AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2022.146
Data decisione, Autorità: 22.03.2024, TRAM
Titolo: Ordine di sospensione immediata dei lavori e richiesta di inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria. Fondo fuori zona e incluso nel PUC-PEIP
Incarto n. 52.2022.146
Lugano 22 marzo 2024
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 9 giugno 2022 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione dell'11 maggio 2022 (n. 2352) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la risoluzione del 9 marzo 2022 con la quale il Municipio di Maggia ha ordinato la sospensione immediata dei lavori al mapp. __________ di quel Comune, sezione di Moghegno, e richiesto l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 è proprietaria del mapp. __________ di Maggia, sezione di Moghegno, situato in località __________, fuori della zona edificabile, e sul quale sorgono due edifici (sub A di 54 m2 e sub B di 12 m2). Il fondo è incluso nel comprensorio del piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici ed impianti protetti (PUC-PEIP; cfr. tavola comprensoriale n. 2.2 – Valle Maggia), approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo dell'11 maggio 2010 (BU 27/2010 del 14 maggio 2010, pag. 174), rispettivamente
b. In precedenza, il 27 febbraio 1992, RI 1 ha chiesto il permesso edilizio per riattare l'edificio rustico di cui al sub. A, da adibire a residenza secondaria. La domanda è stata pubblicata dal 20 marzo al 4 aprile 1992, senza apparentemente suscitare opposizioni. Senza interpellare le autorità cantonali, in data 17 aprile 1992 l'allora Municipio di Moghegno ha rilasciato un nulla osta all'esecuzione dei lavori prospettati.
c. Il 9 marzo 2022, preso atto dello scritto da parte della Sezione dello sviluppo territoriale, che a seguito di una verifica ha constatato l'esecuzione di alcuni lavori autorizzati con una decisione nulla (…); e più precisamente la trasformazione del rustico in abitazione secondaria (…), il Municipio di Maggia ha ordinato l'immediata sospensione di ogni e qualsiasi lavoro non autorizzato (dispositivo n. 1) e ha assegnato a RI 1 un termine di 90 giorni per presentare una domanda di costruzione a posteriori (dispositivo n. 2). Ha inoltre indicato che il termine di ricorso al Consiglio di Stato era di 30 giorni, che la decisione era immediatamente esecutiva e che un eventuale ricorso non avrebbe avuto effetto sospensivo (dispositivo n. 4).
B. Con giudizio dell'11 maggio 2022 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 1 contro la risoluzione municipale. In merito all'ordine di sospensione lavori, considerata la nullità dell'autorizzazione del 1992, ha concluso che, nell'ipotesi in cui vi fossero in quel momento interventi in esecuzione, sarebbero giocoforza abusivi, mentre in caso contrario il provvedimento non avrebbe esplicato alcun effetto. Di seguito, rilevata la natura incidentale dell'ordine di inoltrare una domanda in sanatoria, l'Esecutivo cantonale ha reputato di poter entrare nel merito del ricorso, ritenendo che in caso di accoglimento dello stesso avrebbe potuto rendere una decisione finale e evitare così una procedura probatoria defatigante e dispendiosa, conformemente all'art. 66 cpv. 2 lett. b della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Nel merito ha infine considerato che, non avendo il controverso intervento fatto oggetto di una valida licenza edilizia, l'ordine contestato fosse corretto.
C. a. Contro il predetto giudizio governativo RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato. In via provvisionale chiede la concessione dell'effetto sospensivo al gravame, rispettivamente di annullare l'immediata esecutività della risoluzione municipale. L'insorgente sostiene che non vi sarebbe un interesse pubblico tale da giustificare l'inoltro di una domanda di costruzione a trent'anni di distanza dal preteso abuso. Contro il provvedimento invoca inoltre la propria buona fede, la garanzia della proprietà e il principio della parità di trattamento nell'illegalità. Lamenta infine una lesione del proprio diritto di essere sentita, stante che l'autorità di ricorso avrebbe statuito senza richiamare l'intero incarto.
b. Il ricorso è stato avversato dal Municipio di Maggia e dall'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) per conto del Dipartimento del territorio con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi in diritto. La ricorrente non ha replicato.
Considerato, in diritto
1.2. Per quanto riguarda la tempestività del gravame, va considerato che oggetto della lite è, da un lato, l'ordine di sospensione dei lavori e, dall'altro, l'ordine di presentare una domanda di costruzione a posteriori, emanati dal Municipio di Maggia il 9 marzo 2022, tutelati dal Governo con il giudizio impugnato.
1.2.1. La prima ingiunzione municipale si configura con tutta evidenza come un provvedimento cautelare ai sensi dell'art. 42 LE volto ad assicurare il mantenimento della situazione di fatto nell'attesa che venga stabilito, nell'ambito di un procedimento autorizzativo in sanatoria, se i lavori eseguiti sulla base di un permesso considerato nullo sono conformi al diritto materiale (cfr. RtiD II-2009 n. 23 consid. 2.1, RDAT II-2000 n. 40 consid. 2, II-1992 n. 28 consid. 3; STA 52.2019.272 del 27 agosto 2019 consid. 3.1.; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 42 n. 1261). In base all'art. 68 cpv. 1 LPAmm, il termine per impugnare le misure provvisionali è di 15 giorni. Tale termine si applica evidentemente anche ai ricorsi rivolti contro le decisioni del Consiglio di Stato, che statuiscono su impugnative contro l'adozione di simili provvedimenti (STA 52.2019.235 del 4 ottobre 2019, 52.2015.281/52.2014.473 del 7 gennaio 2016 consid. 3.1.). Ne consegue che, nella misura in cui era rivolto contro l'ordine di sospensione lavori, il ricorso del 25 aprile 2022 era tardivo e avrebbe quindi dovuto essere dichiarato irricevibile. Il fatto che l'Esecutivo cantonale abbia omesso di rilevare tale difetto non consente di ritenere l'impugnativa ricevibile su questo aspetto. Neppure il ricorso al Tribunale è stato d'altra parte presentato nel termine di 15 giorni, per cui su questo punto il gravame non è ricevibile. L'errata indicazione del termine di ricorso in calce alla risoluzione municipale e al giudizio governativo non porta a conclusioni più favorevoli all'insorgente, ritenuto che il suo patrocinatore avrebbe potuto e dovuto rilevare l'errore attraverso la semplice consultazione della legge (cfr. DTF 135 III 374 consid. 1.2.2.1 con rinvii, 134 I 199 consid. 1.3.1; STA 52.2019.128 del 20 maggio 2021 consid. 1.2.1; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, n. 5a ad art. 26). In ogni caso, la ricorrente, pur chiedendo l'annullamento integrale della decisione impugnata, non si confronta nemmeno con l'ordine di sospensione lavori, violando così il suo obbligo di motivazione (art. 70 cpv. 1 LPAmm). Anche da questo profilo, l'impugnativa sarebbe quindi (da considerare) irricevibile. La questione ha comunque scarsa portata pratica, posto che i lavori oggetto dell'ordine di sospensione risultano terminati da tempo.
1.2.2. Nella misura in cui riguarda l'ordine di presentare una domanda di costruzione, l'impugnativa risulta invece tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm).
1.3. Entro questi limiti, il gravame può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il sopralluogo richiesto non appare idoneo a procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per l'esito della controversia, la quale dipende da questioni di natura essenzialmente giuridica. Immune da critiche è dunque pure la decisione del Governo, basata su un'anticipata valutazione delle prove, di prescindere da qualsiasi atto istruttorio.
conclusione che l'intervento in questione non necessiti di alcun permesso (cfr. STA 52.2017.469 citata consid. 2.1).
2.2. L'obbligo di richiedere la licenza edilizia per qualsiasi intervento rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni non è di principio soggetto a perenzione. L'interesse ad accertare se le costruzioni formalmente illegali possano essere autorizzate a posteriori sussiste in effetti anche a distanza di tempo. Sapere se la costruzione (o la sua utilizzazione) sia conforme al diritto può in particolare essere rilevante allorquando si tratta di decidere in merito a interventi successivi (cfr. ad es. art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100] o art. 24c della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 [LPT; RS 770]). Il proprietario gravato dall'ordine d'inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non può quindi pretendere che sia annullato per il solo fatto che reputa perenta qualsiasi azione di ripristino (demolizione) per effetto del lungo tempo trascorso. Semmai, non ha che da rimanere passivo. La disattenzione dell'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria non comporta del resto particolari conseguenze. Il proprietario che non ottempera all'ordine non è in particolare passibile di sanzioni; perde soltanto l'occasione di sottoporre all'autorità informazioni di cui quest'ultima eventualmente non dispone (cfr. RtiD I-2021 n. 12 consid. 3.2; STA 52.2022.258 del 20 marzo 2023 consid. 3.2., 52.2021.119 del 27 giugno 2022 consid. 2.2., 52.2017.469 citata consid. 2.2.).
2.3. Secondo la più recente prassi di questo Tribunale, l'ordine di presentare una domanda di costruzione non è più considerato come provvedimento finale e impugnabile. Nell'ottica di una congruente interpretazione del diritto processuale federale e cantonale e dato che l'ordine implica unicamente l'esigenza di dare avvio a una procedura formale che, con la collaborazione del proprietario, permette di verificare compiutamente gli aspetti di legittimità materiale degli interventi, lo stesso è quindi ora trattato come decisione incidentale, impugnabile soltanto alle restrittive condizioni poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm (cfr. RtiD I-2021 n. 12 consid. 3. e 5.; STF 1C_516/2019 del 22 ottobre 2019 consid. 4, 1C_294/2019 del 26 giugno 2019 consid. 3.2, 1C_354/2011 del 25 ottobre 2011 consid. 1.4.3).
2.3.1. Secondo quest'ultima norma, le decisioni pregiudiziali o incidentali possono essere impugnate soltanto se:
a) possono provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile o
b) l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
L'esistenza di un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da quello che meglio si addice alla natura dell'atto impugnato; di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento della decisione impugnata; il pregiudizio può anche essere di mero fatto, ma non basta che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della procedura (cfr. STA 52.2020.591 del 29 dicembre 2020, 52.2015.36 del 5 ottobre 2015 consid. 2.3.1.; DTF 136 II 165 consid. 1.2.1, 133 V 477 consid. 5.2.1; Martin Kayser/Lysandre Papadopoulos/Rahel Altmann, in: Auer/Müller/Schindler [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, II ed., Zurigo 2019, ad art. 46 n. 25; Felix Uhlmann/ Simone Wälle-Bär, in: Waldmann/Krauskopf [curatori], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, III ed., Zurigo 2023, ad art. 46 n. 7). L'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm presuppone invece che l'autorità di ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza inferiore, possa concludere immediatamente il procedimento senza dover retrocedere la causa all'istanza inferiore; richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della decisione consenta di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (cfr. STA 52.2020.591 citata, 52.2015.36 citata consid. 2.3.2; Kayser/ Papadopoulos/Altmann, op. cit., ad art. 46 n. 46 segg.; Uhlmann/Wälle-Bär, op. cit., ad art. 46 n. 28, 52.2014.238 citata e rimandi).
2.3.2. In concreto, atteso che, alla luce della giurisprudenza sopra esposta, la richiesta di presentare una domanda di costruzione a posteriori si configura come una decisione incidentale, essa non fonda chiaramente un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm. Non è tale il semplice prolungamento della procedura o un suo maggior costo. Né del resto la ricorrente ipotizza l'esistenza di altri pregiudizi.
Resta da verificare se i presupposti di cui all'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm per entrare nel merito del ricorso sono stati a ragione ammessi dal Governo. La risposta al quesito è positiva: quest'ultimo ha correttamente esaminato la validità dell'autorizzazione comunale per la ristrutturazione del rustico rilasciata alla ricorrente dal Municipio. Nel caso in cui l'avesse ritenuta valida, avrebbe potuto concludere subito la procedura con un giudizio finale rendendo così superflua la presentazione di una domanda di costruzione a posteriori. Ben poteva quindi il Governo considerare la decisione municipale un atto impugnabile, sebbene non mettesse fine alla procedura. Se sia a giusta ragione ch'esso ha confermato il controverso ordine è questione che verrà esaminata di seguito al consid. 4.
3.1. Anzitutto, emerge dagli atti che il Governo, investito del ricorso dell'insorgente, lo ha intimato dando un termine al Municipio e all'UDC per esprimersi sulla richiesta di misure cautelari e sul merito. Dopo aver ricevuto le due risposte cautelari e la risposta di merito dell'UDC, senza attendere la risposta di merito dell'Esecutivo comunale (che aveva preannunciato il susseguente inoltro anche dell'incarto completo), l'Autorità inferiore ha respinto il gravame. Ora, delle due l'una: o vi sono gli estremi per ricorrere all'art. 72 LPAmm (che permette, una volta inoltrato il ricorso, immediatamente o dopo richiamo degli atti, di decidere con breve motivazione di dichiarare l'istanza o il ricorso irricevibili o di respingerli se si rivelano manifestamente infondati), oppure si dà avvio allo scambio degli allegati scritti giusta gli art. 73 e segg. LPAmm. In quest'ultimo caso, l'autorità ricorsuale adita non può a suo piacimento interrompere la procedura ed emanare la decisione senza attendere di essere in possesso di tutte le allegazioni richieste, pena la violazione dei diritti di parte. 3.2. Nella fattispecie la ricorrente lamenta la violazione del suo diritto di essere sentita non tanto per la procedura irrita messa in atto dal Governo, ma unicamente in relazione alla mancata produzione dell'incarto. Tuttavia, essa stessa aveva già inoltrato con il suo gravame la documentazione determinante ai fini del giudizio (ossia la domanda di costruzione del 1992 e la relativa autorizzazione comunale). Viste anche le sue argomentazioni, questa era senz'altro da ritenersi sufficiente per dirimere la contestazione. In ogni caso, l'incarto completo è stato prodotto in questa sede e le parti hanno avuto modo di pronunciarsi compiutamente, motivo per cui la violazione, semmai vi è stata, è da ritenersi sanata (DTF 142 II 218 consid. 2.8.1).
4.2. Vero è che nella fattispecie non ci si trova di fronte al caso in cui è stata omessa completamente la domanda di costruzione e si dà avvio ai lavori senza essere al beneficio di nessun permesso. La ricorrente ha qui diligentemente inoltrato la domanda di costruzione nel 1992, corredata dalla documentazione usuale richiesta per i lavori di cui si trattava. La domanda è inoltre stata pure pubblicata regolarmente e non ha suscitato l'opposizione di nessuno. L'assenza dell'autorizzazione cantonale è da imputare unicamente alla negligenza dell'autorità comunale che non ha trasmesso l'incarto al Dipartimento per le sue incombenze e ha tosto rilasciato, come visto, il nulla osta. Ci si potrebbe invero chiedere se la procedura non potrebbe ora essere ripresa a partire da questo punto, anche perché, di principio, alle domande in sanatoria è comunque applicabile il diritto in vigore al momento dell'abuso. In concreto, occorre tuttavia considerare che questa regola soffre delle eccezioni, segnatamente allorquando il diritto posteriore è più favorevole (DTF 123 II 248 consid. 3a/bb; STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid. 3.2; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1282 ad art. 43 LE; Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts, Zurigo 1999, pag. 118 seg.). Parrebbe proprio questo il caso della fattispecie, posto che dal 2010 il fondo qui oggetto di giudizio appartiene ai territori con edifici e impianti protetti secondo il PUC-PEIP. Quest'ultimo ordinamento giuridico, contrariamente a quanto avveniva in precedenza (cfr. art. 71 e segg. della legge di applicazione della LPT del 23 maggio 1990; BU 1990, 365), ammette ora la trasformazione con cambiamento totale di destinazione, nonché ogni altro intervento edilizio sugli edifici e impianti degni di protezione e sulle loro adiacenze, nel rispetto dei criteri stabiliti dalle relative norme di attuazione. In questo senso, il diritto entrato in vigore successivamente all'esecuzione dei lavori di costruzione nel 1992 risulterebbe più favorevole rispetto al precedente e pertanto sarebbe determinante per decidere dell'esito della procedura di rilascio della licenza edilizia a posteriori. Viste le esigenze formali esatte dall'art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) in relazione con l'art. 18 delle norme di attuazione del PUC-PEIP, gli atti inoltrati a suo tempo alla ricorrente non sono più sufficienti. Anche da questo punto di vista la richiesta di inoltro di una (nuova) domanda di costruzione è quindi perfettamente giustificata.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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