AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 35.2024.15
Data decisione, Autorità: 12.08.2024, TCA
Titolo: Legittimità di una decisione di sospensione della procedura d'opposizione nell'attesa di conoscere esiti inchiesta penale. Ricorso accolto
Incarto n. 35.2024.15
mm
Lugano 12 agosto 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Maurizio Macchi, cancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 19 febbraio 2024 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione incidentale del 16 gennaio 2024 emanata da
CO 1
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto in fatto
1.1. In data 4 agosto 2022, RI 1, nato nel 2003, dipendente a contare dal 1° agosto 2022 della società __________ di __________ in qualità di calciatore professionista e, perciò, assicurato d’obbligo contro gli infortuni e le malattie professionali presso CO 1 (di seguito: CO 1), durante un contrasto di gioco ha riportato un trauma al ginocchio destro (doc. 1).
Dal rapporto 5 agosto 2022 del dott. __________ risulta la diagnosi di trauma distorsivo del ginocchio sinistro (recte: destro, n.d.r.) con lesione del legamento crociato anteriore (LCA), edema contusivo del piatto tibiale postero-laterale e postero-mediale ed edema del profilo anteriore del condilo femorale laterale (doc. allegato al doc. 3).
Nell’ottobre 2022, l’assicurato è stato sottoposto a un intervento artroscopico di ricostruzione del LCA (allegato doc. 29).
L’istituto assicuratore ha ammesso la propria responsabilità e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge, in particolare pagato indennità giornaliere per i mesi di agosto, settembre e ottobre 2022.
1.2. Dalle carte processuali si evince che, nel prosieguo, l’assicuratore ha compiuto accertamenti volti a verificare la plausibilità del salario dichiarato con l’annuncio d’infortunio e sul quale sono state calcolate le indennità versate nel frattempo all’assicurato (fr. 12’000/mese).
Quindi, in data 15 febbraio 2023, CO 1 ha comunicato all’avv. RA 1, patrocinatore di RI 1, di ritenere che il salario di quest’ultimo sarebbe stato in realtà di fr. 12’000/anno (doc. 104).
Il rappresentante dell’assicurato ha interposto opposizione contro la comunicazione appena citata, chiedendo che venisse riconosciuto che il salario di RI 1 era di fr. 12’000/mese e che, di conseguenza, le indennità giornaliere fossero calcolate su tale importo (doc. 108).
1.3. In data 16 gennaio 2024, l’assicuratore ha emanato una decisione incidentale mediante la quale ha sospeso la procedura di opposizione “fino al termine del procedimento penale” avviato nel frattempo dal Ministero pubblico in relazione al fallimento del __________ (cfr. doc. 140).
1.4. Con tempestivo ricorso del 19 febbraio 2024, RI 1, rappresentato dall’avv. RA 1, ha chiesto che ad CO 1 venga fatto ordine di rilasciare una decisione su opposizione entro 3 mesi dalla crescita in giudicato della sentenza cantonale.
A sostegno delle proprie pretese, il patrocinatore ha sviluppato in particolare la seguente argomentazione:
" (…) Nessuna comunicazione non è mai stata fatta dal PP all’assicurato e la procedura penale, a quanto ne sa il mio cliente, riguarda l’assicuratore LAINF e il __________, procedura alla quale il cliente si dichiara totalmente estraneo.
La procedura penale durerebbe da quasi un anno, e alla luce dei tempi delle procedure penali complesse, sarà probabilmente chiamata a durare anni.
Nel frattempo, l’assicuratore LAINF ha tutti gli elementi del caso per prendere una decisione, elementi che risultano dalla documentazione elencata sotto fatti.
Il ricorrente si permette di rammentare che l’amministrazione non è legata alle conclusioni prese nell’ambito penale.
Inoltre, né la LPGA né la legge sulla procedura amministrativa prevedono la possibilità di sospendere la procedura. Agendo in questo modo, l’assicuratore commette un diniego di giustizia.
Ci riferiamo su questo punto alla decisione del Tribunale federale pubblicata sotto A-3688/2022:
(…).
Ci permettiamo di sottolineare che il rispetto del principio di celerità non è per nulla stato analizzato dall’Amministrazione. (…).” (doc. I)
1.5. CO 1, in risposta, ha postulato che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (doc. V).
1.6. Il 17, rispettivamente il 23 aprile 2024, le parti si sono in sostanza riconfermate nelle loro allegazioni e domande (cfr. doc. VII e doc. IX).
considerato in diritto
2.1. In concreto, l’oggetto litigioso è circoscritto alla questione di sapere se CO 1 era legittimata a sospendere la procedura nell’attesa di conoscere gli esiti dell’inchiesta penale in corso, oppure no.
In data 23 aprile 2024, l’assicuratore convenuto ha sottolineato il fatto di non aver mai formalmente deciso in merito all’esistenza di un falso annuncio d’infortunio (inerente l’entità del salario percepito dall’assicurato) (cfr. doc. IX, p. 3). Ciò è vero (lo scritto del 15 febbraio 2023 non adempie in effetti i presupposti formali di una decisione ex art. 49 LPGA) ma è altrettanto vero che l’amministrazione non ha mai sollevato obiezioni a proposito della ricevibilità dell’opposizione interposta dall’avv. RA 1 (del resto, nella decisione incidentale qui impugnata si parla esplicitamente di sospensione della “procedura di opposizione” – cfr. doc. 140).
2.2. Giusta l’art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
Secondo l’art. 56 cpv. 1 LPGA in relazione con l’art. 57 LPGA, le decisioni su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso al tribunale cantonale delle assicurazioni.
La nozione di decisione contro la quale è esclusa l’opposizione ai sensi dell’art. 56 cpv. 1 LPGA comprende pure le decisioni incidentali, le quali, diversamente dalle decisioni finali e parziali, non si pronunciano definitivamente su una pretesa giuridica (cfr. Basler Kommentar ATSG – M. Lendfers, art. 56 n. 21).
Se l’art. 52 cpv. 1 LPGA esclude esplicitamente l’opposizione per le decisioni processuali e pregiudiziali, ciò non significa che tutte le decisioni incidentali possano essere autonomamente impugnate mediante ricorso. Devono in effetti essere rispettate le condizioni di cui agli artt. 45 s. PA (cfr. art. 55 cpv. 1 LPGA). Fatta eccezione per le decisioni incidentali riguardanti la competenza oppure la ricusa, contro le altre decisioni incidentali notificate separatamente il ricorso è ammissibile soltanto se esse possono causare un pregiudizio irreparabile (art. 46 cpv. 1 lett. a PA) oppure se l’accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (art. 46 cpv. 1 lett. b PA). I presupposti di cui alle lett. a e b non devono essere adempiuti cumulativamente, quelli previsti dalla lett. b sì.
Trattandosi specificatamente del presupposto del pregiudizio irreparabile di cui all’art. 46 cpv. 1 lett. a PA, la questione che si pone è quella di sapere se il pregiudizio debba essere di natura giuridica oppure se basti anche un pregiudizio di fatto. Per la procedura dinanzi al Tribunale federale, è richiesto un pregiudizio giuridico (cfr., ad esempio, la DTF 141 V 191 consid. 1). Per contro, la prassi relativa all’art. 46 cpv. 1 PA ammette anche un pregiudizio fattuale, pertanto anche degli interessi economici, a condizione che la persona interessata non intenda soltanto impedire un allungamento oppure un aumento del costo della procedura (cfr. Basler Kommentar ATSG – M. Lendfers, art. 56 n. 24; in questo senso, si veda inoltre la STF 8C_433/2018 del 14 agosto 2018 consid. 4.3: “(…) l'art. 31 della legge ticinese del 23 giugno 2008 di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni (Lptca/TI; RL 178.100), rinviando alle disposizioni generali della procedura amministrativa, non ha inteso permettere la libera impugnazione di decisioni processuali e pregiudiziali (cfr. anche art. 52 cpv. 1 seconda frase LPGA, che esclude l'opposizione in tale evenienza). Sia la PA sia la legge ticinese del 24 settembre 2013 sulla procedura amministrativa (LPAmm/TI; RL 165.100) prevedono la possibilità di impugnare a titolo indipendente le decisioni pregiudiziali e incidentali, che non riguardano la competenza e la ricusazione, soltanto se possono provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile (art. 46 cpv. 1 lett. a PA e art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm/TI), o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (art. 46 cpv. 1 lett. b PA e art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm/TI). In tale evenienza, diversamente dal ricorso al Tribunale federale, è sufficiente un pregiudizio di fatto (cfr. giudizi A-3504/2016 del Tribunale amministrativo federale dell'8 novembre 2017 consid. 2.2 e 52.2015.36 del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino del 5 ottobre 2015 consid. 2.3.1, entrambi con riferimenti).”).
Nel caso concreto, il provvedimento con il quale CO 1 ha sospeso la procedura nell’attesa di conoscere gli esiti dell’inchiesta penale aperta in relazione al fallimento del __________, contro il quale è rivolto il ricorso sub judice, costituisce una decisione incidentale (in questo senso, si veda U. Kieser, ATSG-Kommentar, 2a ed., n. 30 ad art. 52) e, come tale, è stata definita anche dall’assicuratore resistente. La ricevibilità dell’impugnativa sarebbe pertanto subordinata alla condizione che la decisione del 16 gennaio 2024 sia suscettibile di causare all’insorgente un pregiudizio irreparabile.
Cionondimeno, secondo una costante giurisprudenza, è consentito rinunciare all’esigenza di un pregiudizio irreparabile laddove il ricorrente si lamenta di un rifiuto dell’autorità di decidere o di un ritardo ingiustificato a farlo (cfr. DTF 134 IV 43 consid. 2.3; 120 III 143 consid. 1b; 117 Ia 336 consid. 1a; STF 5A_878/2014 del 17 giugno 2015 consid. 1.1;1P.623/2002 del 6 marzo 2003, pubblicato in: Pra 92/2003 n. 207 p. 1129).
Nella concreta evenienza, il ricorso interposto da RI 1 è palesemente volto a far constatare l’esistenza di un diniego di giustizia, nel senso di un rifiuto ingiustificato di CO 1 a emanare la decisione di merito (cfr., in questo senso, il petito dell’impugnativa tendente a che l’assicuratore convenuto venga obbligato a decidere entro il termine di 3 mesi; si veda d’altronde lo scritto 21 dicembre 2023 dell’avv. RA 1 [doc. 139], ai termini del quale “se [CO 1, n.d.r.] dovesse mantenere il suo rifiuto materiale di prendere una decisione, il Signor RI 1 sarà costretto a presentare un ricorso per diniego di giustizia.” – il corsivo è del redattore).
Stante quanto precede, l’impugnativa deve dunque essere considerata ricevibile conformemente alla giurisprudenza precedentemente citata. Si giustifica dunque l’entrata in materia (per un caso analogo, riguardante una sospensione della procedura decisa in materia di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, cfr. la STF 8C_982/2009 del 5 luglio 2010 consid. 1.2 e 1.3).
2.3. Secondo l’art. 29 cpv. 1 Cost., in procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto ad essere giudicato entro un termine ragionevole. Questa disposizione consacra il principio di celerità o, in altri termini, proibisce il ritardo ingiustificato a decidere. L’autorità viola questa disposizione costituzionale se non rilascia la decisione che le compete prendere nel termine prescritto dalla legge oppure in un termine ragionevole alla luce della natura dell’affare, come pure di tutte le altre circostanze (DTF 131 V 407 consid. 1.1; 130 I 312 consid. 5.1; 129 V 411 consid. 1.2 e i riferimenti ivi citati).
La sospensione della procedura comporta il rischio di ritardare inutilmente la procedura, di modo che essa deve essere ammessa soltanto con riserbo, ovvero laddove si fonda su motivi oggettivi, in considerazione dell’esigenza di celerità posta dall’art. 29 cpv. 1 Cost. Secondo la giurisprudenza, simili motivi possono essere rappresentati dal fatto di consentire la disposizione di provvedimenti istruttori appropriati (DTF 127 V 228 consid. 2a) o d’attendere la decisione di un’altra autorità che permetterebbe di pronunciarsi su una questione decisiva per l’esito della vertenza in un termine ragionevole (DTF 119 II 386 consid. 1b). Una sospensione può parimenti essere giustificata da motivi di economia di procedura, ad esempio allo scopo di evitare una sovrapposizione delle procedure e la ripetizione di misure istruttorie da parte delle diverse giurisdizioni adite (Pra 1996 n. 141 p. 473).
Il giudice gode di un certo margine d’apprezzamento, del quale deve fare uso procedendo a una ponderazione degli interessi delle parti. Nei casi limite o dubbi, il principio di celerità ha la priorità (DTF 130 V 90 consid. 5). Ciò vale a maggior ragione nel diritto delle assicurazioni sociali, laddove l’art. 61 lett. a LPGA prescrive che la procedura davanti ai tribunali cantonali delle assicurazioni deve essere semplice e rapida.
2.4. Nella concreta evenienza, con la decisione incidentale impugnata, CO 1 ha sospeso la “procedura di opposizione” “fino al termine del procedimento penale”, ritenendo che, nel contesto dell’inchiesta avviata a seguito del fallimento del __________, “(…), il salario concordato con la società calcistica diventa quindi un nodo critico su cui il Magistrato inquirente dovrà concentrarsi per stabilire la corretta dinamica contrattuale e verificare eventuali irregolarità o mancanze. È pacifico che il Magistrato inquirente dovrà dedicare particolare attenzione a questa questione salariale nel contesto più ampio dell’inchiesta. Questo elemento, fondamentale per entrambe le parti coinvolte, si rivela determinante anche per il prosieguo della procedura di opposizione.” (doc. 140).
Chiamato a pronunciarsi a proposito dell’ammissibilità della contestata sospensione della procedura, il TCA osserva che in discussione dinanzi all’assicuratore vi è in sostanza la questione di sapere se il salario di fr. 12’000/mese dichiarato nell’annuncio d’infortunio del 5 agosto 2022 fosse, o meno, fittizio.
Dalle carte processuali si evince innanzitutto che, nell’ambito della procedura amministrativa, l’assicuratore resistente ha già proceduto a istruire autonomamente la fattispecie proprio con lo scopo di verificare la plausibilità della retribuzione annunciata. Le risultanze degli accertamenti compiuti sono contenute nel rapporto investigativo del 12 marzo 2024 (cfr. doc. 144).
In questo senso, il servizio preposto (BVM) ha segnatamente interpellato l’Associazione Svizzera di Football (ASF), ha richiamato dal __________ la documentazione inerente il pagamento dei salari all’assicurato, ha sentito, registrando il colloquio telefonico, la segretaria amministrativa dell’ex datore di lavoro dell’insorgente e ha accertato il salario e il valore del cartellino di altri giocatori professionisti alle dipendenze della società calcistica in questione nel periodo in cui lo è stato il ricorrente.
CO 1 ha considerato le prove così raccolte sufficienti per pronunciarsi sull’oggetto litigioso, tanto è vero che, in data 15 febbraio 2023, ha comunicato al rappresentante dell’assicurato di ritenere che “… il salario contrattuale concordato fosse di CHF 12'000 annui, salario quest’ultimo in linea con i salari degli altri giocatori del __________, più genericamente conforme ai salari dei giocatori militanti in Svizzera in quella categoria, conforme con la situazione economico-finanziaria del Club e non da ultimo coerente con il percorso calcistico del suo assistito.” (doc. 104).
In questo contesto, è utile sottolineare che, nel diritto delle assicurazioni sociali, affinché un fatto possa essere ritenuto accertato, è di principio sufficiente che venga dimostrato con il grado della verosimiglianza preponderante, la certezza non essendo necessaria (cfr., fra le tante, DTF 144 V 427 consid. 3.2; Basler Kommentar ATSG – C. Schiavi, art. 43 n. 11) (per un caso recente in cui, a fronte delle divergenze inerenti l’ammontare del salario pagato all’assicurato e delle contraddizioni tra quanto dichiarato da quest’ultimo e i documenti della cassa di compensazione e dell’amministrazione fiscale cantonale, non è stata ritenuta dimostrata, con un sufficiente grado di verosimiglianza, l’esistenza di un’attività lucrativa soggetta a obbligo contributivo, si veda la STF 8C_309/2024 del 4 luglio 2024 consid. 5).
D’altro canto, questo Tribunale constata che, sul piano penale, il caso riguardante l’insorgente s’inserisce in un contesto molto più ampio e complesso, che è quello dell’inchiesta dipendente dal fallimento della società __________ (cfr. doc. 75 e l’articolo “__________”, apparso il 14 febbraio 2023 sul portale internet della __________). Tenuto conto di ciò e del fatto che dalla documentazione a disposizione si apprende unicamente che nell’inverno 2023 il magistrato inquirente aveva appena avviato gli accertamenti preliminari (stando a quanto indicato nel ricorso, ancora nel febbraio 2024 l’assicurato non era stato sentito dal magistrato titolare dell’inchiesta, e ciò sebbene lo avesse esplicitamente postulato – cfr. doc. I, p. 4), non è possibile prevedere, nemmeno approssimativamente, il termine entro il quale terminerà il procedimento penale. In queste condizioni, non è dunque possibile affermare che le risultanze del procedimento penale permetterebbero all’assicuratore convenuto di pronunciarsi su una questione decisiva per l’esito della procedura di opposizione in un termine ragionevole.
In esito a tutto quanto precede, ricordato che, secondo la giurisprudenza federale, una sospensione della procedura può essere ammessa soltanto con riserbo, tenuto conto del principio costituzionale di celerità (cfr. supra, consid. 2.2.), il ricorso deve essere accolto e la decisione incidentale impugnata annullata (per un caso in materia di responsabilità del datore di lavoro in cui la Corte federale ha confermato l’agire di questo Tribunale che aveva respinto la domanda di sospensione della procedura amministrativa in attesa dell'esito di quella penale, cfr. la STF 9C_481/2022 del 23 gennaio 2024 consid. 5).
L’istituto assicuratore resistente è quindi invitato a (se del caso) terminare i propri accertamenti alla luce delle obiezioni sollevate con l’atto di opposizione e a emanare la decisione di sua competenza.
2.5. L’art. 61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti; la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61 lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice, rapida e, di regola pubblica.
Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In concreto, il TCA si è pronunciato sulla questione di sapere se l’assicuratore LAINF convenuto era legittimata a sospendere la procedura di opposizione.
Secondo questa Corte, può restare aperta la questione di sapere se si tratti o meno di una controversia relativa a prestazioni secondo l’art. 61 lett. fbis LPGA
Nel caso in cui si trattasse di una lite relativa alle prestazioni, non verrebbero accollate spese, in quanto la LAINF non ne prevede l’applicazione.
Anche qualora si volesse ritenere che la causa non riguarda le prestazioni, non andrebbero comunque addossate spese. In effetti, nella sentenza 8C_265/2021 consid. 4.4.1, già citata in precedenza, il Tribunale federale ha evidenziato che “(…) eliminando il principio della gratuità generalizzata di cui all'art. 61 lett. a LPGA, il legislatore federale non ha voluto imporre in maniera generalizzata per tutta la Svizzera l'applicazione di spese giudiziarie al di fuori del campo di applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, ma ha lasciato ai Cantoni la libertà di disciplinare la questione. Nulla impedisce a un Cantone in tale contesto di prevedere la gratuità della procedura integralmente o soltanto per alcune controversie (FF 2018 1334; BU 2018 S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se però un Cantone desidera imporre spese al di fuori del campo di applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve prevedere una base legale formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145 I 52 consid. 5.2; 143 I 227 consid. 4.3.1; 124 I 241 consid. 4a, con riferimenti; UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, n. 209 ad art. 61 LPGA).”.
Nel Cantone Ticino, come rilevato dall’Alta Corte nella succitata STF 8C_265/2021, “vige tuttora il principio della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)”.
Stante ciò, nel presente caso non si riscuotono spese giudiziarie.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ La decisione incidentale del 16 gennaio 2024 è annullata.
§§ CO 1 è invitata a (eventualmente) terminare i propri accertamenti e a rilasciare la decisione di sua competenza.
CO 1 verserà all’assicurato, patrocinato da un avvocato, l’importo di fr. 2'500 (IVA inclusa) a titolo d’indennità per ripetibili.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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