AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2020.18
Data decisione, Autorità: 31.08.2023, TRAM
Titolo: Divieto d'uso quale residenza di appartamenti situati in zona turistico-alberghiera sottoposta a piano di quartiere - in particolare: nozione di apparthotel
Incarti n.
Lugano 31 agosto 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi:
a.
del 9 gennaio 2020 del RI 3 rappresentato dal suo Municipio, (evasione parziale)
contro
b.
del 10 gennaio 2020 di RI 1 e RI 2 patrocinati da: avv. PA 1, contro
la risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5824) del Consiglio di Stato descritta in precedenza;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione del 22 giugno 2004 (n. 2715) il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune CO 1 concernente il comparto formato dagli attuali mapp. 19 e 6056 (quest'ultimo scorporato dal mapp. 19 e costituito in proprietà per piani il 31 maggio 2011), di complessivi 66'114 m2 e ospitante il CO 2. Il comparto, attribuito alla zona turistico-alberghiera, è disciplinato dalla scheda grafica n. 4A e dall'art. 19 delle norme di attuazione del piano regolatore/settore 4 (NAPR/settore 4), che lo riserva a impianti e strutture per attività turistiche di tipo alberghiero, sottoponendolo all'allestimento di un piano di quartiere obbligatorio.
B. a. Il 5 dicembre 2007 CO 1, proprietaria del mapp. 19 e, attualmente, di 40 quote di PPP del fondo base 6056 (appartamenti) e comproprietaria di 45/61 della quota 20923 (autorimessa), ha inoltrato per approvazione al Municipio CO 1 un piano di quartiere (PQ), suddiviso in 5 sottozone (PQA, PQB, PQC, PQD e ZNA), per la riorganizzazione e lo sviluppo della struttura alberghiera e per la realizzazione di quattro palazzine nella sottozona PQC. Il piano prevedeva anche delle "norme di attuazione" (NAPQ), il cui art. 7 recita
Nel comparto del PQ sono ammesse in generale destinazioni di residenza legata ad attività alberghiera e turistica.
Gli appartamenti che sorgeranno sulla zona PQC e venduti con la formula dell'Aparthotel, devono rispettare il "Regolamento per l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani" della "Nuova residenza D__________" che fa parte integrante di queste Norme.
Alla domanda erano inoltre allegate una bozza del Regolamento per l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani (Regolamento PPP), che elencava i servizi che l'albergo - tramite l'iscrizione a carico della relativa particella di oneri fondiari per riscaldamento, energia elettrica, acqua calda e TV via cavo, oppure tramite contratto di abbonamento annuale per manutenzione, servizi lavanderia, parti ricreative, coperture assicurative - avrebbe fornito ai condomini, nonché la lettera esplicativa del 15 novembre 2006 dell'avv. __________.
b. A seguito dell'opposizione del 28 febbraio 2008 dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, dettata da interessi di natura paesaggistica, è stata inoltrata una variante del PQ.
c. Raccolto il nuovo avviso cantonale, positivo, il 26 ottobre 2009 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia per il piano di quartiere.
C. a. Il 1° ottobre 2010 il PI 1 ha presentato una domanda di costruzione (datata 4 ottobre 2010), coordinata con l'assicurazione di massima per l'estensione della patente di esercizio (alloggio e struttura fitness), per l'edificazione di quattro nuove palazzine con alloggi (apparthotel) nella sottozona PQC, con autorimessa interrata e ampliamento della struttura fitness.
b. Raccolto l'avviso cantonale, favorevole, il 1° febbraio 2011 il Municipio ha statuito sulla domanda come segue:
Domanda di licenza edilizia
· È rilasciata la licenza edilizia al PI 1, , per l'edificazione di quattro nuove palazzine per alloggi (apparthotel) e per l'ampliamento della struttura fitness sul fondo al mapp. N.19 RFD-, coordinata con l'assicurazione di massima inerente l'esercizio;
· L'allegato avviso cantonale no.72951 del 14 gennaio 2011 costituisce parte integrante della presente decisione;
· Condizioni particolari della licenza:
· Quelle contenute nell'avviso cantonale no.72951 del 14 gennaio 2011.
· La connessione funzionale degli appartamenti con la struttura alberghiera dovrà essere garantita attraverso una chiara definizione, nel regolamento delle future PPP, dei servizi che l'albergo dovrà garantire.
· (…)
Autorizzazione per l'assicurazione di massima per l'esercizio
· L'istanza intesa ad ottenere una garanzia di massima per l'estensione della patente di esercizio no.1932 (alloggio e struttura fitness) è accolta.
· La costruzione delle nuove strutture dovrà rispettare le prescrizioni igienico sanitarie (art.47 Rles pubb.).
· (…)
D. Sollecitato in merito alla problematica delle residenze secondarie con scritto del 26 aprile 2012 il Municipio CO 1 ha risposto all'allora legale di CO 1, avv. __________, nei seguenti termini:
La particella è inserita nella Scheda grafica no. 4A "Albergo D__________" del Piano Regolatore della Città di __________, Settore 4 (PR.SE4), (…).
L'art. 19 delle Norme di attuazione del PR.SE4 ammette in questo comparto impianti e strutture di tipo alberghiero e condiziona le nuove edificazioni all'allestimento di un piano di quartiere obbligatorio. Queste indicazioni sono poi riprese ed ampliate nello specifico descrittivo della scheda grafica allegato alle norme di attuazione.
Sulla scorta di quanto precede, il Municipio ha approvato il 25 ottobre 2009 il piano di quartiere presentato dalla proprietaria, giudicandolo - alla luce dell'insieme degli atti inoltrati (piani, norme di attuazione, regolamento per l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani, …) - conforme alla destinazione di zona, di tipo alberghiero, ed in data 1° febbraio 2011 ha rilasciato la licenza edilizia per il progetto di costruzione.
A tali condizioni l'utilizzo previsto è da considerarsi, conformemente alla destinazione pianificatoria, di tipo alberghiero, ed il problema della residenza secondaria, peraltro non menzionato nella norma, visto che la residenza pura e semplice non è ammessa, non si pone.
E. Raccolto il nuovo avviso cantonale, il 3 maggio 2013 la licenza per l'edificazione di quattro nuove palazzine con alloggi (apparthotel) e l'ampliamento della struttura fitness è stata rinnovata, alle condizioni del precedente permesso.
F. a. Il 25 ottobre 2013 il PI 1 ha presentato una domanda di modifiche al progetto di licenza, tendente a portare da 30 a 48 le unità immobiliari interne alle palazzine, tramite ridisegno delle partizioni.
Il medesimo giorno l'istante ha pure presentato una domanda di variante concernente la copertura e la formazione di un nuovo appartamento.
b. Il 20 novembre 2013, tramite procedura di notifica, il Municipio ha rilasciato l'autorizzazione relativa alle modifiche interne.
c. Il 3 febbraio 2014 il Municipio ha rilasciato la licenza concernente la variante per la formazione di un nuovo appartamento nel sottotetto, nella prevista edificazione di quattro nuove palazzine per alloggi (apparthotel) e l'ampliamento della struttura fitness sul fondo no. 19 RFD __________.
G. Di nuovo interpellato dall'avv. __________, con scritto del 12 marzo 2014 il Municipio ha ribadito che
La licenza edilizia era stata rilasciata per un nuovo complesso edilizio (quattro palazzine per alloggi) di tipo Apparthotel, conformemente alla destinazione di zona ammessa nel comparto dalla relativa scheda grafica No. 4° (costruzioni e impianti per l'esercizio di attività turistiche di tipo alberghiero).
In virtù di quanto sopra esposto, non trattandosi di un contenuto residenziale, non torna applicabile l'art. 30bis della NAPR,
che disciplina la destinazione e l'utilizzazione delle costruzioni residenziali dal profilo della residenza primaria e secondaria.
H. Il 24 aprile 2014 l'arch. __________ ha notificato l'inizio dei lavori di costruzione e nella primavera è cominciata la messa in vendita degli appartamenti.
I. a. A partire dal mese di ottobre 2014 è ripreso uno scambio di corrispondenza fra CO 1, rispettivamente fra il legale che già l'assisteva, e le Autorità comunali in merito ai contenuti del Regolamento PPP e in particolare in merito all'obbligo, contestato dalla proprietaria, di locazione a terzi degli appartamenti da parte dei proprietari delle PPP. In tale contesto, agli inizi di gennaio 2015 il Municipio ha chiesto un parere sulla conformità di zona del Condominio D__________ alla __________ (SCA), del quale si dirà, per quanto necessario, nei considerandi in diritto.
b. Con scritto del 18 marzo 2015 il Municipio, citando la comunicazione del 7 luglio 2006 dei progettisti, secondo cui, fra l'altro, vi sarebbe stata una gestione degli appartamenti ad affitto temporaneo, ha chiesto all'avv. __________ di completare il Regolamento PPP introducendo vincoli relativi all'affitto temporaneo di parte degli appartamenti inseriti nell'ambito di una gestione alberghiera del complesso.
c. Il 27 marzo 2015, l'Esecutivo comunale ha ribadito all'avv. __________ di non poter avallare la sua tesi secondo cui non sussiste un obbligo di affitto degli appartamenti a terzi, in quanto contraria alla destinazione di zona che stabilisce un'utilizzazione turistico-alberghiera dei fondi. In tal senso, ha confermato la necessità di emendare il Regolamento PPP, in particolare laddove riservava ai singoli comproprietari l'uso esclusivo degli appartamenti acquistati.
L. a. Con decisione del 22 aprile 2015 il Municipio ha quindi imposto a CO 1 un adeguamento del Regolamento PPP, al fine di introdurre l'obbligo per i singoli comproprietari di mettere periodicamente a disposizione dell'amministrazione dell'albergo i loro appartamenti, in modo da assicurarne un'effettiva utilizzazione turistico-alberghiera.
b. RI 1 ha impugnato, tramite il suo nuovo legale, avv. dott. PA 1, la decisione in parola davanti al Consiglio di Stato, domandando che fosse dichiarata nulla, rispettivamente annullata.
c. Con risoluzione del 20 gennaio 2016 (n. 200) il Governo ha dichiarato nulla la predetta decisione. Inoltre, il Consiglio di Stato ha dichiarato d'ufficio nulla pure la condizione, contenuta all'art. 7 delle NAPQ, relativa al regolamento condominiale, e la condizione, sempre relativa a detto regolamento, contenuta nella successiva licenza edilizia del 1° febbraio 2011.
In sostanza, l'Esecutivo cantonale, pur ritenendo tale condizione corretta nel merito, ha considerato che il Municipio non avesse la competenza di imporre nelle sue decisioni clausole fondate su norme di diritto privato. Avrebbe invece dovuto far capo agli strumenti del diritto amministrativo per assicurarsi il rispetto delle norme di piano regolatore.
d. La decisione del Consiglio di Stato non è stata oggetto di ricorsi.
M. Di propria iniziativa il 2 maggio 2016 PI 2 ha modificato il Regolamento PPP per tener conto dell'esigenza di mettere a disposizione dell'albergo gli appartamenti per la locazione a terzi. In particolare, tramite rinvio contenuto all'art. 6, è stato introdotto il contratto/regolamento speciale (convenzione) per la messa a disposizione degli appartamenti a favore dell'Albergo. La clausola n. 5 prevede segnatamente che il condominio garantisce a quest'ultimo la messa a disposizione di appartamenti per almeno 520 settimane all'anno, di cui la metà in alta stagione e la metà in bassa stagione.
N. Il 20 giugno 2016, il Municipio ha commissionato all'avv. dott. __________ un parere sulla conformità di zona della struttura. Del rapporto, reso il 29 ottobre 2016, si riferirà in seguito, nella misura del necessario.
O. Con scritto del 21 aprile 2017, indirizzato all'avv. dott. PA 2, il Municipio ha ribadito che la messa a disposizione a terzi degli appartamenti costituisce il criterio fondamentale per ritenerli conformi alla destinazione turistico-alberghiera della zona di situazione, che esclude la residenza primaria e secondaria.
P. a. Il 13 dicembre 2017 RI 1 e CO 2 hanno notificato all'Ufficio controllo abitanti (UCA) il loro arrivo a __________, con residenza nell'appartamento di cui alla PPP 20915. Il successivo 22 dicembre i medesimi sono divenuti proprietari della citata unità abitativa e di 1/61 della PPP 20923.
b. Con decisione del 10 gennaio 2018 il Municipio CO 1 ha negato loro l'autorizzazione di residenza e di domicilio, poiché le PPP da loro acquistate erano state realizzate sulla base di un piano regolatore e di una licenza edilizia che escludevano la residenza primaria e secondaria nella zona di situazione.
c. Contro tale decisione i citati proprietari sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Contestando che l'uso del loro appartamento si ponesse in contrasto con la destinazione di zona e la licenza edilizia a suo tempo concessa, essi hanno invocato in particolare una lesione della libertà di domicilio (art. 24 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), dell'art. 6 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e del principio dell'affidamento.
All'accoglimento del gravame si è opposto il Comune CO 1, facendosi patrocinare dall'avv. PA 1 e postulando nel petitum l'assegnazione di ripetibili.
d. Con risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5827) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, non riconoscendo al Comune, dotato di un servizio giuridico, un indennizzo a titolo di ripetibili, … non essendo altresì date le condizioni della particolare complessità della (…) vertenza e dell'azione comunale a tutela dei suoi interessi pecuniari. La decisione non è stata contestata da RI 1 e RI 2.
Q. Con risoluzione del 16 maggio 2018 il Municipio ha deciso:
Dal 18 giugno 2018 è vietato l'uso quale residenza della PPP 20915 e una quota di 1/61 del foglio PPP n. 20923 (appartamento al mapp. 6056 di __________, via , D).
In particolare è vietato risiedervi a RI 1 e RI 2, salvo nei limiti di cui ai successivi punti 3 e 4.
I destinatari della decisione (e i loro parenti stretti: figli, nipoti, genitori, fratelli e sorelle) potranno ancora usufruire del loro appartamento quale apparthotel per complessive quattro settimane (o frazioni di settimane) nel corso del 2018.
3.1.
Per permettere una normale gestione alberghiera dell'apparthotel, dovranno comunicare le settimane in cui intendono usufruire dell'appartamento e quelle di messa a disposizione dei terzi al Municipio, con copia all'albergo (oppure a un'altra struttura ricettiva organizzata di appoggio all'apparthotel), entro il 1 giugno 2018.
3.2.
In assenza di comunicazione vincolante, qualsiasi uso delle PPP in discussione a far tempo dal 18 giugno 2018 è vietato.
I destinatari della decisione (e i loro parenti stretti) potranno in futuro utilizzare il loro appartamento quale apparthotel per otto settimane (o frazioni di settimane) ogni anno.
4.1.
Per permettere una normale gestione alberghiera dell'apparthotel, dovranno comunicare le settimane in cui intendono usufruire dell'appartamento al Municipio e all'albergo entro la fine ottobre dell'anno precedente, quindi entro la fine ottobre 2018 per il 2019 e così di seguito.
4.2.
In assenza di comunicazione vincolante, qualsiasi uso delle PPP in discussione a far tempo dal 18 giugno 2018 è vietato.
La prova dell'effettiva messa a disposizione ai terzi (esclusi quindi i parenti stretti) dell'appartamento e della sua effettiva utilizzazione da parte di terzi nell'ambito di un esercizio alberghiero dovrà essere fornita dai destinatari della decisione, contestualmente all'indicazione delle settimane di cui essi intendono usufruire l'anno successivo.
Qualora le comunicazioni e la prova di cui ai punti 3, 4 e 5 non pervenissero al Municipio entro il 18 giugno 2018 (e per gli anni successivi entro la fine del mese di ottobre dell'anno precedente), rispettivamente qualora i signori RI 1RI 2 continuassero a utilizzare il loro appartamento come una residenza (o comunque in modo incompatibile con il regime di un apparthotel), qualora l'appartamento non fosse effettivamente messo a disposizione di terzi quale apparthotel (ad es. rimanesse vuoto e inutilizzato), qualora i proprietari non provassero la messa a disposizione ai terzi (effettiva e a condizioni normali, in particolare economiche), saranno apposti i sigilli e gli eventuali occupanti saranno allontanati dalla polizia.
L'ordine (dispositivo punti 1 e 2) è impartito con la comminatoria dell'art. 292 CPS che recita chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa.
La presente decisione è esecutiva dal 18 giugno 2018; un eventuale ricorso non esplicherà effetto sospensivo.
(…)
R. a.
a.a. Contro il predetto provvedimento del 16 maggio 2018 RI 1 e RI 2 sono insorti il 7 giugno 2018 davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che venisse dichiarato nullo e in subordine annullato. Hanno inoltre postulato l'assunzione di svariate prove, fra cui l'audizione di diversi testimoni, e che all'impugnativa fosse concesso l'effetto sospensivo.
Ripercorrendo l'iter pianificatorio ed edilizio che ha condotto all'approvazione del progetto e alle divergenze nate in seguito con il Municipio, essi hanno rimproverato a quest'ultimo un vero e proprio voltafaccia, visto che solo nell'ottobre 2014 nell'ambito delle discussioni volte a concretizzare il Regolamento PPP esso avrebbe avanzato la richiesta di introdurre un obbligo di locazione a terzi degli appartamenti e ritenuto peraltro che in passato avrebbe ammesso a più riprese la costituzione di domicilio nella zona. Alla luce di tutte le circostanze e appoggiandosi al parere del perito del Comune, avv. dott. __________, essi hanno contestato che il loro appartamento fosse soggetto a limitazioni d'uso dal profilo pianificatorio-edilizio e, nella denegata ipotesi in cui lo fosse, hanno sostenuto che l'obbligo di locazione risulterebbe rispettato alla luce delle modifiche apportate il 2 maggio 2016 al Regolamento PPP. Inoltre tali limitazioni avrebbero violato la libertà di domicilio e, in ogni caso, il principio dell'affidamento. Hanno poi contestato la legittimità dei singoli oneri, carenti nella motivazione, giungendo alla conclusione che l'avversato provvedimento fosse arbitrario, sprovvisto di base legale e di interesse pubblico nonché lesivo del principio della proporzionalità.
a.b. In sede di risposta il Comune, postulando che il ricorso fosse dichiarato irricevibile e, in quanto ricevibile, respinto, ha chiesto l'assegnazione di congrue ripetibili, quantificate in sede di duplica in almeno fr. 10'000.-, trattandosi di una procedura complessa e laboriosa.
b.
b.a. Il 18 giugno 2018 il presidente del Consiglio di Stato ha accolto la domanda provvisionale, conferendo l'effetto sospensivo all'impugnativa del 7 giugno 2018.
b.b. Con sentenza del 14 settembre 2018 (inc. n. 52.2018.314) il Tribunale cantonale amministrativo, in accoglimento del ricorso del Comune CO 1, ha annullato la decisione del 18 giugno 2018 del presidente del Governo, negando così il ripristino dell'effetto sospensivo al ricorso del 7 giugno 2018.
Questa Corte, precisato che il divieto d'uso pronunciato aveva natura analoga a un ordine di rettifica o di demolizione, ha ritenuto prevalente l'interesse generale alla sua immediata esecutività su quello privato a un'utilizzazione residenziale dell'alloggio, prima facie non autorizzata e manifestamente contraria con la funzione prevista per la zona turistico-alberghiera. La sentenza è rimasta incontestata.
c. I ricorrenti hanno in seguito aderito alla richiesta formulata nell'ambito di due procedure parallele, che hanno visto coinvolta la venditrice, di indire un esperimento di conciliazione, al fine di trovare un accordo globale sulla base di una bozza prodotta il 29 luglio 2019.
S. Con risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5824) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso del 7 giugno 2018 di RI 1 e RI 2.
Il Governo ha ritenuto anzitutto che il gravame potesse essere evaso sulla scorta della documentazione annessa agli atti, in quanto pertinente e sufficiente all'accertamento dei fatti, senza necessità di ulteriore istruttoria. Analizzato poi nel dettaglio il contenuto del piano regolatore, del piano di quartiere e delle licenze rilasciate dal Municipio, ha escluso che i ricorrenti potessero appellarsi al principio dell'affidamento e, chiarita la nozione di apparthotel, ha ritenuto che l'uso dell'appartamento in questione si ponesse in contrasto con quanto approvato nel corso degli anni, osservando come d'altro canto un puro uso residenziale delle palazzine non fosse mai stato richiesto né tanto meno autorizzato. Ha quindi tutelato il divieto d'uso contestato e negato che esso violasse la libertà di domicilio, ritenendo poi che gli oneri imposti risultassero legittimi, sorretti da un evidente interesse pubblico e proporzionati. Ha infine escluso che i ricorrenti potessero appellarsi al principio dell'uguaglianza di trattamento nell'illegalità e, da ultimo, di dover entrare nel merito della proposta transattiva trasmessa.
Escludendo che fossero adempiute le condizioni, il Governo non ha assegnato al Comune le ripetibili.
T. a. Avverso la risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5824) RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento unitamente alla decisione del 16 maggio 2018 del Municipio.
Gli insorgenti rimproverano anzitutto al Governo di aver accertato in modo inesatto e incompleto la fattispecie, non procedendo neppure al richiamo dall'Autorità comunale degli atti informanti le varie procedure edilizie susseguitesi dal 2006, espressamente richiesto. In particolare l'accertamento arbitrario sussisterebbe sia in relazione alla (necessaria) ricostruzione degli antefatti relativi all'edificazione del , sia in relazione al numero di casi in cui in passato il Municipio vi avrebbe ammesso la costituzione di domicilio, chiedendo, come già davanti al Governo, che l'Esecutivo comunale venga astretto a produrre informazioni scritte in proposito. Ripropongono poi le tesi esposte in prima sede sulla base della loro ricostruzione dei fatti, sostenendo che il giudizio impugnato si rivelerebbe arbitrario anche nel merito. In proposito, ribadiscono che non sarebbero date le premesse per pronunciare il contestato divieto, posto che l'uso in questione sarebbe conforme alla destinazione di zona e, comunque, alle varie licenze concesse negli anni. Irrilevanti sarebbero di conseguenza tutte le prese di posizione del Municipio successive al rilascio dei permessi. Inoltre l'uso (residenziale) indicato nelle varie domande nonché al n. 10 del formulario ufficiale loro annesso, sarebbe stato autorizzato anche qualora contrario al diritto materiale, di modo che potrebbe ora essere impedito solo facendo capo all'istituto della revoca. In ogni caso il divieto d'uso risulterebbe lesivo del principio dell'affidamento. Nella denegata ipotesi in cui tali tesi non trovassero ascolto, sostengono che il Regolamento PPP nella sua versione attuale renderebbe l'uso del conforme alla destinazione di zona. Da ultimo essi contestano gli oneri contemplati nella decisione municipale in special modo dal profilo della proporzionalità.
b. In sede di risposta il Consiglio di Stato precisa, riguardo al mancato richiamo degli atti relativi alle procedure di approvazione del Piano di quartiere nonché della licenza edilizia, che i documenti determinanti gli sono noti in quanto già oggetto di precedenti decisioni, richiamate in ingresso alle contestate decisioni, chiedendo poi la reiezione del gravame.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) richiama la sua presa di posizione davanti al Governo, senza formulare osservazioni particolari.
Il Comune CO 1 chiede che il ricorso venga dichiarato irricevibile e, in quanto ricevibile, respinto. Postula inoltre la congiunzione con le procedure di cui agli incarti n. 52.2020.16 e n. 52.2020.17 poiché portano sullo stesso complesso di fatti e pongono i medesimi problemi giuridici. Dei suoi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
c. I ricorrenti non hanno replicato.
U. a. Con un unico ricorso il 9 gennaio 2020 il Comune è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro le predette risoluzioni governative (n. 5824 e n. 5827) e contro quelle di stessa data (n. 5825 e n. 5826), oggetto di parallela sentenza di data odierna (inc. n. 52.2020.14 [evasione parziale]/52.2020.16/52.2020.17), limitatamente alla mancata assegnazione di ripetibili, postulando in via principale il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché si pronunci su tale aspetto, e in via subordinata che il Tribunale ponga fine alle procedure, decidendo nel merito e assegnandogli un'indennità per ripetibili di fr. 15'000.- per ognuna delle cause di prima istanza. Esso sostiene che l'assistenza di uno studio legale esterno si è resa necessaria per il fatto che le risoluzioni impugnate si inserirebbero in una vertenza annosa e complessa concernente il comparto in cui è ubicato il mapp. 6056, in relazione al quale sarebbero state promosse numerose procedure, di cui si occupa da tempo l'avv. PA 1, specialista nel settore, e il suo studio legale, e di cui, data la rilevanza giuridica, si sono interessati anche i media svizzeri e il Gran Consiglio; inoltre, l'ufficio giuridico comunale non avrebbe potuto occuparsi della trattazione delle cause per mancanza di tempo e risorse. L'Autorità ricorrente aggiunge che l'assegnazione di ripetibili in suo favore si giustificherebbe anche per le importanti implicazioni finanziarie della vertenza, vista la pretesa risarcitoria di fr. 12'000'000.- avanzata da PI 2 nei suoi confronti.
b. Con la risposta RI 1 e RI 2 si oppongono all'accoglimento del gravame in quanto rivolto contro le risoluzioni che li concernono, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito, chiedendo contestualmente la sospensione della procedura. In particolare ritengono sproporzionata la richiesta formulata dal Comune in via subordinata, postulando tuttavia che in caso di accoglimento delle sue tesi, l'ammontare delle ripetibili venga stabilito in modo congruo e equo. Anche il Consiglio di Stato postula la reiezione del ricorso, confermando i motivi addotti nelle decisioni impugnate circa la mancata attribuzione di ripetibili, mentre l'UDC rileva di non avere osservazioni da formulare.
c. Con decreto dell'8 maggio 2020 la giudice preposta all'istruzione della causa ha respinto la domanda di sospensione della procedura, evadendo ai sensi dei considerandi la richiesta di congiungere le procedure di cui agli inc. n. 52.2020.14, n. 52.2020.16, n. 52.2020.17 e n. 52.2020.18 formulata dal Comune.
d. Il ricorrente non ha in seguito replicato.
V. Nell'ambito della procedura promossa da RI 1 e RI 2 la giudice delegata all'istruzione della causa ha proceduto a richiamare agli atti diversa documentazione, di cui si riferirà ove necessario in seguito. Nel termine impartito, solo il Comune ha formulato osservazioni.
Considerato, in diritto
1.2. Certa è la legittimazione attiva del Comune e di RI 1 e RI 2, personalmente e direttamente toccati dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE e art. 65 cpv. 1 LPAmm). In particolare, in relazione al ricorso di questi ultimi, va respinta la tesi avanzata dal Comune nella risposta, secondo cui in punto alla questione del divieto di residenza e dell'obbligo di messa a disposizione a terzi, il gravame di RI 1 e RI 2 in prima sede era irricevibile, in quanto la risoluzione del 16 maggio 2018 rappresentava un provvedimento meramente esecutivo e confermativo delle varie licenze edilizie concesse alla venditrice e delle numerose comunicazioni indirizzate al legale della medesima, susseguitesi a partire dal 2012, che costituirebbero delle decisioni passate in giudicato con conseguente tardività delle contestazioni rivolte contro di esse. Infatti, a prescindere dal fatto che il rimproverato abuso si è concretizzato solo al momento della notifica da parte dei proprietari all'UCA del loro arrivo a __________, con residenza nell'appartamento di cui alla PPP 20915, motivando per l'appunto il divieto d'uso, oggetto della vertenza è la verifica della conformità dell'utilizzazione istaurata per rapporto alle varie licenze che la venditrice ha ottenuto nel corso degli anni, che i ricorrenti non contestano in quanto tali bensì in relazione alla portata dei loro contenuti. Inoltre, come rettamente sostengono gli insorgenti, tale verifica va effettuata anzitutto per rapporto alle licenze rilasciate e non sulla base degli scambi epistolari avvenuti successivamente fra il Municipio e la venditrice. A giusto titolo dunque il Governo è entrato nel merito delle loro censure, non divergendo la loro posizione giuridica da quella della venditrice, alla quale sono subentrati (STF 1C_533/2015 del 6 gennaio 2016 consid. 3.4 e rinvii).
1.3. Nella misura in cui i ricorsi sono dunque ricevibili in ordine, il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), integrati, nell'ambito della procedura promossa da RI 1 e RI 2, dagli incarti richiamati il 21 settembre 2021 dal Comune, dal Consiglio di Stato e dal Dipartimento del territorio e, constatata l'impossibilità di reperire l'istanza per l'estensione della patente d'esercizio, annessa allo scritto del 7 dicembre 2010 dell'arch. __________, delle successive conclusioni. Documenti sui quali le parti hanno potuto esprimersi. Inoltre, per i motivi che verranno esposti al consid. 3.9, non occorre chiedere al Muncipio l'edizione di informazioni scritte in merito ai casi in cui in passato, nella zona di situazione, avrebbe ammesso la costituzione di domicilio.
1.4. Vertendo sul medesimo complesso di fatti e vedendo coinvolte le medesime parti, in parziale accoglimento della richiesta del Comune (cfr. supra, U.c.) le impugnative possono essere evase con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 LPAmm. Ai fini di permetterne l'evasione con un unico giudizio, la procedura dipendente dal ricorso del Comune viene disgiunta nella misura in cui contesta anche le risoluzioni governative del 20 novembre 2019 n. 5825 e n. 5826, oggetto anche di altre impugnative (art. 76 cpv. 2 LPAmm; inc. n. 52.2020.16 e n. 52.2020.17).
Ricorso del 10 gennaio 2020 di RI 1 e RI 2
Il principio della legalità e quello di uguaglianza esigono che le costruzioni realizzate senza autorizzazione, in contrasto con il diritto materiale, siano per principio fatte rettificare o demolire; ammettere il contrario significherebbe premiare l'inosservanza della legge, favorire la sua violazione e far sorgere l'impressione che l'autorità non sia in grado o non voglia esigerne il rispetto (cfr. Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1277).
L'ordine di demolire un'opera edificata senza permesso e per la quale un'autorizzazione non può essere rilasciata non è di regola contrario al principio di proporzionalità. Si può prescindere dal provvedimento di ripristino quando l'opera eseguita diverge solo in modo irrilevante da quanto autorizzato, quando la demolizione non persegue scopi d'interesse pubblico, oppure se il proprietario poteva ritenere in buona fede che la costruzione fosse lecita e al mantenimento dello stato di fatto non ostino importanti interessi pubblici (DTF 132 II 21 consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6; STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid. 5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid. 3.2).
La proporzionalità dell'ordine di demolizione impartito va verificata comparando, da un lato, gli oneri che il ripristino della situa-zione conforme al diritto comporta per l'astretto e, d'altro lato, i vantaggi che ne deriverebbero per l'interesse pubblico e per quello dei vicini (cfr. fra le tante, STA 52.2008.219 del 7 gennaio 2009 consid. 5). Chi pone l'autorità di fronte al fatto compiuto deve comunque attendersi ch'essa si preoccupi maggiormente di ristabilire una situazione conforme al diritto, piuttosto che degli inconvenienti che ne derivano per chi ha costruito (cfr. DTF 132 II 21 consid. 6.4; STF 1C_480/2019 citata consid. 5.1).
2.2. Al fine di impedire che un'opera edilizia venga utilizzata in modo abusivo dal profilo non soltanto formale (mancanza del permesso), ma anche sostanziale, segnatamente poiché destinata a un uso contrario alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un divieto, ovvero un provvedimento d'imperio, che ingiunga al proprietario di astenersi dall'utilizzarla in quel modo. A differenza dell'ordine di sospendere un'utilizzazione formalmente abusiva, un divieto d'uso, di natura analoga a un ordine di rettifica o di demolizione, si fonda sull'art. 43 LE e presuppone una preventiva verifica (da esperire di regola nell'ambito di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria) della conformità dell'utilizzazione instaurata senza permesso con il diritto materiale concretamente applicabile, a meno che il contrasto con quest'ultimo risulti evidente e incontestabile (cfr. RtiD I-2017 n. 15 consid. 4.1 e rimandi, II-2009 n. 23 consid. 2; STA 52.2018.314 del 14 settembre 2018 consid. 3.1).
2.3. In concreto, ancorché l'Autorità comunale si sia richiamata (tra l'altro) agli art. 42 segg. LE, è evidente che il Municipio ha concepito il controverso ordine alla stregua di una misura retta dall'art. 43 LE. È peraltro quanto già stabilito nel precedente giudizio del 14 settembre 2018 di questa Corte, alle cui motivazioni si può su questo punto rinviare. L'ordine è stato tutelato dal Governo, il quale ha in sostanza stabilito che l'utilizzo della PPP quale residenza non è stato autorizzato né è autorizzabile, considerando le condizioni d'uso imposte legittime, sorrette da un evidente interesse pubblico e proporzionate.
Di parere opposto la parte ricorrente, la quale ritiene che sulla base del PQ e delle successive licenze edilizie il Comune abbia inteso autorizzare l'uso residenziale degli appartamenti, la cui qualifica di Apparthotel sarebbe da ricondurre ad appartamenti con servizio alberghiero, privi di limitazioni d'uso, la connessione alla struttura alberghiera essendo garantita dal regolamento della PPP. A torto tuttavia.
3.1. Ora, la dicitura apparthotel è riportata su tutti i documenti informanti la domanda. In modo speculare la licenza edilizia rilasciata il 1° febbraio 2011 autorizza l'edificazione di quattro nuove palazzine per alloggi (apparthotel) e per l'ampliamento della struttura fitness (…) coordinata con l'assicurazione massima inerente l'esercizio. Peraltro, a fronte del chiaro tenore dell'art. 19 NAPR/settore 4 e dell'indicazione contenuta nella domanda di costruzione ("apparthotel") il Municipio non era tenuto a chiedere chiarimenti in sede di rilascio del permesso circa le modalità di gestione della struttura. Tanto più che la domanda era abbinata alla richiesta di estendere la patente d'esercizio.
3.2. Infatti, le NAPR/settore 4 non contemplano la nozione di apparthotel; tanto meno definiscono quali requisiti debbano essere soddisfatti dalla struttura per essere ritenuta tale. In mancanza di una diversa definizione da parte del diritto comunale o quanto meno indizi che conducano a ritenere che il legislatore del comune abbia inteso far uso della propria autonomia nel definire le strutture per attività turistiche di tipo alberghiero e scostarsi da quanto previsto dalla legislazione sugli esercizi pubblici in vigore al momento dell'adozione della norma e dell'approvazione della pianificazione (e ancora validi al momento del rilascio sia della licenza per il piano di quartiere sia di quella edilizia del 1° febbraio 2011) occorre dunque riferirsi a quanto previsto dall'art. 11 del regolamento della legge sugli esercizi pubblici del 3 dicembre 1996 (Res pubb; BU 2011, 143). Secondo questa norma l'apparthotel è l'esercizio analogo all'albergo, di cui deve soddisfare i medesimi requisiti, ma che offre alloggio in appartamenti (cfr. anche l'art. 10 cpv. 1 della legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero del 16 dicembre 1983 [LAFE; RS 211.412.41], per il quale l'apparthotel è un albergo; DTF 132 II 171, 130 II 290, 118 Ib 178; Valérie Bodevin, Les "hotels" en droit public de la construction, Zurigo/Basilea/Ginevra 2021, n. 381-385; Andreas Ruch, Hybride Beherbergungsformen - das Zweitwohnungsgesetz als Chance für eine nachhaltige Entwicklung der Beherbergungsformen in alpinen Tourismusregionen in: SREJ 13/2016, capitolo 4). Posto che semplici case o appartamenti di vacanza non possono essere considerati alberghi (cfr. STA 52.2008.269 dell'8 ottobre 2008 consid. 2.1 con rinvio alla STA 52.1998.329 dell'8 febbraio 1999), determinante nella definizione di apparthotel è la gestione da parte dell'albergo degli appartamenti con relativa loro messa a disposizione a terzi per soggiorni di breve durata (cfr. anche art. 7 cpv. 2 dell'ordinanza sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero del 1° ottobre 1984; OAFE; RS 211.412.411, secondo cui l'esercizio alberghiero permanente è assicurato se l'atto di costituzione ed il regolamento d'amministrazione e d'utilizzazione obbligano i comproprietari a mettere le loro unità d'abitazione a disposizione dell'esercente). A nulla valgono dunque le opposte tesi degli insorgenti.
3.3. Nemmeno soccorre la parte ricorrente l'appellarsi alla STA 52.2017.428 del 2 maggio 2019, confermata con STF 1C_308/2019 del 16 luglio 2019, con riferimento al fatto di aver apposto la crocetta al punto 10. Caratteristiche generali della costruzione sia sulla casella abitazione primaria sia sulla casella abitazione secondaria. Quel caso diverge infatti sostanzialmente da quello qui in esame. Si trattava, infatti, di uso residenziale, di principio ammissibile nella zona di situazione, con limitazione della percentuale di superficie utile lorda (SUL) destinabile ad abitazione secondaria. Ben diverso, dunque, dal domandare tramite l'apposizione di una semplice crocetta la possibilità di conseguire l'uso residenziale in una zona riservata alle attività turistiche di tipo alberghiero. In effetti, l'indicazione contenuta al punto 10 del formulario rappresenta un singolo elemento che non è atto a mutare il significato complessivo degli atti sottoposti ad approvazione, che riportavano su tutti i documenti la dicitura apparthotel.
3.4. La licenza del 1° febbraio 2011, in definitiva, non autorizza l'uso quale residenza degli stabili in parola, dunque anche della PPP in esame. In ogni caso la venditrice non ne ha fatto uso.
3.5. Il 3 maggio 2013 il Municipio ha rinnovato la licenza edilizia.
Ora, dal profilo dei principi generali del diritto, il rinnovo non configura né un prolungamento del termine perentorio di validità, né un ripristino del permesso iniziale, ormai decaduto, bensì una nuova licenza. La licenza rilasciata su richiesta di rinnovo è in realtà un nuovo permesso a tutti gli effetti, ovvero un atto emanato secondo una procedura agevolata, mediante il quale l'autorità stabilisce nuovamente che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori a suo tempo autorizzati con il permesso iniziale (RDAT II-1994 n. 39; STA 52.2011.225 del 15 ottobre 2012 consid. 3.3.).
Ferma questa premessa, la (nuova) licenza è stata rilasciata sulla base della domanda inoltrata il 7 febbraio 2013 direttamente dalla venditrice in qualità di proprietaria. Domanda circoscritta, appunto, al semplice rinnovo di quanto già stabilito nel precedente permesso. Dal profilo del diritto comunale, la nuova licenza si esaurisce nel ribadire le condizioni di quella precedente. In definitiva, dunque, anche con il nuovo permesso il Municipio non può di per sé aver concesso altro di quanto previsto dal primo: l'edificazione di una struttura di tipo apparthotel.
3.6. A ciò si aggiunge che la licenza rinnovata è successiva allo scritto del 26 aprile 2012 con cui il Municipio CO 1 ha risposto all'allora legale della venditrice, che chiedeva lumi in merito alla problematica delle residenze secondarie nei termini riportati in precedenza (supra, D.), concludendo che
l'utilizzo previsto è da considerarsi, conformemente alla destinazione pianificatoria, di tipo alberghiero, ed il problema della residenza secondaria, peraltro non menzionato nella norma [art. 19 NAPR/settore 4] visto che la residenza pura e semplice non è ammessa, non si pone.
Tale risposta, in linea con quella assunta in sede del rilascio del precedente permesso, dimostra che il Municipio era in chiaro sul contenuto autorizzato e le relative implicazioni (messa a disposizione a terzi). Ma, soprattutto, il contenuto chiarissimo della comunicazione non può che essere stato recepito e condiviso dalla venditrice, tant'è che con la domanda di rinnovo (presentata il 7 febbraio 2013) essa non ha sollevato obiezione e/o riserva alcuna in proposito, limitandosi a postulare il rinnovo della licenza senza pretendere che venisse specificata l'autorizzazione all'uso residenziale che intendeva conseguire. La licenza rinnovata (e poi concretamente utilizzata) autorizzava invece (e nuovamente) la costruzione di palazzine per alloggi (apparthotel).
Se, invece, non era questo che la venditrice intendeva conseguire, essa avrebbe dovuto semmai insorgere a suo tempo e domandare tempestivamente una precisazione del permesso di costruzione nel senso da lei auspicato. In quest'ottica occorre comunque rilevare che essa era/è un'imprenditrice immobiliare e che in tutte le procedure era affiancata da esperti legali. Lo scambio di corrispondenza intervenuto successivamente al rinnovo (cfr. supra, G. e I.) appare come il tentativo da parte della venditrice di mettere in discussione a posteriori i contenuti dei permessi conseguiti, contrario alla buona fede processuale, che non può essere tutelato.
3.7. Non muta queste conclusioni il fatto che con decisione del 22 aprile 2015 il Municipio abbia imposto alla venditrice un adeguamento del Regolamento PPP, al fine di introdurre l'obbligo per i singoli comproprietari di mettere periodicamente a disposizione dell'amministrazione dell'albergo i loro appartamenti, in modo da assicurarne un'effettiva utilizzazione turistico-alberghiera (obbligo, come visto in precedenza, poi dichiarato nullo dal Consiglio di Stato). Tale decisione non dimostra che il Municipio non fosse in chiaro sul contenuto dei permessi rilasciati e che tentasse di rettificarli a posteriori, bensì va messa in relazione al consistente scambio di corrispondenza - di cui costituisce la conclusione - avente come oggetto tale obbligo, la cui sussistenza, come appena visto, la venditrice aveva iniziato a contestare a partire all'ottobre 2014, dopo la messa in cantiere del progetto.
Parimenti non giova agli insorgenti richiamarsi alla circostanza che la venditrice abbia in seguito modificato il Regolamento PPP per tener conto di tale obbligo, già solo per il fatto che, esclusi dalla modifica, risultano gli appartamenti già venduti, di modo che, contrariamente a quanto essi asseriscono, il contrasto con la destinazione di zona dell'insieme della struttura permane.
3.8. Pure da respingere, per i motivi che verranno meglio illustrati in seguito relativi all'inconciliabilità dell'uso residenziale, primario e secondario, nella zona di situazione (cfr. infra, consid. 5.1 e 5.2), la tesi secondo cui dal profilo della conformità di zona, in analogia ai criteri di cui all'art. 10 LAFE, farebbe stato l'utilizzo complessivo delle quattro palazzine e non quello delle singole PPP, di modo che l'uso residenziale di una parte delle PPP sarebbe lecito.
3.9. Non merita infine ulteriore disamina l'argomento secondo cui il Municipio avrebbe assunto l'attuale posizione solo in un secondo tempo, come dimostrerebbe il fatto che in passato la costituzione di domicilio negli stabili in questione sarebbe stata autorizzata. Infatti, come il Comune spiega in sede di risposta, l'unico caso a cui i ricorrenti fanno riferimento non concerne la sottozona PQC e i quattro apparthotel che vi insistono, bensì la sottozona PQA. Inoltre le eventuali autorizzazioni che l'Esecutivo comunale potrebbe aver concesso inopportunamente in passato anche in relazione ai vecchi stabili dell'albergo non consentirebbero di giungere a un diverso risultato. Non permetterebbero difatti ai ricorrenti di invocare con successo la parità di trattamento nell'illegalità, la quale può essere riconosciuta soltanto in casi del tutto particolari e a condizioni qui comunque non date (cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9).
3.10. Da tutto quanto precede si deve concludere che l'utilizzo residenziale delle palazzine e, dunque, della PPP in esame non è al beneficio di una licenza edilizia.
4.1. Il piano di quartiere è un progetto planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la promozione urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 vLALPT nella versione originaria, BU 1990, 365, in vigore sino al 14 dicembre 2009, BU 2009, 541, qui determinante). Analogamente, l'art. 23 cpv. 1 NAPR/settore 4 stabilisce che esso è un progetto piano-volumetrico inteso a favorire l'insediamento di quartieri urbanisticamente validi. Per le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto simile al piano particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla promozione degli obiettivi di qualità urbanistica, architettonica o paesaggistica di un certo comparto. Tuttavia, se il piano particolareggiato permette di creare un regime speciale per i fondi compresi nel suo perimetro, il piano di quartiere costituisce un piano di utilizzazione imperfetto, nella misura in cui l'art. 56 cpv. 2 vLALPT (versione originaria in vigore sino al 14 dicembre 2009) è silente in merito alla possibilità di fissare, oltre ai parametri essenziali, anche la destinazione di zona; esso appartiene pertanto alla zona in cui si inserisce (cfr. Matea Pessina, Il piano di quartiere nel diritto della pianificazione del territorio ticinese, aspetti e problematiche giuridiche, in: RDAT II-1997 pag. 285 segg., 299). Inoltre, diversamente dal piano particolareggiato, quello di quartiere segue la procedura di una domanda di costruzione (art. 56 cpv. 3 vLALPT). È dunque il Municipio che decide, non il Legislativo comunale, sul piano di quartiere (art. 10 LE). Esso si configura in sostanza come un'assicurazione di massima, mediante la quale viene definito in modo vincolante il quadro degli interventi ammissibili all'interno di un determinato comprensorio territoriale. Esso ha gli stessi effetti di una licenza preliminare, limitandosi ad accertare che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone al rilascio di ulteriori licenze per l'attuazione degli interventi previsti dal piano a livello di semplice progetto planovolumetrico (cfr. RDAT II-2000 n. 31 consid. 3.1 e 3.3.1; Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 418). In sede di permesso di costruzione non possono in particolare essere rimessi in discussione gli elementi approvati nell'ambito del piano di quartiere (Scolari, Commentario, n. 421).
4.2. Come esposto in narrativa, il 5 dicembre 2007 la venditrice ha inoltrato al Municipio il PQ per la riorganizzazione e lo sviluppo della struttura alberghiera e per la realizzazione di quattro palazzine nella sottozona PQC. Ora, stante quanto appena spiegato, ancorché la venditrice avesse a suo tempo presentato delle "norme di attuazione" del PQ (che peraltro non sono previste da nessuna norma) esse non erano in alcun modo suscettibili di modificare la destinazione d'uso del fondo, dal momento che lo strumento del piano di quartiere non permette di farlo; non è, infatti, questo il suo scopo, che, come visto, consiste in un progetto planovolumetrico nell'ottica di promuovere insediamenti di particolare qualità architettonica e urbanistica (cfr. anche linea guida cantonale, Piani di quartiere, ottobre 2013, pag. 5). Prova ne è l'opposizione inoltrata nel 2008 dai Servizio generali del Dipartimento del territorio, dettata da meri interessi di natura paesaggistica. Ragionamento che vale a maggior ragione in relazione al Regolamento PPP a cui le NAPQ fanno riferimento. Già per questi motivi nulla possono dedurre i ricorrenti dalla relativa licenza rilasciata per il PQ.
4.3. Ma quand'anche si volesse conferire al PQ una portata che per sua natura non potrebbe avere, questo non gioverebbe comunque alla causa della parte ricorrente.
Infatti, secondo l'art. 7 delle norme di PQ (NAPQ), proposte dalla venditrice stessa, e concernente la destinazione (generale) dei fondi,
Nel comparto del PQ sono ammesse in generale destinazioni di residenza legata ad attività alberghiera e turistica.
Gli appartamenti che sorgeranno sulla zona PQC e venduti con la formula dell'Aparthotel, devono rispettare il "Regolamento per l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani" della "Nuova residenza D__________" che fa parte integrante di queste Norme.
L'art. 11 NAPQ specifica, per quanto attiene alla zona PQC, che su questa zona possono sorgere blocchi abitativi di tipo Aparthotel in ossequio all'art. 7 delle presenti Norme.
Tutti i documenti e i piani allegati alla domanda del 5 dicembre 2007, in quanto riferiti alle quattro palazzine, riportavano la dicitura "Apparthotel", senza ulteriori indicazioni e/o precisazioni, limitandosi a spiegare nella sezione Premessa e obiettivi che
S'intende aumentare il numero delle camere di tipo tradizionale, di creare un certo numero di "suites" e di mettere sul mercato appartamenti da vendere, legati però indissolubilmente alla struttura alberghiera da un preciso regolamento di gestione. Si tratta quindi di appartamento con servizio alberghiero.
(…)
Non si può dunque che concludere che nemmeno in occasione del rilascio del permesso del PQ il Municipio abbia inteso autorizzare contenuti residenziali in luogo di alberghieri, derogando alla destinazione di zona. Non può portare a diversa conclusione il riferimento ai contenuti del Regolamento PPP (presentato solo in forma di bozza) che non può che essere interpretato conformemente alle NAPQ.
5.1. Il piano regolatore di /settore 4 assegna il comparto di situazione alla zona turistico-alberghiera, retta dall'art. 19 NAPR/settore 4 secondo cui essa è destinata a impianti e strutture per attività turistiche di tipo alberghiero ed è soggetta a piano di quartiere obbligatorio sulla base delle disposizioni contenute nelle schede grafiche n. 4A (Albergo D), 4B (Albergo C__________) e 4C (Campeggio D__________). Se per la parte di zona rappresentata nella scheda grafica 4C è pure ammessa, alternativamente, la destinazione para-alberghiera (campeggio), la scheda grafica n. 4A ribadisce che sono ammesse (unicamente) costruzioni e impianti per l'esercizio di attività turistiche di tipo alberghiero, ossia a usi strettamente legati alle attività alberghiere (cfr. Bodevin, op. cit., n. 263-268). Non si tratta, dunque, di una zona "turistica mista" nel senso più ampio, dove possono eventualmente trovare spazio anche contenuti di residenza secondaria; la norma non prevede infatti questa possibilità.
Eloquente circa le destinazioni ammesse nel comparto è il Rapporto di pianificazione relativo alla revisione del piano regolatore, settore 4, dell'aprile 1996, secondo cui (pag. 6, obiettivo 5.c):
Alcune importanti aree situate nel __________ sono da riservare per la realizzazione di grandi strutture turistiche di tipo alberghiero per assecondare in modo adeguato e sufficiente la vocazione di polo turistico cantonale del __________. Esse completano le altre proposte quali la zona alberghiera del lungolago, il __________, le zone ricreative e di svago a lago, i parchi urbani e montani, il golf, la golena e il lungofiume (…).
Altrettanto esplicita è la risoluzione d'approvazione del 22 giugno 2004 (n. 2715), con cui il Governo metteva in risalto il fatto che (pag. 6)
le zone turistico alberghiere descritte (…) sono situate in comparti particolari sul . Se non fosse per le preesistenze alberghiere di pregio non potrebbero essere considerate quali zone edificabili (…). Vista la preoccupazione (…) di meglio coordinare lo sviluppo di queste attività alberghiere già presenti sul territorio si approva il principio di avere delle zone speciali ex art. 18 LPT, in modo da evitare di dover gestire eventuali nuove domande di costruzione con il restrittivo regime del fuori zona edificabile. È altresì evidente che con la presente approvazione non si può evincere la possibilità di concedere altre destinazioni, anche in futuro, per destinazioni non strettamente legate all'attività alberghiera.
5.2. Viste le chiare finalità della zona turistico-alberghiera e le premesse che avevano portato alla sua adozione, l'inconciliabilità dell'uso residenziale, primario e secondario che sia, con la sua destinazione è evidente (cfr. anche STA 52.1998.329 dell'8 febbraio 1999 consid. 3). Del resto è quanto già questa Corte aveva stabilito nel giudizio in materia provvisionale del 14 settembre 2018. Come visto, priva di qualsiasi valore è la tesi avanzata dalla parte ricorrente, secondo la quale il piano regolatore non darebbe una definizione precisa di attività turistica di tipo alberghiero e, pertanto, avrebbe rinviato al PQ il compito di meglio precisarne la portata. Tanto più che, pure come già detto, ciò non è nemmeno possibile.
5.3. Nulla può dedurre la parte ricorrente in suo favore dallo scopo della variante adottata, che sottolinea essere quello di sostenere l'attività turistico-alberghiera esercitata nel . A prescindere dal fatto che la decisione di approvazione governativa spiega che si tratta innanzitutto di evitare che questo pregiato comparto e l'attività alberghiera ivi svolta sia gestita tramite autorizzazioni eccezionali, la volontà di sostegno all'esercizio alberghiero non significa che il pianificatore abbia inteso concedere la possibilità di compiere l'operazione commerciale secondo l'impostazione che gli insorgenti pretendono. Lo dimostra già il fatto che non vi è nessuna garanzia allo stadio pianificatorio che l'utile che da essa deriverebbe venga poi effettivamente reinvestito in favore dell'albergo. Né appare sostenibile che la possibilità di far usufruire i residenti delle palazzine delle strutture alberghiere in parola possa da sola generare ricadute tali da giustificare tale tesi, pretestuosa. Scopo della variante era piuttosto quello di permettere la gestione e lo sviluppo dell'attività alberghiera già esistente per garantirne la continuità.
le palazzine in esame sono state autorizzate quali apparthotel, ovvero quale struttura alberghiera, nella quale la residenza non è ammessa;
non essendo stata autorizzata la residenza, cade nel vuoto la tesi secondo cui la contestata decisione municipale equivarrebbe a una revoca della licenza edilizia (art. 18 cpv. 1 LE);
il Municipio può (anzi, deve) ordinare la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge (art. 43 cpv. 1 LE; inoltre: Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegale Bauen unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts, Zurigo 1999, pag. 51 segg.).
l'appartamento deve essere messo a disposizione di terze persone nell'ambito di un esercizio alberghiero;
l'utilizzo personale (incluso quello di parenti stretti: figli, nipoti, genitori, fratelli e sorelle) è limitato a otto settimane (o frazioni di settimane) all'anno;
entro la fine di ottobre dell'anno precedente devono essere fornite le date per le quali avviene l'uso personale e la messa a disposizione di terzi dell'appartamento, con copia all'albergo (oppure a un'altra struttura ricettiva organizzata in appoggio all'apparthotel), in difetto di che l'uso dell'appartamento in discussione è vietato;
in caso di inadempienza, ciò che si avvera pure allorquando l'appartamento dovesse rimanere vuoto e inutilizzato, il Municipio provvederà ad apporre i sigilli e la polizia allontanerà eventuali occupanti;
l'ordine è impartito con la comminatoria della pena prevista dall'art. 292 CP.
Con la risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha tutelato la decisione del Municipio anche in merito agli oneri imposti, ritenuti essere sorretti da un evidente interesse pubblico e proporzionati.
7.2. Davanti al Tribunale la parte ricorrente ribadisce invece che si tratterebbe di oneri sproporzionati, che pongono vincoli molto severi, ingiustificati alla luce dello scopo perseguito. Anzitutto l'obbligo di effettiva messa a disposizione a terzi dell'appartamento si scontrerebbe con considerazioni di carattere pratico, ad esempio in caso di mancanza di turisti disposti a soggiornarvi. Inoltre, ribadendo l'argomento ispirato alla LAFE secondo cui la conformità di zona sarebbe garantita anche dalla messa a disposizione dell'albergo di solo parte delle PPP, sostengono (implicitamente) che la loro ne possa andare esente. Ritengono poi che il periodo di utilizzo a loro riservato (otto settimane all'anno) sarebbe stato fissato in modo arbitrario, senza alcun bisogno concreto per tale limitazione, e che l'inclusione nel suo computo dei loro parenti più stretti sarebbe inspiegabile, trattandosi a tutti gli effetti di terze persone. Infine l'obbligo di comunicare con un anticipo di un anno i periodi in cui intendono soggiornare nel loro appartamento, oltre che sproporzionato si rivelerebbe discriminatorio per rapporto al normale turista interessato a soggiornarvi che potrebbe riservarlo a breve termine.
Nella risposta il Municipio sottolinea la legittimità di far capo a oneri e condizioni di utilizzazione quale strumento adeguato per rispettare la proporzionalità laddove non è l'edificio ma l'uso che se ne fa ad essere illecito. Spiega quindi di aver ritenuto troppo severo vietare ai proprietari anche l'uso temporaneo della PPP. Si tratterebbe di una limitazione idonea e necessaria, visto che i ricorrenti intendevano usarla come una normale residenza, in modo esclusivo e continuo. Otto settimane sarebbero un periodo considerevole, molto più lungo di quelli previsti dalla legislazione relativa alle residenze secondarie e a quello indicato dalla __________ nel suo parere. Un ulteriore elemento di proporzionalità è dato dalla libera scelta del periodo, che permette di soggiornare per le più importanti festività e nei migliori periodi. Il provvedimento, infine, non impedisce ogni tipo di locazione, ma solo quella durevole a scopo residenziale, come già evidenziato dal Tribunale federale nel giudizio del 2 novembre 2018 (STF 1C_534/2018).
La tesi municipale merita conferma.
7.3. Gli oneri in contestazione perseguono innanzitutto un importante interesse pubblico qual è il rispetto del principio della conformità di zona, che costituisce uno dei cardini della pianificazione del territorio. L'utilizzo quale residenza (primaria o secondaria) di una struttura autorizzata quale apparthotel non può certo essere considerata una divergenza irrilevante. Nemmeno risulta, di principio, impossibile ripristinare l'utilizzazione conforme dell'appartamento, ciò che non comporta particolari difficoltà tecniche. Nemmeno la parte ricorrente lo pretende.
7.4. Le misure imposte dal Comune sono idonee e necessarie per ripristinare un'utilizzazione conforme della PPP.
7.4.1. Non è dato in particolare di vedere una misura alternativa o meno incisiva che permetta di conseguire tale scopo. In particolare, non entra in linea di conto la possibilità di autorizzare una parte minoritaria delle quote di PPP per la residenza, posto che, come visto, essa (primaria o secondaria che sia) non è ammessa nel comparto. Concedendo la facoltà supplementare per il proprietario della singola unità abitativa di farne un uso proprio per otto settimane, il Municipio ha poi anche considerato le particolarità della costituzione in PPP della struttura, rendendo maggiormente interessante l'acquisto dell'appartamento ai fini di investimento. Anche la durata di otto settimane, che la parte ricorrente ritiene arbitraria sia sulla base di motivazioni che si ispirano alla LAFE, sia indicando che la maggior parte delle strutture alberghiere poste nei dintorni rimarrebbero chiuse nella stagione invernale, appare
7.4.2. Occorre per contro convenire con i ricorrenti che l'obbligo di effettiva messa a disposizione a terzi dell'appartamento di cui al punto 6, quarta ipotesi, del dispositivo della decisione municipale (cfr. supra, Q.), così come formulato, non può essere confermato, già solo per il fatto che il suo adempimento non dipende esclusivamente dagli sforzi profusi dai ricorrenti ma soprattutto dalle condizioni del mercato nel settore alberghiero. Essa va dunque precisata nel senso che la mancata messa a disposizione a terzi dev'essere motivata da valide ragioni. Di conseguenza la decisione impugnata, nella misura in cui conferma il punto 6 del dispositivo dev'essere completata in questo senso.
Anche, la posa dei sigilli e l'allontanamento degli occupanti dell'appartamento va tutelata solo laddove vi sia un utilizzo come residenza o in modo incompatibile con il regime di un apparthotel dell'appartamento, rispettivamente laddove esso non venisse messo a disposizione ai terzi. Tali misure coercitive appaiono sostenibili alla luce della severa giurisprudenza del Tribunale federale in materia, che riconosce in casi analoghi un ruolo ridotto al principio della proporzionalità, permettendo all'autorità di adottare misure più severe rispetto a quelle teoricamente possibili, per evitarle oneri di controllo eccessivi (cfr. STF 1C_464/2016 del 23 maggio 2017 consid. 2.6, 1C_283/2017 del 23 agosto 2017 consid. 4.1). Per contro, un semplice ritardo nell'inoltro delle comunicazioni e della prova richieste non può giustificarle, se non previa diffida. Di conseguenza il punto n. 6 della decisione impugnata dev'essere riformata in questo senso. Infine va da sé che la prova dell'effettiva messa a disposizione ai terzi dell'appartamento e della sua effettiva utilizzazione da parte di terzi nell'ambito di un esercizio alberghiero, di cui al punto n. 5 del dispositivo, vada fornita al Municipio.
8.2. Dal profilo degli oneri processuali, i ricorrenti hanno ottenuto ragione su aspetti del tutto marginali, sicché nel complesso devono essere considerati soccombenti. Pertanto, non si giustifica di riformare la tassa di giustizia della decisione impugnata. Quanto alle ripetibili di prima istanza, si rinvia al successivo considerando.
Per quel che concerne la sede di appello, la tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, i quali rifonderanno al Comune (sulla base delle medesime ragioni che si illustreranno in appresso) un'indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Ricorso del 9 gennaio 2020 del Comune CO 1
A torto, tuttavia.
9.1.
9.1.1. Giusta l'art. 49 cpv. 1 LPAmm, le autorità di ricorso condannano la parte soccombente al pagamento di un'indennità alla controparte per le spese necessarie causate dalla controversia (ripetibili). Quanto previsto da questa norma non costituisce una semplice facoltà dell'autorità giudicante, ma un preciso obbligo, desumibile dalla lettera stessa della disposizione citata (STA 52.2018.439 del 20 novembre 2018, 52.2015.18 del 29 aprile 2015). In questo senso, la non assegnazione a torto di ripetibili alla parte che ne ha fatto richiesta costituisce una violazione del diritto e, come tale, è censurabile dinanzi a questo Tribunale (cfr. STA 90.2020.7 del 31 agosto 2020 consid. 3.1).
Soccombente è la parte che propone un ricorso infondato o che resiste senza successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 31); ininfluente al riguardo è che i motivi alla base della decisione siano di natura formale o materiale (Lukas Müller in: Bernhard Waldmann/Patrick L. Krauskopf [curatori], Praxiskommentar VwVG, III ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2023, n. 15 ad art. 63), rispettivamente quanto siano pertinenti le singole censure (cfr. Kaspar Plüss, in: Martin Bertschi/Marco Donatsch/Alain Griffel/Tobias Jaag/Regina Kiener/Kaspar Plüss [curatori], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, III ed., Zurigo 2014, n. 51 ad § 13).
L'indennità di parte dev'essere riconosciuta in funzione delle conclusioni formulate dal ricorrente, messe in relazione con l'esito della procedura di ricorso avverso il giudizio impugnato (DTF 123 V 156 consid. 3c, 123 V 159 consid. 4b; Müller, op. cit., ibidem). Se la parte risulta solo parzialmente vincente, l'indennità verrà ridotta in proporzione (Müller, op. cit., n. 16 e 17 ad art. 64). Ovvero, la stessa deve essere adeguatamente commisurata alle spese occasionate dal soccombente alla controparte per la difesa dei suoi interessi (RDAT II-1994 n 12).
La determinazione delle spese ripetibili poi, è sindacabile da parte di questo Tribunale solo nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
9.1.2. L'art. 49 cpv. 2 LPAmm stabilisce che gli enti pubblici e gli organismi incaricati di compiti di diritto pubblico che dispongono di un servizio giuridico non hanno diritto a un'indennità per ripetibili; rimangono riservate le procedure particolarmente complesse e quelle in cui agiscono a tutela dei loro interessi pecuniari. Tranne nei casi in cui è esplicitamente escluso dalla legge, il riconoscimento di un'indennità per ripetibili a favore dell'autorità pubblica può quindi entrare in linea di conto unicamente se quest'ultima si è trovata confrontata, nell'ambito della conduzione di un procedimento giudiziario, con un dispendio lavorativo al di fuori della norma, con la necessità di dover far capo all'assistenza di un legale a causa della complessità giuridica delle problematiche in gioco oppure poiché sprovvista di servizi sufficienti ad assicurare un'adeguata tutela degli interessi perseguiti dalla decisione impugnata (cfr. STA 52.2019.286 del 20 settembre 2019 consid. 5.2, 52.2017.350 del 7 marzo 2018, 52.2008.409 del 6 marzo 2009 consid. 4.1; Plüss, op. cit., n. 51 ad § 17 con numerosi riferimenti). Nella prassi si ritiene che il fatto di compiere degli atti di causa in sede processuale rientri tra i compiti ordinari di cui un'autorità amministrativa deve sapersi fare carico autonomamente, adottando, se del caso, i dovuti accorgimenti organizzativi al proprio interno per potervi fare fronte; inoltre si considera che, di regola, nelle liti che la concernono l'autorità si trova a dover affrontare delle tematiche giuridiche sulle quali già dispone di conoscenze specialistiche (Plüss, loc. cit.), per cui il privato che si vede costretto ad intraprendere la via del ricorso per tutelare i propri diritti nei confronti dell'ente pubblico deve di massima poter contare sul fatto che in caso di soccombenza non gli deriveranno altri svantaggi sul piano finanziario oltre a quello di dover sopportare le spese di procedura da esso generate (si veda in questo senso: Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum [curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, II ed., Berna 2020, n. 32 ad art. 104).
9.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi di RI 1 e RI 2, di modo che essi erano soccombenti davanti al Governo. Il fatto che in questa sede il loro ricorso sia stato parzialmente accolto non muta questa conclusione. Infatti, come spiegato in precedenza, essi vanno considerati come totalmente soccombenti anche in seconda istanza (cfr. supra, consid. 8.2).
Contrariamente a quanto ha concluso il Consiglio di Stato, la causa presentava effettivamente una certa complessità sia dal profilo giuridico sia dal profilo fattuale, derivante anche dalle numerose censure di carattere edilizio e pianificatorio sollevate dai ricorrenti nell'ambito di procedure che si sovrapponevano. Inoltre ciò esorbita da quella che può essere ritenuta l'ordinaria attività di un ufficio giuridico comunale per rapporto alla singola procedura. Viste anche le implicazioni politiche e mediatiche della questione, che mettevano in dubbio l'operato dell'organo esecutivo e dell'amministrazione comunali, nonché le importanti implicazioni economiche (ancorché indirette) che potevano scaturirne, la scelta di affidarsi a un legale esterno appare tutto sommato giustificata.
Non spetta in prima battuta al Tribunale di chinarsi sull'ammontare dell'indennità. Alla luce della citata complessità delle diverse procedure e del fatto che occorre compiere una valutazione complessiva del dispendio da loro occasionato, ciò che comporta un certo margine di apprezzamento, tocca al Governo, cui gli atti vengono retrocessi, pronunciarsi in merito. Con ciò viene anche rispettato il principio del doppio grado di giudizio, previsto dalla LPAmm.
9.3. Il ricorso va dunque accolto nella sua domanda principale. La tassa di giustizia, fissata tenendo conto dell'evasione solo parziale dell'impugnativa del Comune, segue la soccombenza dei resistenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Poiché il Comune non è patrocinato, la questione relativa all'assegnazione di ripetibili in questa sede nemmeno si pone (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza gli atti sono retrocessi al Governo perché stabilisca l'ammontare delle ripetibili in favore del Comune CO 1.
1.2. La contestazione relativa all'assegnazione delle ripetibili in relazione alle risoluzioni governative del 20 novembre 2019 n. 5825 e n. 5826 è disgiunta dal ricorso del Comune CO 1 e viene evasa congiuntamente agli incarti n. 52.2020.16 e n. 52.2020.17.
Di conseguenza la risoluzione governativa del 20 novembre 2019 (n. 5824) è riformata come segue:
Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza la decisione del 16 maggio 2018 del Municipio CO 1 è confermata e il punto n. 6 del dispositivo così riformulato:
"Qualora le comunicazioni e la prova di cui ai punti 3, 4 e 5 non pervenissero al Municipio entro il 18 giugno 2018 (e per gli anni successivi entro la fine del mese di ottobre dell'anno precedente), rispettivamente qualora i signori RI 1RI 2 continuassero a utilizzare il loro appartamento come una residenza (o comunque in modo incompatibile con il regime di un apparthotel), qualora l'appartamento non fosse effettivamente messo a disposizione di terzi quale apparthotel (ad es. rimanesse vuoto e inutilizzato senza valide ragioni), qualora i proprietari non provassero la messa a disposizione ai terzi (effettiva e a condizioni normali, in particolare economiche), saranno apposti i sigilli e gli eventuali occupanti saranno allontanati dalla polizia. La posa dei sigilli e l'allontanamento degli occupanti nel caso di ritardo nelle comunicazioni e della prova richiesta devono essere preceduti da una diffida."
Per il resto è invariata.
Non si assegnano ripetibili in relazione a questa procedura.
3.2. La tassa di giustizia relativa al ricorso di RI 1 e RI 2 di fr. 3'000.- è posta a carico dei ricorrenti, che già l'hanno anticipata.
I ricorrenti verseranno inoltre fr. 2'500.- al Comune a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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