AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2021.268
Data decisione, Autorità: 02.10.2023, TRAM
Ricorso: TF 1C_591/2023 DEL 26.04.2024
Titolo: Richiesta al Municipio di ingiungere ai vicini l'inoltro di una domanda di costruzione a posteriori per la messa a dimora di piante
Incarto n. 52.2021.268
Lugano 2 ottobre 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Federico Lantin
statuendo sul ricorso del 17 giugno 2021 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la risoluzione del 19 maggio 2021 (n. 2526) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione del 18 maggio/10 giugno 2020 con la quale il Municipio di Brissago ha respinto la sua richiesta di ingiungere a CO 1 e CO 2 l'inoltro di una domanda di costruzione a posteriori per la messa a dimora di piante ai mapp. __________ e __________ di quel Comune;
ritenuto, in fatto
A. a. Dal giugno 2014 CO 1 e CO 2 sono comproprietari, in ragione di 1/2 ciascuno, dei confinanti mapp. __________ e __________ di Brissago, assegnati dal vigente piano regolatore (approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 5447 del 3 ottobre 1995) alla zona di costruzione estensiva. I fondi sono ubicati a valle di via __________ (mapp.__________), riportata nel piano delle zone quale tratta panoramica. Sui sedimi trovano segnatamente posto una casa d'abitazione, un'autorimessa, una piscina e un ampio giardino terrazzato, che ospita svariate piante, di cui alcune d'alto fusto. Sul confine con via __________ e con la part. __________, di proprietà di __________, è presente una siepe di lauroceraso. A monte della strada, è ubicato (tra l'altro) il mapp. __________ di RI 1, sul quale sorge una casa d'abitazione.
ESTRATTO DEL PIANO DEL REGISTRO FONDIARIO
b. Dopo vicissitudini che non occorre evocare in dettaglio, il 31 agosto 2016 il Municipio di Brissago ha ingiunto a CO 1 e CO 2 di regolare l'altezza della loro siepe ad un'altezza massima di 1.00 m, richiamando gli art. 29 cpv. 8 e 41 cpv. 3 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
Adito dagli astretti, con giudizio del 22 febbraio 2017 (n. 781) il Consiglio di Stato ne ha respinto l'impugnativa, confermando il provvedimento municipale.
Il Governo ha anzitutto ritenuto che il fatto che la siepe fosse preesistente all'entrata in vigore delle norme, tra cui anche l'Ordinanza del 12 aprile 1996 (in vigore dal 1° maggio 1996) concernente la regolamentazione delle opere di cinta a confine con le strade carrozzabili comunali, non ostasse al controverso ordine, poiché non si tratterebbe di un elemento statico, ma che muta nel tempo e si trasforma. A suo avviso, gli astretti non potevano quindi vantare alcun diritto acquisito, né pretendere che la loro siepe non fosse sottoposta ad alcun limite d'altezza. Non andava dimenticato, ha aggiunto il Governo, che le norme in questione non mirano unicamente a preservare il panorama, ma anche e soprattutto a garantire la sicurezza stradale. Di seguito, l'Esecutivo cantonale ha reputato che, in assenza di una prassi comunale contraria alle norme in questione, gli astretti non potessero invocare il principio della parità di trattamento nell'illegalità. Infine, ha considerato che l'ordine in esame fosse giustificato da un preminente interesse pubblico e proporzionato.
c. Successivamente, RI 1 e __________ hanno sollecitato il Municipio ad ordinare a CO 1 e CO 2 di regolare ad 1.00 m di altezza non soltanto la siepe, ma anche le piante presenti all'interno del loro giardino.
Confrontato ad una formale istanza presentata il 19 giugno 2017 dai legali dei vicini, con decisione del 14 luglio 2017 l'Esecutivo comunale l'ha respinta in quanto ricevibile. In particolare, esso ha rilevato come, per quanto concerne le tratte panoramiche, il legislatore comunale avesse voluto limitare soltanto le opere di cinta lungo il confine dei fondi. Decisiva sarebbe la schermatura che creano tali opere e che non sussisterebbe nel caso di comuni piante che sorgono su un fondo. Gli art. 29 cpv. 8 e 41 cpv. 3 NAPR sarebbero sempre stati interpretati ed applicati in tal senso. Ha concluso, negando in capo agli istanti l'esistenza di un interesse degno di protezione ad ottenere una decisione formale, dato che dai loro fondi la godibilità del panorama non sarebbe (stata) pregiudicata.
Adito dai vicini, con giudizio del 27 febbraio 2019 (n. 1123) il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibili le loro impugnative.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che il provvedimento impugnato non fosse inserito nel contesto di una procedura edilizia concreta e che il Municipio avesse proceduto, senza averne la competenza, ad un accertamento astratto in merito all'applicabilità delle citate norme comunali. L'atto in questione non avrebbe quindi costituito una decisione impugnabile, ma un'informazione riguardante una prassi interpretativa, non correlata ad una concreta procedura edilizia. Da qui l'irricevibilità dei gravami, nonostante l'indicazione della facoltà di ricorso.
d. Con scritti del 27 giugno e dell'11 ottobre 2019, corredati di materiale fotografico, RI 1 ha quindi chiesto al Municipio di ingiungere a CO 1 e CO 2 l'inoltro di una domanda di costruzione a posteriori per le piante presenti sui loro fondi. La richiesta è stata motivata con il fatto che le piante in questione avrebbero ormai assunto il carattere di un muro, di una costruzione, di un manufatto e sarebbero dunque assimilabili a un edificio e a un impianto giusta l'art. 22 della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).
Ne è seguito uno scambio di corrispondenza con il Municipio.
Il 7 maggio 2020, RI 1 ha ribadito la propria domanda, chiedendo inoltre al Municipio di imporre ai proprietari dei fondi sottostanti la potatura delle piante eccedenti l'altezza di 1.00 m misurata dal livello stradale.
e. Il 18 maggio/10 giugno 2020, il Municipio ha respinto l'istanza di RI 1 concernente l'inoltro di una domanda in sanatoria. Anzitutto, l'Esecutivo comunale ha ritenuto che le piante in questione non fossero assimilabili a dei manufatti giusta l'art. 22 LPT. Di seguito, ha stabilito che, quand'anche si volesse parificarle a dei manufatti, le piante in discussione potrebbero comunque beneficiare della tutela delle situazioni acquisite, siccome messe a dimora al momento della costruzione dell'immobile.
B. Con giudizio del 19 maggio 2021, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame interposto da RI 1 avverso la decisione municipale.
Stabilito preliminarmente che lo scritto del 10 giugno 2020 con cui il Municipio aveva rifiutato di dar seguito alla richiesta formulata da RI 1 costituiva una decisione impugnabile ai sensi della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), il Governo ha escluso che le controverse piante costituissero delle costruzioni soggette a licenza edilizia. In particolare, ha rilevato che esse, di generi differenti, piantate in diversi punti del fondo e messe a dimora nel corso degli anni '50-'60 del secolo scorso, non costituirebbero una barriera equiparabile a una recinzione. L'Esecutivo cantonale ha inoltre ritenuto che, trattandosi di vegetali viventi destinati a una continua crescita, la loro esistenza fosse difficilmente esaminabile in base a parametri edificatori fissi.
C. Contro il predetto giudizio governativo, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo, in via principale, che sia riformato nel senso che la decisione municipale sia annullata e che sia fatto ordine ai proprietari dei mapp. __________ e __________ di inoltrare una domanda di costruzione per le piante e le siepi messe a dimora. In via subordinata, postula l'annullamento della decisione governativa e il rinvio degli atti all'istanza inferiore per un nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.
L'insorgente lamenta anzitutto una violazione dell'art. 22 LPT. A suo dire, le piante in esame sarebbero soggette all'obbligo di licenza, ritenuto che sarebbero poste in continuità fisica e ottica con la siepe esistente e che costituirebbero un muro suscettibile di precludere la vista ai proprietari dei fondi a monte e ai passanti che vogliono godere del panorama. Di seguito censura una violazione degli art. 29 cpv. 8 e 41 cpv. 3 NAPR, dato che le piante pregiudicherebbero la vista a valle di via __________, riportata nel piano delle zone quale tratta panoramica. Proseguendo, rimprovera al Governo un diniego di giustizia e un accertamento errato e arbitrario dei fatti, ritenuto che l'autorità inferiore avrebbe esaminato la questione senza considerare la situazione di fatto e le norme in concreto applicabili. In particolare, non sarebbe suffragato da alcun rilievo oggettivo il fatto che le piante sarebbero state messe a dimora negli anni '60, ciò che sarebbe comunque irrilevante, data la loro crescita. Per i medesimi motivi, contesta all'autorità inferiore una violazione del divieto d'arbitrio. Da ultimo, postula l'assegnazione di ripetibili commisurate all'effettivo dispendio orario.
D. a. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione pervengono CO 1 e CO 2, qui resistenti, e il Municipio, con argomentazioni di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso. Preliminarmente, i resistenti ritengono tuttavia che il ricorso presentato dal ricorrente davanti al Governo e quello qui in esame vadano dichiarati irricevibili.
b. In sede di replica, il ricorrente ribadisce e sviluppa le proprie tesi e si riconferma nelle domande di giudizio. Con la duplica, i resistenti e il Municipio prendono posizione sulle considerazioni del ricorrente, riconfermandosi nelle proprie conclusioni. Il Consiglio di Stato è rimasto silente.
E. Con una triplica e una quadruplica spontanee, l'insorgente e il Municipio ribadiscono le proprie antitetiche posizioni, con precisazioni di cui si dirà, all'occorrenza, in appresso.
F. Il 13 dicembre 2022, il ricorrente ha introdotto un ulteriore scritto. L'allegato, intimato alle parti, non ha suscitato ulteriori prese di posizione.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione, presente e passata, dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle fotografie agli atti, dalle immagini visibili su Google Maps e Google Street View (cfr. a quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1) e dalle immagini pubblicate sul geoportale dell'Ufficio federale della topografia swisstopo: map.geo.admin.ch, "SWISSIMAGE Viaggio nel tempo". A una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rimandi), il sopralluogo sollecitato dall'insorgente non appare quindi idoneo ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
1.3. Oggetto del presente giudizio è unicamente la decisione del 18 maggio/10 giugno 2020, confermata del Consiglio di Stato, di negare la necessità di avviare una procedura di rilascio del permesso edilizio, ovvero di sollecitare l'inoltro di una domanda di costruzione (in sanatoria), per le piante che sorgono all'interno dei mapp. __________ e __________. Nella misura in cui il ricorrente chiede che sia fatto ordine di inoltrare una domanda di costruzione (pure) per la siepe a confine con la strada, la domanda, nuova, è irricevibile (art. 70 cpv. 2 LPAmm).
Tale giurisprudenza, applicabile mutatis mutandis a chi chiede al Municipio di accertare che un'opera non è sorretta da una licenza edilizia, rispettivamente sollecita l'avvio della procedura di rilascio del permesso, nell'ambito della quale possa far valere i suoi diritti, conserva tuttora la sua valenza in applicazione dell'art. 65 cpv. 1 LPAmm. Norma, quest'ultima, che, analogamente al diritto processuale federale cui è ispirata (cfr., in particolare, art. 89 cpv. 1 lett. b e c della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), prevede espressamente che ha diritto di ricorrere chi, segnatamente, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa (lett. c). Nell'interesse di una congruente interpretazione di questi concetti del diritto processuale federale e cantonale, e considerato che la legittimazione attiva presso le istanze cantonali non può essere più restrittiva che dinanzi all'Alta Corte (cfr. art. 111 cpv. 1 LTF), il Tribunale tiene conto della giurisprudenza federale in tema di legittimazione ricorsuale dei vicini e delle persone toccate da immissioni (cfr. STA 52.2015.61 del 15 novembre 2016 in RtiD II-2017 n. 12 consid. 2.1 e 2.2, 52.2016.601 del 6 febbraio 2018 consid. 2.1; cfr. pure: STF 1C_22/2017 del 29 agosto 2017 consid. 3).
2.2. Nella prassi, la vicinanza spaziale dalla costruzione (edificio o impianto) progettata (o già realizzata) costituisce un criterio importante per determinare se un ricorrente è particolarmente toccato da una decisione (cfr. DTF 140 II 214 consid. 2.3; cfr. René Wieder-kehr, Die materielle Beschwer von Nachbarinnen und Nachbarn sowie von lmmissionsbetroffenen, in: ZBI 116/2015, pag. 351 segg.). Secondo il Tribunale federale, la legittimazione di un vicino è di regola ammessa quando il suo fondo si trova in un raggio di circa 100 m dall'opera contestata. Oltre questa distanza - ovvero quando non esiste uno stretto legame spaziale con l'oggetto del litigio - se vuole contestare una licenza edilizia deve rendere verosimile l'esistenza di un pregiudizio sulla base delle circostanze concrete (cfr. DTF 140 II 214 consid. 2.3; STF 1C_22/2017 citata consid. 3.4, 1C_247/2016 del 20 settembre 2016 consid. 3.1.1). L'interesse degno di protezione del vicino a ricorrere consiste in sostanza nella rimozione del pregiudizio di natura materiale o ideale che il provvedimento impugnato altrimenti gli arrecherebbe. Tale interesse non coincide forzatamente con quello tutelato dalla norma di cui è censurata la violazione. Secondo la prassi più recente del Tribunale federale, il vicino ricorrente è pertanto legittimato a sollevare tutte le censure il cui accoglimento potrebbe comportare il diniego della licenza o l'adozione di modifiche di progetto talmente importanti da non poter essere sanate tramite l'imposizione di condizioni particolari (cfr. DTF 139 II 499 consid. 2.2, 137 II 30 consid. 2.2.3). Può dunque esigere la verifica del progetto contestato in base a tutte le normative che dal profilo giuridico o fattuale potrebbero avere un effetto sulla sua posizione, procurandogli un vantaggio pratico, ritenuto che quest'ultimo è già ravvisabile nel fatto che, in caso di accoglimento, l'intervento non potrà essere realizzato o richiederà modifiche sostanziali (cfr. DTF 141 II 50 consid. 2.1, 139 II 499 consid. 2.2 e rimandi). In tal senso, il vicino ricorrente può far valere anche la lesione di norme che servono (prioritariamente) a proteggere gli interessi di terzi o della collettività (cfr. RtiD II-2017 n. 12 consid. 2.2 e rimandi; STA 52.2016.62 del 16 dicembre 2016 consid. 2.2; René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, Eine Übersicht über die Rechtsprechung zur materiellen Beschwerdebefugnis Dritter im öffentlichen Verfahrensrecht, Berna 2018, n. 65 e 98 segg. e rimandi).
2.3. Nel caso concreto, è fuor di dubbio che il ricorrente, quale proprietario del mapp. __________ situato a monte di via __________, alle spalle quindi dei fondi dei resistenti, si trova in una relazione particolarmente stretta e intensa con l'oggetto del contendere, segnatamente dal profilo spaziale, senz'altro superiore a quella degli altri membri della comunità. Avendo egli inoltre eccepito gli inconvenienti dal profilo della visuale che le controverse piante gli arrecherebbero, nulla osta a ritenerlo portatore di un interesse personale, diretto, concreto e attuale a contestare il mancato avvio della procedura di rilascio del permesso edilizio, premessa indispensabile per poi dolersi dei pretesi pregiudizi che la contestata situazione gli causerebbe. Diversamente da quanto assumono i resistenti, non porta ad altra conclusione il tempo trascorso dalla messa a dimora delle piante. Aspetto, questo, che non è di rilievo ai fini della legittimazione, ma semmai per il merito della questione. Ferme queste premesse, quantomeno nel risultato, la decisione del Governo di ammettere la legittimazione ricorsuale dell'insorgente va esente da critiche. Se sia a giusta ragione che l'Esecutivo cantonale ha tutelato il diniego municipale di avviare una procedura di rilascio del permesso in sanatoria, è questione (di merito) che verrà esaminata in appresso (cfr., in particolare, consid. 5 e 6).
3.2. Pure da rigettare è l'eccezione, accennata superficialmente, di carente motivazione. In effetti, nella propria risoluzione il Consiglio di Stato, seppur succintamente, ha spiegato le ragioni per cui ha ritenuto di confermare la decisione municipale. Stabilito che lo scritto del 10 giugno 2020 del Municipio costituisce una decisione (impugnabile), l'Esecutivo cantonale ha escluso che le piante presenti sui fondi costituissero delle costruzioni soggette a licenza edilizia, rilevando in particolare che le piante in esame, di generi differenti, piantate in diversi punti del fondo e messe a dimora nel corso degli anni '50-'60, non costituirebbero una barriera equiparabile a una recinzione. Inoltre, trattandosi di vegetali viventi, destinati a una continua crescita, ha reputato che la loro esistenza fosse difficilmente esaminabile in base a parametri edificatori fissi. La circostanza che il ricorrente non condivida queste deduzioni non significa ovviamente che si sia confrontati con una motivazione insufficiente. La fondatezza o meno delle considerazioni sviluppate dal Governo è questione che attiene al merito. Del resto, il ricorso e la replica presentati dimostrano che l'insorgente ha potuto impugnare con cognizione di causa il giudizio governativo. Non sussiste quindi alcuna violazione del suo diritto di essere sentito.
4.2. L'obbligo di richiedere la licenza edilizia per qualsiasi intervento rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni non è, di principio, soggetto a perenzione. L'interesse ad accertare se le costruzioni formalmente illegali possano essere autorizzate a posteriori sussiste in effetti anche a distanza di tempo. Sapere se la costruzione (o la sua utilizzazione) fosse conforme al diritto è difatti rilevante allorquando si tratta di decidere in merito a interventi successivi (cfr. art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100] e art. 86 del relativo regolamento di applicazione del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 701.110]; cfr. pure, per gli edifici fuori della zona edificabile, DTF 136 II 359 consid. 6; STF 1A.17/2004 del 19 maggio 2004 consid. 2.2.5-2.2.7, pubbl. in: ZBl 106/2005 pag. 384 segg. con commento redazionale; STF 1C_514/2011 del 6 giugno 2012 consid. 5.4). Di norma, il proprietario gravato dall'ordine d'inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non può quindi pretendere che sia annullato per il solo fatto che reputa perenta qualsiasi azione di ripristino (demolizione) per effetto del lungo tempo trascorso (STA 52.2018.545 del 13 ottobre 2020 consid. 3.2, 52.2017.469 citata consid. 2.2).
4.3. Il ricorrente ha invano sollecitato il Municipio affinché chiedesse ai vicini qui resistenti l'inoltro di una domanda in sanatoria per le piante presenti sui mapp. __________ e __________. In primo luogo si tratta quindi di vedere se le piante esistenti all'interno del giardino esigono un'autorizzazione edilizia, ciò che le autorità inferiori hanno negato. In seconda battuta, in caso di risposta affermativa, si tratterà poi di valutare se sussistano ragioni (divieto di effetto retroattivo, tempo trascorso dalla messa a dimora, ecc.) che si oppongono alla controversa richiesta.
5.1.1. Il 1° gennaio 1980 è entrata in vigore la LPT. Secondo l'art. 22 cpv. 1 LPT, edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità. L'estensione dell'obbligo di autorizzazione è doppiamente delimitata e limitata: da un lato sotto il profilo dell'oggetto (edifici e impianti), dall'altro sotto quello del tipo d'intervento (costruiti o trasformati). Ciò vale sia all'interno, sia all'esterno della zona edificabile.
L'art. 22 cpv. 1 LPT è direttamente applicabile. L'obbligo di autorizzazione ivi previsto costituisce un'esigenza minima, non lascia spazio a esigenze meno restrittive da parte del diritto cantonale. I Cantoni non possono quindi esonerare dall'obbligo di autorizzazione ciò che, ai sensi dell'art. 22 cpv. 1 LPT, richiede un permesso; possono invece definire in modo più ampio le opere e gli interventi soggetti a permesso (cfr. STF 1C_424/2016 citata consid. 2.1.1, 1C_509/2010 del 16 febbraio 2011 consid. 2.3.1). Ne discende che, qualora la necessità di un permesso edilizio per un determinato edificio o impianto, rispettivamente per un certo tipo d'intervento, sussista già in base all'art. 22 cpv. 1 LPT, non occorre ulteriormente verificare se anche il diritto cantonale richieda un tale permesso.
5.1.2. Il diritto federale non precisa ulteriormente la nozione di edifici e impianti. Per costante giurisprudenza, sono considerati tali quelle installazioni artificiali, durature, legate al suolo in modo relativamente saldo e atte ad influire sulle concezioni inerenti all'ordinamento delle utilizzazioni, sia che modifichino considerevolmente l'aspetto esterno dei fondi, sia che gravino le opere di urbanizzazione, sia che risultino pregiudizievoli per l'ambiente. Determinante ai fini della valutazione è l'importanza globale del progetto dal profilo spaziale e della pianificazione. Decisiva è dunque la questione a sapere se l'opera, secondo l'andamento ordinario delle cose, comporti delle conseguenze tali per cui sussiste un interesse della collettività o dei vicini ad un controllo preventivo. La procedura di rilascio del permesso deve in effetti permettere all'autorità di controllare preventivamente la conformità di un progetto con il piano di utilizzazione e le altre leggi determinanti (DTF 139 II 134 consid. 5.2). In tale ottica, sono d'importanza significativa per la valutazione delle incidenze sul territorio in particolare la natura e la sensibilità del luogo e dei dintorni in cui è prevista la realizzazione del progetto (DTF 139 II 134 consid. 5.2; STF 1A.202/2003 del 17 febbraio 2004 consid. 3.1; Bernhard Waldmann, Bauen ohne Baubewilligung? Von klaren und den Zweifelsfällen, Schweizerischen Baurechtstagung 2017, pag. 41; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 22 n. 12).
5.1.3. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, può essere giustificato di considerare le piante come un impianto soggetto a licenza edilizia, analogamente alla modifica del suolo determinata da recinzioni, barriere, stagni, ecc.. In taluni casi, la piantumazione di alberi può in effetti comportare una modifica artificiale, duratura e significativa del paesaggio. Se questo è il caso, dipende dall'impatto concreto che la piantagione ha sull'ambiente circostante, segnatamente dal profilo estetico. In particolare, si deve tener conto dell'importanza e del tipo di piante in questione, della superficie da loro occupata, della loro densità nonché della loro disposizione e integrazione nell'ambiente circostante (cfr. STF 1C_424/2016 del 27 marzo 2017 consid. 2.1.2, parz. pubbl. in: ZBl 118/2017, pag. 554 segg., con commento di Arnold Marti; STF 1C_325/2016 del 25 novembre 2016 consid. 2.1 con rinvii; 1A.77/2003 del 18 luglio 2003 consid. 3.3).
Il Tribunale federale ha ad esempio ritenuto che la realizzazione di un giardino in zona agricola, nella forma di un vero e proprio parco paesaggistico, su un'area precedentemente adibita all'agricoltura, costituisce un intervento rilevante sul paesaggio e sulla destinazione agricola del terreno (cfr. STF 1A.276/2006 del 25 aprile 2007 consid. 5.2). Da qui la necessità di un controllo preventivo e, quindi, di un permesso edilizio. Il giardino in esame era costituito da un filare di 37 alberi da frutta, piantati lungo i limiti sud ed ovest del fondo, di due frutteti composti rispettivamente da 5 e da 15 alberi e di un orto di 750 m2 (cfr. STF 1A.276/2006 citata consid. A).
Analogamente, il Tribunale federale ha reputato che necessitasse di un permesso una siepe di tasso alta quanto una persona, collocata al piano attico di un edificio a tre livelli. L'Alta corte federale ha considerato che, per le sue dimensioni, la sua posizione sul bordo superiore del tetto e la sua densità, la siepe creasse l'effetto ottico di una sopraelevazione dell'edificio, determinando un cambiamento significativo del suo aspetto esterno. Le importanti conseguenze spaziali giustificavano quindi l'interesse del pubblico o dei vicini a un controllo preventivo dell'opera (cfr. STF 1C_658/2013 del 24 gennaio 2014 consid. 4.4). Nel solco di questa giurisprudenza federale, questa Corte ha a sua volta stabilito che una siepe di lauro con fioriera, alta ca. 2.00 m e collocata sul tetto di uno stabile residenziale ubicato in zona residenziale R5, lungo gran parte della facciata dell'immobile (lunga ca. 70 m), soggiacesse all'obbligo di licenza (cfr. STA 52.2019.54 del 12 ottobre 2020 consid. 3.5).
Per contro, il Tribunale federale ha negato il bisogno di un permesso nel caso di una siepe di tuia di 20 m2 nella corte interna di un complesso residenziale situato nel centro di un villaggio, reputando che si trattasse di una normale piantagione all'interno di un giardino privato, priva di effetti estetici di rilievo sul paesaggio (cfr. STF 1C_424/2016 citata consid. 2.4).
Infine, nel caso della messa a dimora di nuove piante (35 pini lungo il confine con la strada, 7 giovani larici e un pino nero) in un giardino, in sostituzione di una precedente piantagione composta da 35 abeti alti 15-25.00 m e distrutta da una tempesta e da una campagna di taglio disposta dal Comune per motivi di sicurezza, il Tribunale federale ha annullato per difetto di motivazione la decisione del Tribunale cantonale che negava la necessità di un permesso, rinviandogli gli atti affinché accertasse meglio la situazione (numero ed altezza delle piante, distanze dalla strada) e rivalutasse il loro effetto concreto sull'ambiente, segnatamente dal profilo della messa in pericolo della sicurezza stradale (ad esempio, a seguito del ghiacciamento della carreggiata a causa dell'ombra, della caduta di alberi, dell'impedimento dello sgombero della neve o della violazione delle distanze; STF 1C_325/2016 citata consid. 2.4).
5.1.4. Nella dottrina, la necessità di un permesso edilizio per le piante (alberi e cespugli) è generalmente ammessa con riserbo.
Secondo Alexander Ruch, nella pratica viene spesso mantenuto nei casi limite un approccio funzionale. In tale ottica, in quanto piante, le siepi non sono generalmente soggette all'obbligo di autorizzazione, ma possono diventare rilevanti dal profilo del diritto di polizia, in particolare dal punto di vista della sicurezza, ad esempio laddove si tratta di garantire una buona visibilità al traffico stradale (cfr. idem, in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen [Hrsg.], Kommentar RPG, 2010, N. 27 ad Art. 22; cfr., nello stesso senso, STA 52.2011.191 del 1° febbraio 2012 consid. 2).
Secondo Arnold Marti, di principio le piante non sono oggetto del diritto pianificatorio ed edilizio, che tutt'al più le considera a titolo accessorio (ad esempio, per la distanza dalle strade, nell'ambito di condizioni per la sistemazione del terreno oppure nell'ottica della protezione di spazi verdi o di singole piante). A suo avviso, per le piante devono piuttosto essere osservate le condizioni e le restrizioni previste dal diritto privato di vicinato, che, in base alla riserva contenuta nell'art. 688 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CCS; RS 210), è regolato nel restante diritto civile cantonale. Diversamente dal diritto pubblico in materia edilizia e pianificatoria, il diritto privato di vicinato non prevede procedure di controllo preventivo, ma si limita a far capo ai noti - essenzialmente repressivi - rimedi civilistici, quali le azioni di cessazione della molestia, di protezione contro un danno temuto e di risarcimento del danno (cfr. art. 679 CCS). Secondo Marti, tali rimedi sono anche del tutto sufficienti per proteggere gli interessi dei terzi interessati. Per contro, di regola non sussiste un interesse della collettività ad un controllo preventivo nel caso della messa a dimora di nuove piante. Nella misura in cui sono toccati interessi pubblici, come ad esempio nel caso della distanza dalle strade, è infatti sufficiente, di norma, un controllo reattivo da parte dell'autorità di polizia edilizia, anche perché solitamente non sono in gioco investimenti particolarmente costosi. In caso di violazione della distanza, ad esempio, è spesso sufficiente una semplice potatura delle piante in questione o il loro spostamento. Per questi motivi, conclude Marti, i Cantoni rinunciano normalmente ad estendere in modo generalizzato alle piante ed alle siepi l'obbligo di autorizzazione edilizia (cfr. idem, commento alla STF 1C_424/2016 citata, in: ZBl 118/2017, pag. 560 seg.).
Anche secondo Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz (cfr. Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, Wädenswil 2019, pag. 361) un obbligo di autorizzazione edilizia va ammesso restrittivamente, ossia soltanto in casi particolari.
Sostanzialmente dello stesso avviso è pure Adelio Scolari, secondo il quale, di regola, un'autorizzazione secondo la polizia edilizia non è necessaria per la piantagione di alberi e di altri vegetali, operazione che d'abitudine implica modificazioni di destinazione del suolo molto modeste, corrispondenti per lo più all'uso originale dei fondi. Ciò non significa, aggiunge tuttavia Scolari, che una piantagione non possa essere impedita quando fosse in contrasto con prescrizioni particolari, come la tutela di vedute panoramiche, di monumenti storici e in genere del paesaggio o per motivi di polizia, segnatamente per la sicurezza della circolazione (cfr. idem, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 639 ad art. 1 LE).
5.1.5. Nel caso concreto, le controverse piante sorgono in un giardino di ca. 1'000 m2 articolato in tre terrazzamenti, posti a valle di un segmento di via __________, riportata nel piano delle zone quale tratta panoramica. Si tratta dunque di un contesto particolare, giacché è evidente che questo vincolo accresce la sensibilità del luogo rispetto alle possibili incidenze sul territorio derivanti da determinati interventi. A tal fine, nell'ambito della revisione del (primo) PR (1983) approvata dal Consiglio di Stato il 3 ottobre 1995 (ris. gov. n. 5447), è stato in effetti adottato l'art. 41 NAPR, dal titolo Ostacoli alla visuale e opere di cinta, avente (tra l'altro) il seguente tenore:
(…)
Lungo le tratte panoramiche contrassegnate sul piano delle zone, al fine di salvaguardare la godibilità del panorama, l'altezza massima delle cinte non deve superare 1.00 m.
(…)
Di seguito, con ris. gov. del 12 febbraio 2008 (n. 696) il Consiglio di Stato ha approvato una variante di PR inerente le tratte panoramiche, che ha completato l'art. 29 NAPR, disciplinante la zona di costruzione estensiva, con un capoverso (cpv. 8) che ha il seguente tenore:
Per tratte segnalate dalle limitazioni di tratta panoramica nel piano delle zone, l'altezza degli edifici al colmo di un tetto a falde o al filo superiore del cordolo di un tetto piano, non deve superare il metro d'altezza dalla quota stradale.
L'altezza è misurata in mezzeria della facciata posta longitudinalmente alla strada.
Analoga limitazione di altezza vale anche per ogni costruzione accessoria e per ogni tipo di cinta, siepi e piantagioni.
In caso di comprovata riduzione della possibilità di sfruttamento causa la limitazione d'altezza, il Municipio può concedere deroga all'indice di occupazione per permettere lo sfruttamento completo (i.s. = 0.6).
Nella risoluzione di approvazione il Governo ha in particolare rilevato che dalle coste che formano il comune di Brissago la vista verso il Piano di Magadino, il lago e in direzione dell'Italia fino a Luino è certamente uno dei punti più belli di tutte le rive del Verbano. L'edificazione a valle delle strade delle coste sta però sempre più limitando questa possibilità di godere questa vista di particolare pregio e valore. Con la variante pianificatoria in esame il Comune di Brissago intende cercare di recuperare, dove possibile e senza sconvolgimenti, la possibilità di garantire la vista dove non si è ancora edificato evitando che in futuro le costruzioni possano ostacolare o addirittura impedire questa vista ritenuta di interesse pubblico (cfr. pag., 2 pto. n. 2.1).
Riallacciandosi al previgente art. 38 NAPR 1983, abrogato nel 1995, che prevedeva una limitazione dell'altezza degli edifici posti a valle dei punti panoramici (nel senso che l'altezza al colmo, misurata a mezzaria della costruzione, non doveva superare la quota stradale), la norma ha in sostanza reintrodotto una limitazione dell'altezza massima degli edifici principali posti a valle delle tratte panoramiche, la quale, misurata in mezzeria della facciata posta longitudinalmente alla strada, non deve oltrepassare 1.00 m dalla quota stradale. Ha inoltre esteso tale limitazione d'altezza ad altre opere, precisando che vale anche per le costruzioni accessorie, per ogni tipo di cinta, nonché siepi e piantagioni.
Ciò detto, secondo il ricorrente il termine piantagioni rinvia chiaramente alle piante a dimora sul fondo. A suo avviso, la norma, il cui scopo sarebbe d'impedire la limitazione della vista, non si applicherebbe dunque soltanto alle piante (siepi o altre piantagioni) messe a dimora sul confine, ma anche a quelle situate all'interno dei fondi. Da qui la necessità di avviare la procedura di autorizzazione a posteriori.
Il Municipio sostiene invece che le piante in esame non sottostanno alla norma poiché messe a dimora prima della sua adozione (cfr. risposta del 30 agosto 2021, pto. 2.4). Afferma nondimeno che è abbastanza pacifico che in applicazione delle NAPR attualmente in vigore una piantagione come quella in questione non verrebbe autorizzata (cfr. duplica del 24 novembre 2011, pto. 2). Implicitamente ed indirettamente, l'Esecutivo comunale sembra quindi dare atto - non per il caso concreto, ma in termini generali - della necessità di un permesso (pure) per le piante messe a dimora all'interno delle proprietà lungo le tratte panoramiche. Tesi, questa, che appare invero in contrasto con quella espressa nel quadro della procedura sfociata nel giudizio governativo (n. 1123) del 27 febbraio 2019 (cfr. consid. D.2 e E.2; cfr. pure duplica del 25 novembre 2021 dei resistenti, pag. 5 seg.), ove il Municipio aveva sostenuto che l'art. 29 cpv. 8 NAPR, oltre agli edifici principali ed accessori, sarebbe fondamentalmente applicabile soltanto alle opere di cinta, a prescindere che siano formate da muri (o altri elementi pieni analoghi) o da siepi o altre tipologie di piantagioni.
Ora, pur dando atto al ricorrente che l'art. 29 cpv. 8 NAPR è finalizzato a preservare la godibilità del panorama lungo le tratte panoramiche, la tesi ricorsuale, secondo cui tale norma si applicherebbe indistintamente a tutte le piante, a prescindere dalla loro ubicazione, ed osterebbe quindi a qualsiasi pianta presente sui fondi a valle delle tratte panoramiche che oltrepassa la quota di 1.00 m dalla quota stradale, non appare supportata né dai materiali legislativi né dallo scopo della norma. Dai primi, che invero non si confrontano espressamente con la problematica delle piantagioni, non emerge affatto la volontà di impedire la messa a dimora di qualsiasi pianta suscettibile di elevarsi al di sopra del citato limite, rispettivamente di imporne la capitozzatura una volta raggiunto tale livello (cfr., in merito alle conseguenze della capitozzatura, doc. 9 citato: Compendio alle perizie tecniche del giugno 2020, pag. 6). Neppure lo scopo della norma lo pretende. Come giustamente sostengono i resistenti, le piante/gli alberi sono invero un elemento qualificato e qualificante del paesaggio e, quindi, del panorama che la norma intende tutelare. L'obiettivo di preservare la vista sul piano di Magadino ed il lago non può dunque sfociare nella limitazione generalizzata auspicata dal ricorrente, che, in pratica, equivarrebbe quantomeno a un divieto di essenze d'alto fusto. Chiaramente il vincolo collegato alle tratte panoramiche definite dal piano regolatore implica tuttavia dei limiti e, fatto salvo quando indicato al consid. 6, impone per principio d'intervenire, preventivamente o a posteriori, perlomeno laddove la messa a dimora di piante all'interno di un fondo comporti, a seguito della loro disposizione sul terreno e della loro densità, un effetto di schermatura paragonabile a quello di un'opera di cinta o di un edificio. In difetto, il vincolo in discussione sarebbe facilmente eludibile, arretrando dal confine le siepi o le altre piantagioni ad esse assimilabili. Deve quindi trattarsi di una barriera vegetale di una certa consistenza, tale da impedire concretamente la visuale, come esplicitato in altri ordinamenti comunali (cfr. art. 20 cpv. 4 delle norme particolari d'attuazione del piano regolatore intersezionale di Capriasca). Non basta dunque che qualche tronco o fronda si frapponga tra l'osservatore e lo scenario antistante. Preservato è il panorama, che, come detto, comprende anche il mondo vegetale, non la vista libera da qualsiasi ostacolo arboreo.
Ferme queste premesse, in concreto occorre rilevare che sui mapp. __________ e __________ sono presenti, oltre alla siepe di lauroceraso a confine con la strada e con la part. __________, svariate essenze, in particolare: tre cipressi, un acero palmato, due camelie, un rododendro arboreo, un'araucaria del Cile, un nespolo del Giappone, una camelia, alcune palme nonché arbusti di vario genere (cfr. fotografie agli atti e immagini reperibili su Google Maps e Google Street View; cfr. pure, doc. 6 e 9 annessi alla risposta del 10 settembre 2020 dei resistenti davanti al Governo). Perlopiù arretrate dalla strada e disposte in punti differenti del giardino (cfr. doc. 9 citato: Compendio alle perizie tecniche del giugno 2020, pag. 10 seg., planimetria in scala 1:300), queste essenze (di alto fusto) non appaiono suscettibili, quand'anche superino l'altezza di un metro dal piano stradale, di ostacolare la godibilità del panorama tutelata dall'art. 29 cpv. 8 NAPR. Tutto sommato, non si distinguono dalla ricca vegetazione presente nel comparto collinare di Brissago, caratterizzato da un'edificazione estensiva contornata da importanti spazi verdi (cfr. fotografie agli atti e immagini reperibili su Google Map e Google Street View). Rientrano inoltre nel normale sfruttamento di un giardino privato situato in zona edificabile. In quanto tali, non generano dunque particolari ripercussioni sull'ambiente circostante e sul paesaggio, tali da esigere, in base all'art. 22 cpv. 1 LPT, un permesso edilizio. Da questo profilo, la fattispecie in esame si discosta in maniera evidente dai casi in cui il Tribunale federale e questa Corte hanno ritenuto che la messa a dimora di piante soggiacesse all'obbligo di licenza edilizia. Lo stesso non può dirsi, invece, del complesso di vegetazione mista di piante ed arbusti, composto prevalentemente da ceppi di lauroceraso - ossia la stessa essenza della siepe
5.2. In Ticino, la legge edilizia cantonale del 15 gennaio 1940 (LE 1940; BU 1940, 242) non conteneva disposizioni specifiche relative alle piante e, in particolare, a quelle messe a dimora all'interno dei fondi. Con la LE del 19 febbraio 1973 (LE 1973; BU 1974, 49), in vigore dal 1° marzo 1974, la situazione non è sostanzialmente mutata. L'art. 8 cpv. 2 si limitava infatti a contemplare la possibilità che i regolamenti edilizi comunali prevedessero l'obbligo di uno speciale permesso per l'abbattimento di determinate specie di alberi o gruppi d'alberi che concorrevano a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio. Norma, questa, ulteriormente precisata nell'art. 6 del regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 (RLE 1974). D'altro canto, l'art. 37 cpv. 1 lett. f RLE 1974 prevedeva che le opere di cinta (tra cui rientrano le siepi vegetali) aventi un'altezza inferiore a 1 m erano esenti da qualsiasi permesso, mentre quelle aventi un'altezza non superiore a 1.50 m erano soggette a (procedura di) notifica in base all'art. 36 cpv. 1 lett. c. A loro volta, la vigente LE del 13 marzo 1991 (RL 705.100), in vigore dal 1° gennaio 1993, e il relativo regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) hanno lasciato essenzialmente invariata la situazione. L'art. 6 cpv. 1 n. 4 RLE ribadisce infatti che le opere di cinta sono assoggettate alla procedura della notifica nella zona edificabile. Nulla di particolare è poi deducibile dall'art. 3 lett. g RLE, secondo cui non soggiace a licenza edilizia la sistemazione di orti e giardini con le usuali attrezzature di arredo. A prescindere dal fatto che, come detto (cfr. consid. 5.1.1), il diritto cantonale non potrebbe esentare da permesso ciò che richiede un'autorizzazione in base all'art. 22 cpv. 1 LPT, la norma non concerne elementi vegetali, ancorché la messa a dimora di piante possa anch'essa costituire una forma di arredo, ma elementi (impianti, strutture, ecc.) artificiali (attrezzature), prodotti dall'uomo, e destinati al normale sfruttamento di un orto o giardino privato (come, ad esempio, giochi per bambini, ecc.).
Tutto considerato, il diritto cantonale non porta dunque a conclusioni diverse rispetto a quanto indicato sopra.
In queste circostanze, non risulta quindi giustificato avviare una procedura di rilascio del permesso a posteriori.
7.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Quest'ultimo rifonderà inoltre ai resistenti e al CO 3, assistiti da un legale, adeguate ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2'500.-, già anticipata in misura di fr. 1'500.-, è posta a carico del ricorrente, il quale rifonderà inoltre fr. 2'000.- sia ai resistenti sia al CO 3 a titolo di ripetibili di questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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