditore dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP). Ipotesi, questa, che si verifica quando quest'ultimo è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413). In particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il bando e i relativi documenti di gara, il Tribunale cantonale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad accertare che le varie clausole contemplate da questi atti non siano insostenibili, in quanto fondate su considerazioni estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti lesive dei diritti costituzionali (cfr. RtiD II-2011 n. 8 consid. 2; STA 52.2017.42 del 24 aprile 2017 consid. 2, 52.2014.199 dell'8 settembre 2014 consid. 2).
3.1. Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che garantiscano la delibera all'offerta economicamente più vantaggiosa. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP ribadisce che i criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti con la commessa e precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo valore di ponderazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione discende dal divieto d'arbitrio e dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene infatti limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nell'ambito della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti.
3.2. Nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'ampia latitudine di giudizio, che è tenuto a esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la materia (promozione di un'efficace e libera concorrenza, nonché dell'impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1 cpv. 3 lett. a e d CIAP).
4.2. L'impiego di un simile criterio è previsto nella prassi di autorità aggiudicatrici quali l'Ufficio federale delle strade nazionali (USTRA; cfr. Manuale Appalti pubblici Strade nazionali USTRA, X ed., pag. 67, punto n. 10.2.2.4, disponibile sul sito https://www.astra.admin.ch sotto USTRA/appalti pubblici) e il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE; Guideline Beschaffungswesen für Beauftragte des EDA (1/2), pag. 6, punto 2.7, ottenibile sul sito https://www.eda.admin.ch sotto EDA/Aufträge/Informationen und Downloads für Auftragnehmer und Beitragsempfänger/Informationen für Beauftragte).
Alcuni esempi in cui è stata introdotta la presentazione dell'offerente quale parametro di valutazione si trovano inoltre nella giurisprudenza (cfr. STAF B-3709/2021 del 2 giugno 2022, B-5681/2015 del 18 maggio 2016; B-5504/2015 citata, B-7571/2009 del 20 aprile 2011; sentenza della Cour de Justice di Ginevra del 19 settembre 2021 ATA/936/2021). Come rettamente rilevato dal Consorzio, anche il Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni ha recentemente previsto di valutare la presentazione del mandato nell'ambito del concorso per la delibera delle prestazioni di supporto al committente nell'ambito della progettazione della circonvallazione Agno-Bioggio, indetto il 17 febbraio 2022 (cfr. condizioni d'appalto, disponibili al sito: https://www4.ti.ch/dt/dc/asco/ucp/temi/commesse-pubbliche/commesse-pubbliche/commesse-pubbliche/di-progettazione).
5.2. La ricorrente paventa il rischio che la presentazione orale possa condurre a una modifica delle offerte. Dal canto suo, il committente osserva di aver indicato in modo chiaro nel bando di concorso che non saranno condotte trattative. Affinché il divieto di negoziazione sia concretamente rispettato, occorre che, nella misura in cui la presentazione è utilizzata per valutare le qualifiche dell'offerente (CA1), rispettivamente il descrittivo (CA3.1), essa sia destinata soltanto a chiarire eventuali dubbi, segnatamente in merito a dettagli tecnici, ma non a modificare o completare il contenuto stesso dell'offerta. Non sarà quindi possibile valutare il criterio CA1 considerando ulteriori referenze al di fuori di quelle presentate sul modulo d'offerta né permettere al concorrente di completare il curriculum vitae delle persone chiave. Lo stesso vale per il sotto criterio CA3.1, che sarà valutato unicamente in base alla qualità dello scritto.
5.3. Oltre a questa funzione chiarificatrice per la valutazione dei sotto criteri CA1.1, 1.2 e 3.1, la presentazione orale costituisce un sotto criterio a sé stante che presuppone una specifica valutazione, che l'insorgente ritiene possa condurre a un giudizio non obiettivo e difficilmente sindacabile. L'ente banditore precisa in questa sede che la presentazione orale serve alla valutazione, tramite il dialogo, dell'atteggiamento, della padronanza della comunicazione, della sicurezza sui temi e della complicità e interazione fra le due persone chiave nell'affrontare l'esposizione di un certo passaggio o nel sapere rispondere in modo pertinente a domande lecite sulla tematica in esame. Vista la durata di almeno cinque anni del progetto e gli importanti compiti (progettazione esecutiva, messa in appalto, direzione lavori di un'opera di circa fr. 35'000'000.-/40'000'000.-), il committente ritiene giustificato incontrare i potenziali candidati come nel caso di un colloquio di lavoro e valutarne le cosiddette soft skills. La valutazione in presenza delle persone chiave si rende ancora più utile vista la diffusione dell'intelligenza artificiale, con cui i concorrenti potrebbero elaborare l'analisi scritta del mandato.
5.4. Il criterio in esame comporta un giudizio del gruppo di valutazione senz'altro più difficile da oggettivare rispetto ad altri criteri di aggiudicazione di stampo matematico frequentemente utilizzati nei concorsi pubblici. Come sopra ricordato, non ogni commessa giustifica il ricorso a un criterio di questo tipo. Nel caso concreto, alla luce delle motivazioni del committente, tale scelta appare tutto sommato sostenibile. Depongono a favore di questa conclusione la particolarità della commessa, di una certa complessità tecnica, nonché l'impatto finanziario non trascurabile delle opere complessive. Elementi che, sommati alla durata prevista delle prestazioni, lasciano presuppore una stretta collaborazione personale e un particolare rapporto di fiducia tra il committente e i progettisti. Considerando il vasto margine di apprezzamento riservato all'ente banditore nella fissazione dei criteri di aggiudicazione, l'introduzione di un parametro di valutazione di tipo qualitativo come quello in discussione, per quanto insolito possa apparire, non è per finire insostenibile. A maggior ragione considerando la sua ponderazione al 15%, tutto sommato proporzionata. Spetterà al committente protocollare la presentazione in modo adeguato e stilare una valutazione oggettiva e ben motivata. Farà inoltre attenzione a che il giudizio si concentri unicamente sulla qualità della presentazione stessa e a garantire la parità di trattamento tra gli offerenti. Come già esposto al consid. 5.2, il committente veglierà inoltre affinché la presentazione non comporti alcuna modifica dell'offerta.
6.2. Anche nella fissazione dei criteri di idoneità l'ente banditore fruisce di un'ampia latitudine di giudizio, che è tenuto a esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. Ora, le motivazioni del committente a questo proposito non sono insostenibili e reggono alle critiche della ricorrente. È infatti ammesso che non tutte le direttive applicabili sono tradotte in italiano. La scelta di preferire la conoscenza del tedesco appare sostenibile, data la necessità, addotta dall'ente banditore e per nulla inverosimile, di comunicare con i funzionari federali. Certo, anche il francese avrebbe potuto essere richiesto in luogo o assieme al tedesco, ma questo Tribunale non ha spazio per sindacare l'opportunità delle scelte della committenza, che si rivelano adeguate alle particolarità della commessa.
Visto tutto quanto precede, il ricorso deve essere respinto.
L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda volta alla concessione dell'effetto sospensivo al ricorso.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Essa rifonderà congrue ripetibili alla committenza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. La ricorrente verserà al committente fr. 2'000.- a titoli di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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