AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2020.256
Data decisione, Autorità: 10.12.2020, TRAM
Titolo: Proroga di due anni di una misura provvisionale ex art. 17 cpv. 1 LBC
Incarto n. 52.2020.256
Lugano 10 dicembre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso dell'8 giugno 2020 dell'
RI 1
contro
la decisione del 20 maggio 2020 (n. 2601) con cui il Consiglio di Stato ha prorogato sino al 31 dicembre 2021 la misura cautelare ex art. 17 LBC da esso adottata con risoluzione dell'8 ottobre 2014 (n. 4531), volta a impedire la demolizione dell'immobile denominato Villa __________ al mapp. __________ di Muralto;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, qui ricorrente, è proprietario della villa novecentesca situata al mapp. __________ di Muralto, a monte di via __________, in zona edificabile semi intensiva (RS). Il vigente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato il 14 ottobre 2008 (ris. n. 5231) e integrato in seguito da alcune varianti, classifica l'edificio quale costruzione di importanza storico architettonica.
b. Dopo vicissitudini che non occorre qui evocare (riassunte nelle STA 52.2011.209 del 15 marzo 2012 e 52.2013.193 del 24 aprile 2014), il 3 settembre 2012 RI 1 ha sollecitato il Municipio affinché gli rilasciasse il permesso per demolire la villa già richiesto con domanda del 16 giugno 2010.
B. a. Il 17 settembre 2012 il Municipio ha dato avvio alla procedura di modifica del piano regolatore volta a tutelare i beni culturali di interesse locale presenti sul territorio comunale, conferendo a uno studio esterno l'incarico di allestire gli atti relativi alla variante. Inoltre, richiamandosi all'art. 17 cpv. 3 lett. a della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100), con decisione del 9 ottobre 2012 ha vietato a RI 1 di modificare o distruggere la villa in oggetto, per una durata di 6 mesi ai sensi dell'art. 18 LBC, negandogli conseguentemente il permesso postulato il 3 settembre 2012. Decisione quest'ultima che è stata annullata in seconda istanza da questo Tribunale con la STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014, unitamente a quella governativa che la confermava (ris. gov. n. 1864 del 10 aprile 2013), per incompetenza dell'Esecutivo comunale a vietare la demolizione, in via provvisionale, di un bene culturale degno di tutela ma non (ancora) protetto quale è Villa __________.
b. Stante la domanda di demolizione di cui sopra, il Consiglio di Stato, autorità compentente in materia, ha ritenuto che Villa __________ fosse esposta a pericolo di distruzione, motivo per cui l'8 ottobre 2014 ha adottato una misura cautelare ai sensi dell'art. 17 LBC (cfr. ris. n. 4531), la quale vietava, in via provvisionale, ogni intervento suscettibile di manomettere, alterare o distruggere l'edificio. Essa prevedeva inoltre la sospensione di ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione della villa, in particolare ogni domanda di demolizione. Essendo indeterminato il periodo entro il quale la procedura d'istituzione della protezione nel frattempo avviata dal Comune di Muralto avrebbe potuto passare in giudicato, l'Esecutivo cantonale ha stabilito, per ragioni di chiarezza e sicurezza, che la sua decisione provvisionale esplicava i suoi effetti per la durata di cinque anni, eventualmente prorogabili.
c. Nel frattempo, il 17 dicembre 2014 il Municipio ha sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare una variante concernente i beni culturali sul territorio comunale. Il Dipartimento ha emanato il proprio preavviso il 5 aprile 2017, nel quale chiedeva all'Esecutivo comunale di completare il processo di verifica e di scelta degli oggetti meritevoli di tutela e di illustrarlo negli atti pianificatori da sottoporre al Consiglio comunale per adozione.
d. Con giudizio del 16 febbraio 2016 (STA 52.2014.389), questo Tribunale ha respinto il ricorso interposto da RI 1 avverso la decisione governativa dell'8 ottobre 2014, confermandola. Rilevato come il Consiglio di Stato fosse competente ad adottare il provvedimento ex art. 17 LBC e come il suo operato fosse sorretto da una valida base legale, questa Corte ha ritenuto che la misura fosse giustificata dal profilo dell'interesse pubblico e proporzionata, in quanto idonea e al tempo stesso necessaria ad assicurare che la variante a tutela degli edifici rappresentativi dell'architettura ottocentesca e novecentesca in allestimento potesse conseguire gli scopi prospettati dal Municipio. Inoltre, il Tribunale ha considerato proporzionata la durata del provvedimento poiché limitata a cinque anni, salvo eventuali richieste di proroga da motivare debitamente. Ha poi concluso che il lasso complessivo di tempo - circa nove anni - in cui la domanda di demolizione rischia(va) per finire di rimanere sospesa, appariva ancora conforme al principio di proporzionalità.
C. a. Trascorsi cinque anni, il 3 dicembre 2019 RI 1 ha chiesto al Municipio se avesse inoltrato al Consiglio di Stato un'ulteriore richiesta di proroga della misura e, se ciò non fosse stato il caso, ha sollecitato il rilascio del permesso per demolire la villa, così come domandato il 16 giugno 2010 e ripostulato il 3 settembre 2012.
b. Con scritto del 23 gennaio 2020 il Municipio ha informato il proprietario che secondo la variante di piano regolatore in avanzata fase di adozione la villa risultava essere inserita nella lista dei beni culturali meritevoli di protezione e che stava valutando come procedere giuridicamente, anche in funzione del più recente esame consultivo rilasciato dalla Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) il 19 novembre 2019.
c. Il 17 febbraio 2020 il Municipio di Muralto ha domandato al Consiglio di Stato di prorogare la validità del provvedimento fondato sull'art. 17 LBC, tenuto conto del fatto che l'iter pianificatorio relativo alla variante concernente la tutela dei beni culturali si trovava in fase avanzata e che la sua adozione era prevista entro breve tempo. A tale richiesta si è opposto RI 1.
d. Con risoluzione del 20 maggio 2020 (n. 2601) il Governo ha prorogato sino al 31 dicembre 2021 la misura cautelare ex art. 17 LBC adottata l'8 ottobre 2014, sospendendo in via provvisionale ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione ai sensi della LBC di Villa __________, in particolare ogni domanda di demolizione dell'edificio. Rilevato come, analogamente allo scopo della decisione sospensiva, quello della misura cautelare ex art. 17 LBC sia quello di preservare la libertà decisionale dell'autorità durante lo svolgimento del processo pianificatorio in atto, l'Esecutivo cantonale ha giudicato irrilevante il giudizio del proprietario sul valore culturale della villa (che egli ritiene senza pregi architettonici). Il Consiglio di Stato ha poi confermato l'interesse pubblico alla base del provvedimento, in quanto atto a tenere la villa al mapp. __________ al riparo da iniziative edilizie volte a demolirla. Demolizione che, se fosse messa in atto nelle more del procedimento di adozione della variante concernente la tutela degli edifici rappresentativi dell'architettura ottocentesca e novecentesca nel Comune, potrebbe non solo compromettere seriamente o rendere più ardua l'attuazione della pianificazione in fieri, ma addirittura renderla vana. A mente del Governo la misura sarebbe inoltre ancora proporzionata, poiché non limiterebbe in modo eccessivo l'esercizio del diritto della proprietà, lasciando spazio a interventi di manutenzione e riattazione che non modificano la situazione esistente. La richiesta di proroga, ha aggiunto il Consiglio di Stato, si giustificherebbe anche alla luce del lavoro sin qui svolto dal Comune, che ha approfondito con un consulente la proposta di protezione ed è ora in grado di compiere gli ultimi passi procedurali per l'istituzione della tutela e per il fatto che vi sarebbe motivo di credere che in un tempo ancora ragionevolmente contenuto, il Consiglio comunale possa determinarsi sulla protezione dei beni culturali d'interesse locale del Comune, come pure nello specifico sulla protezione di Villa __________.
D. Avverso tale giudizio governativo, RI 1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo che sia fatto ordine al Municipio di dare seguito alla sua domanda di demolizione. Secondo il ricorrente la domanda di proroga, oltre ad essere intempestiva, non sarebbe stata debitamente motivata dal Municipio. Essa sarebbe inoltre lesiva della garanzia della proprietà e del principio della proporzionalità, in quanto imporrebbe per ulteriori due anni e mezzo al solo ricorrente una restrizione della proprietà insostenibile tenuto anche conto dell'avanzato stato di degrado dell'edificio, che attualmente, a causa delle infiltrazioni d'acqua, sarebbe abitabile solo al primo piano. L'insorgente critica poi l'inattività del Municipio nel corso degli anni nonché le lungaggini nella procedura pianificatoria concernente la variante relativa alla tutela dei beni culturali. Essendo tale procedimento in corso da molto tempo, sarebbe inoltre illusorio ammettere che la medesima possa essere sottoposta al Consiglio comunale per adozione entro lo scadere della proroga del provvedimento cautelare (31 dicembre 2021).
E. All'accoglimento del gravame si oppongono il Consiglio di Stato e il Dipartimento del territorio, rappresentati dalla Sezione, riconfermandosi nelle argomentazioni contenute nella risoluzione impugnata. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si rimette alle considerazioni dei competenti uffici dipartimentali, senza formulare particolari osservazioni. Il Municipio è invece rimasto silente.
F. Con scritto del 13 luglio 2020 il ricorrente ha comunicato a questa Corte di rinunciare a presentare un allegato di replica, riconfermando le tesi e le domande contenute nel ricorso.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Neppure le parti sollecitano l'assunzione di particolari prove.
Nella sentenza STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016, ai consid. 2-4, questo Tribunale ha espresso tutta una serie di considerazioni, che mantengono la loro piena validità e a cui si rinvia onde evitare inutili ripetizioni, e che possono essere così riassunte. Esposto ai consid. 2-3 il quadro legale di riferimento relativo alle misure di salvaguardia della pianificazione contemplate dalla legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), al consid. 4.1 è stato in particolare rammentato che anche la LBC prevede la possibilità di far capo a delle misure provvisionali qualora un bene culturale (immobile) protetto o degno di protezione sia esposto al rischio di manomissione, alterazione, distruzione, trafugamento o simili. Tra le misure provvisionali che possono essere adottate figura il divieto di modificare o di distruggere il bene culturale (art. 17 cpv. 3 lett. a LBC), che si configura alla stregua di una misura di salvaguardia della pianificazione ai sensi della LST ma che al contrario di quest'ultima non è assoggettata ad una durata massima. Dall'art. 18 LBC si deduce che per un bene culturale immobile degno di protezione (ma non protetto) di interesse locale, come è il caso di Villa __________, un provvedimento cautelare ai sensi della LBC istituito a sua protezione esplica i suoi effetti fino alla crescita in giudicato della decisione di adozione della variante del piano regolatore a tutela dei beni culturali immobili di interesse locale (art. 20 cpv. 2 LBC). Un eventuale ritardo nell'adozione della tutela non ha dunque, per principio, alcuna conseguenza diretta sull'efficacia del provvedimento e non ne provoca la decadenza. Tuttavia, ciò non significa che la misura provvisionale adottata in base alla LBC possa sussistere all'infinito, sine die: oltre che rispondere all'interesse pubblico, infatti, essa deve sempre rispettare anche il principio della proporzionalità. Al consid. 4.2 è stato poi trattato il rapporto sussistente fra le misure provvisionali della LBC e quelle contemplate dalla LST.
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella misura in cui comportano una restrizione della proprietà, le misure provvisionali fondate sulla LBC non sfuggono alla necessità di adempiere questi presupposti. È il caso del provvedimento in oggetto, che in sostanza nega temporaneamente all'insorgente il permesso di demolire l'edificio al mapp. __________ di cui è proprietario.
Preliminarmente dev'essere affrontata la censura del ricorrente secondo cui la domanda di proroga del provvedimento cautelare ex art. 17 LBC istituito su Villa __________ sarebbe tardiva, in quanto sottoposta al Governo dopo la scadenza del termine di validità di cinque anni fissato dall'Esecutivo cantonale con la risoluzione dell'8 ottobre 2014. Nel sostenere la sua tesi il ricorrente sembra partire dal presupposto (errato) che l'immobile di sua proprietà sia toccato dallo strumento della zona di pianificazione e implicitamente appellarsi all'art. 83 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101), il cui cpv. 1 dispone che il municipio o il Dipartimento devono presentare l'istanza di proroga della zona di pianificazione al Consiglio di Stato almeno sessanta giorni prima della scadenza della misura, onde evitarne il decadimento. Ora, malgrado le affinità esistenti tra le misure previste dalla LST e i provvedimenti cautelari ai sensi della LBC, quest'ultima legge non prevede una norma analoga all'art. 83 cpv. 1 RLst, ritenuto che, come esposto al consid. 2, i provvedimenti cautelari fondati sull'art. 17 LBC hanno di per sé una durata illimitata nel tempo sempreché rispondano ad un pubblico interesse e siano proporzionati. Ciò considerato, nel caso in cui fosse stato disposto, come nella fattispecie, un termine di scadenza a un provvedimento provvisionale ex art. 17 LBC, la LBC non preclude al Consiglio di Stato la possibilità di emanare una nuova decisione di adozione di un provvedimento cautelare, qualora quello precedente fosse scaduto, sempre che ne siano date le premesse. La censura va pertanto respinta.
Occorre anzitutto esaminare se il provvedimento sia giustificato dal profilo dell'interesse pubblico, ciò che il ricorrente sembra mettere in discussione nella misura in cui sostiene che il Municipio non abbia sufficientemente motivato la richiesta di proroga della misura. La critica va tuttavia subito disattesa, in quanto, come già rilevato da questo Tribunale al consid. 5.3.2 della STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016, è indubbio che la misura, che vieta ogni intervento suscettibile di manomettere, alterare o distruggere Villa __________, risponde all'interesse pubblico di tutelare la pianificazione in fase di elaborazione, il cui obiettivo è quello di porre sotto protezione gli edifici rappresentativi dell'architettura ottocentesca e novecentesca nel Comune, attualmente privi di una vera ed efficace protezione. Pure evidente è la seria e concreta intenzione del Comune di rivedere la pianificazione vigente in materia di tutela dei beni culturali di interesse locale, la quale è dimostrata e confermata dall'avviso recentemente apparso sul Foglio ufficiale (cfr. FU 81/2020 del 9 ottobre 2020, pag. 8354), con cui il Municipio ha annunciato il deposito degli atti pianificatori concernenti la variante sui beni culturali di interesse locale dal 16 ottobre al 16 novembre 2020 presso l'Ufficio tecnico comunale ai fini di permetterne le consultazione da parte della popolazione.
Resta a questo punto da esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, la proroga di ulteriori due anni della durata di validità della misura pianificatoria ai sensi della LBC sia ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.
6.1. Dalla risoluzione governativa dell'8 ottobre 2014 emerge chiaramente come in quell'occasione il Consiglio di Stato, disponendo per ragioni di chiarezza e sicurezza un termine di validità di cinque anni della misura cautelare ai sensi dell'art. 17 LBC, abbia di fatto voluto fissare un orizzonte temporale alla procedura pianificatoria, avviata dal Municipio nel 2012, volta a istituire una protezione dei beni culturali di interesse locale presenti sul territorio comunale, ciò malgrado la fissazione di una durata massima della misura non fosse di principio necessaria. Detto altrimenti, come già rilevato al consid. 5.3.1 della STA 52.2014.389, limitando a cinque anni la durata del provvedimento (riservata la concessione di una proroga) il Consiglio di Stato ha voluto incentivare l'ente pianificante a portare a termine il processo pianificatorio entro un periodo di tempo reputato congruo anche alla luce dei legittimi interessi del qui ricorrente.
6.2. Trascorso tale termine, il Municipio ha motivato la richiesta di proroga adducendo che l'iter pianificatorio sta(va) per concludersi e che le misure di protezione dei beni culturali (tramite variante di PR) erano in avanzata fase di adozione. In proposito occorre osservare quanto segue. A partire dall'8 ottobre 2014, data di adozione da parte del Consiglio di Stato della misura cautelare, il Comune ha:
inoltrato il 17 dicembre 2014 la variante concernente i beni culturali per l'esame preliminare al Dipartimento del territorio, il quale ha rilasciato il suo avviso il 5 aprile 2017,
esperito dal 26 febbraio al 12 marzo 2018 la procedura d'informazione e partecipazione della popolazione,
sottoposto il 29 gennaio 2019 la variante alla Sezione per un parere circa la proposta di aggiornamento dell'Inventario dei beni culturali locali, sulla base delle richieste espresse dal Dipartimento del territorio nell'esame preliminare (…), parere che ha fatto oggetto dell'esame consultivo del 19 novembre 2019.
Inoltre, dopo la decisione qui oggetto di impugnativa, è stata indetta un'ulteriore procedura d'informazione e partecipazione della popolazione dal 16 ottobre al 16 novembre 2020 (cfr. supra, consid. 5).
6.3. Alla luce di quanto precede bisogna riconoscere che il Municipio si è prodigato per portare a termine entro cinque anni la procedura di istituzione della protezione dei beni culturali di interesse locale, rispettivamente ha cercato di fare in modo che al termine di tale arco temporale la variante si trovasse in uno stadio avanzato, raggiungendo un grado di maturazione tale da poter essere sottoposta al vaglio del Legislativo comunale entro termini ragionevoli. Contrariamente a quanto assume il ricorrente, proprio in base alla giurisprudenza che egli cita, riferita tuttavia a una zona di pianificazione, al Municipio non può di certo venir rimproverato di aver rallentato senza motivo il processo pianificatorio, ciò che osterebbe ad una proroga della misura (STF 1C_440/2019 del 7 gennaio 2020 consid. 4.3.3). Una richiesta di proroga dopo cinque anni sarebbe di conseguenza giustificata nella misura in cui il procedimento di istituzione della tutela dei beni culturali sia effettivamente alle battute conclusive, ciò che in casu può venir ammesso. Licenziato il relativo Messaggio all'attenzione del Consiglio comunale, comprensivo dell'evasione di eventuali osservazioni pervenute dalla popolazione, la variante potrà infatti essere presentata al Legislativo per l'adozione. In quest'ottica la proroga di due anni appare ancora tutto sommato accettabile dal profilo della proporzionalità, avente riguardo dello stadio avanzato della procedura, e ciò pure considerando il periodo complessivo durante il quale la domanda del ricorrente è rimasta e resterà sospesa. È vero che, con la risoluzione dell'8 ottobre 2014, il Consiglio di Stato ha creato una certa aspettativa nel cittadino fissando il termine di cinque anni, sicché egli poteva fare affidamento a che la questione fosse risolta entro tale ragionevole periodo. Va comunque considerato che il Governo ha parimenti prospettato la possibilità di un'eventuale proroga in caso di fondati motivi. In definitiva, l'Esecutivo cantonale può essere seguito allorquando ritiene di poter concedere una proroga del provvedimento per il fatto che il Comune è in grado di compiere gli ultimi passi procedurali per l'istituzione della tutela. Prive di rilievo in questo contesto sono per contro le rimostranze del ricorrente circa lo stato di degrado della villa, doglianze che andranno semmai riproposte nel quadro della pianificazione in fieri.
7.2. Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPamm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
Qualora la variante concernente i beni culturali non dovesse essere adottata dal Consiglio comunale entro il nuovo termine disposto dal Consiglio di Stato, la misura decadrà definitivamente.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico del ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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