AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2015.28
Data decisione, Autorità: 27.10.2020, TRAM
Titolo: PUC Parco del Piano di Magadino - in particolare: conformità di alcune norme di attuazione del PUC al diritto federale applicabile
Incarti n. 90.2015.28 90.2015.34
Lugano 27 ottobre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sui ricorsi:
a.
b.
del 13 marzo 2015 di RI 1 RI 2 patrocinate da: PR 1
dell'8 aprile 2015 di RI 1 RI 2 patrocinati da: PR 1
contro
il decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM);
ritenuto, in fatto
A. a. La RI 1 è proprietaria del mapp. 4 di Gambarogno, sezione Contone, di 12'615 m2, mentre la RI 2 ne è l'affittuaria. Sul fondo, attribuito alla zona agricola secondo il piano regolatore dell'allora Comune di Contone, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione dell'11 febbraio 2003 (n. 618), viene svolta dal 1990 un'attività industriale di produzione di componenti altamente specializzate nell'ambito della sicurezza e dell'illuminazione di gallerie autostradali e ferroviarie. La ditta impiega circa 70 dipendenti.
b. RI 3 è stato proprietario, fino al 24 novembre 2017, dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 di Gordola (poi ceduti alla ), posti in località Asinaio e Inferno, di complessivi 14'032 m2, situati in zona agricola secondo il piano regolatore del comune di Gordola, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 27 febbraio 1996 (n. 817) e integrato in seguito da alcune varianti. Sui fondi sorgono diversi edifici e impianti utilizzati dalla RI 4 (), che vi svolge la sua attività da oltre mezzo secolo. La ditta dà attualmente impiego a circa 100 dipendenti.
B. Con decreto legislativo del 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione del PUC-PPdM [NAPUC]) di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore agricolo e sostenere le aziende che vi operano, favorendone la collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare sui suoi contenuti e valori (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC). In particolare l'art. 15 NAPUC, concernente le costruzioni esistenti fuori zona edificabile non conformi alla destinazione di zona, prevede:
1 Costruzioni esistenti non conformi alla destinazione di zona e legalmente erette possono essere rinnovate, trasformate parzialmente, ampliate o ricostruite secondo le disposizioni del diritto federale, segnatamente degli artt. 24c e 37a LPT, a condizione che:
la superficie utilizzata dall'agricoltura non ne sia diminuita;
si generi un effetto positivo sul paesaggio, ad esempio portando ad un maggior ordine e armonia o migliorando l'aspetto dell'edificio e dei suoi dintorni;
l'ampliamento di costruzioni utilizzate a scopi commerciali giusta l'art. 37a LPT è necessario al proseguimento dell'azienda.
2 Costruzioni (di cui al cpv. 1) andate distrutte, non possono essere ricostruite.
3 Utilizzazioni non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere riattivate.
Il piano delle zone conferma l'attribuzione della proprietà della RI 1 alla zona agricola nonché la presenza di un boschetto lungo il lato sud del mappale. Per quanto attiene ai fondi già di RI 3, i mapp. 503 e 507 sono attribuiti alla zona agricola mentre i mapp. 504, 601 e 619 vengono annoverati fra le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC).
C. a. Contro il predetto decreto, la RI 1 e la RI 2 insorgono dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo una riformulazione dell'art. 15 cpv. 1 e 2 NAPUC, nel senso di estendere l'ultima condizione di cui al cpv. 1 (ampliamento di costruzioni commerciali) anche alle costruzioni utilizzate a scopo industriale con attività non molesta, rispettivamente di permettere la ricostruzione degli edifici andati distrutti di cui al cpv. 2 nel rispetto delle volumetrie e delle altezze originarie. Esse espongono anzitutto le caratteristiche della loro attività, decorosa, non molesta e posta ai margini del perimetro del PUC-PPdM. Sottolineano poi la contraddizione insita fra il cpv. 1 della norma, che ammette la ricostruzione, e il cpv. 2, che la vieta. Tale divieto sarebbe inoltre in contrasto con l'art. 24c cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e incompatibile con la garanzia della protezione delle situazioni acquisite e con il principio della proporzionalità. Peraltro non sarebbero ravvisabili elementi configuranti un interesse pubblico talmente importante da impedire la ricostruzione. Per quanto attiene alle facilitazioni accordate agli ampliamenti di edifici commerciali, esse invocano una disparità di trattamento, ritenuto peraltro come, dal profilo delle ripercussioni sul traffico, la conduzione di un'attività industriale leggera e non molesta, come la loro, sarebbe sicuramente più conforme alle finalità del PUC-PPdM rispetto ad un'attività commerciale.
b. La Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione), agente per conto del Gran Consiglio, postula la reiezione del gravame. In merito al divieto di ricostruzione essa adduce in particolare come l'intento del PUC-PPdM sia quello di imporre restrizioni maggiori rispetto a quanto concesso dalla LPT, per favorire e rafforzare la salvaguardia e la valorizzazione del paesaggio e il recupero del territorio agricolo. Nega inoltre la sussistenza di una contraddizione fra il cpv. 1 e 2 dell'art. 15 NAPUC. Per quanto attiene agli ampliamenti delle costruzioni utilizzate a scopi commerciali, sottolinea come la norma sia più restrittiva rispetto a quanto prevede l'art. 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). In ogni caso la modifica proposta dalle ricorrenti sarebbe contraria alla legislazione federale.
c. In sede di replica e di duplica le ricorrenti e la Sezione si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande, approfondendo le loro tesi. Per quanto attiene al divieto di ricostruzione, la Sezione osserva in particolare come l'art. 46 NAPUC preveda, in caso di rigore, la possibilità di concedere deroghe.
d. Chiamato a esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e agli allegati di replica e di duplica, il Comune di Gambarogno postula l'accoglimento del ricorso.
Le insorgenti non hanno presentato osservazioni in merito.
D. a. Anche RI 3 e RI 4 insorgono contro il predetto decreto, chiedendo in via principale l'esclusione dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 dal perimetro del PUC-PPdM e, in via subordinata, una modifica d'ufficio delle NAPUC da parte del Tribunale nel senso di decretare l'inapplicabilità degli art. 13 cpv. 3, concernente le situazioni di degrado paesaggistico, 14, concernente l'inserimento paesaggistico, 15, già descritto in precedenza, e 27 cpv. 1 e 2 (recte: cpv. 4, cfr. replica, pag. 5-6), relativo alla riconversione all'uso agricolo, ai fondi in parola. In via ancor più subordinata postulano il rinvio degli atti all'autorità decidente affinché provveda a modificare le NAPUC nel senso indicato nel ricorso. Secondo i ricorrenti, l'inclusione dei loro fondi nel perimetro del PUC-PPdM sarebbe ingiustificata e priva di interesse pubblico, vista la loro marginalità e la palese inidoneità agricola dovuta al loro uso attuale. Concentrano poi le loro critiche sulle restrizioni contemplate ai singoli capoversi dall'art. 15 NAPUC, che potrebbero compromettere il futuro della ditta e la sua sopravvivenza. In particolare essi contestano che tale norma, più restrittiva rispetto a quanto dispone il diritto federale, poggi su una base legale sufficiente. Le altre NAPUC, troppo vaghe e indeterminate, porrebbero ulteriori vincoli ad eventuali interventi sugli edifici e sugli impianti esistenti, le cui conseguenze sull'attività della loro azienda sarebbero difficili da valutare. Pertanto alla luce della situazione particolare relativa ai loro fondi, le limitazioni introdotte, fortemente penalizzanti, si rivelerebbero prive di interesse pubblico e lesive del principio della proporzionalità.
b. La Sezione chiede che il gravame venga respinto con puntuali argomenti di cui si dirà in seguito. Anche in questa procedura segnala la possibilità di far capo all'art. 46 NAPUC per concedere deroghe.
c. In sede di replica i ricorrenti confermano le loro allegazioni e domande, approfondendo le loro tesi e chiedendo inoltre al Tribunale di valutare, in considerazione dei contenuti della risposta della Sezione, l'opportunità di modificare (stralciando, rispettivamente adattando) gli art. 15 cpv. 1, 14 e 27 cpv. 4 NAPUC così come indicato nel loro allegato. Con la duplica la Sezione ribadisce le sue posizioni e richieste.
d. Chiamato a esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e agli allegati di replica e di duplica, il Comune di Gordola, menzionando il suo gravame contro l'approvazione del PUC-PPdM, evaso da questa Corte con sentenza 90.2015.39 del 30 maggio 2018, confermata con pronuncia 1C_351/2018 del 27 novembre 2018 dal Tribunale federale, aderisce alle richieste dei ricorrenti.
Gli insorgenti non hanno presentato particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1.2. I gravami possono inoltre essere giudicati sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), e, avendo il medesimo fondamento di fatto, vengono evasi con un'unica decisione (art. 76 cpv. 1 LPAmm).
1.3. Poiché la procedura relativa alla controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
In ambito di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in RtiD I-2008 n. 17).
Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4.1. Il piano di Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha), situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino" esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr. Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino - per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco occupa circa 2'350 ha, pressoché il 55% della superficie del fondovalle del piano di Magadino, e persegue lo scopo di promuovere un paesaggio a carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di paesaggio per il futuro (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide", pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco" il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto 3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
4.2. Come esposto in narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC), obiettivo che viene così motivato (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3):
Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni, dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado paesaggistico.
Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la valorizzazione e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche del Parco. Di particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e il carattere di spazio aperto e poco costruito.
Esso viene poi concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC, allegato 1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure (M_1.1.1 - M_1.6.1: cfr. NAPUC, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 4-10).
4.2.1. L'obiettivo specifico OS_1.2 "Salvaguardare e valorizzare le specificità paesaggistiche dei diversi comparti del Parco", viene fra l'altro attuato mediante la misura M_1.2.4 "Risanamento di situazioni puntuali di degrado paesaggistico", così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 6):
Nel perimetro del Parco vi sono numerose situazioni di degrado paesaggistico quali vecchi stabili in disuso, tunnel di plastica fatiscenti, aree di deposito abusive, siti aziendali poco ordinati ecc. L'individuazione precisa delle situazioni di degrado è compito dell'Ente Parco, al quale compete anche la formulazione di proposte di risanamento. Tale lavoro sarà effettuato in collaborazione con i comuni ed il Cantone. Di regola l'onere per il risanamento è a carico del proprietario. Eccezionalmente, quale incentivo, l'Ente Parco può contribuire finanziariamente al risanamento. (…)
Tale principio viene ribadito all'art. 13 cpv. 3 NAPUC, secondo cui le situazioni di degrado paesaggistico vanno, per quanto possibile, risanate.
4.2.2. L'obiettivo specifico OS_1.3 "Promuovere la qualità degli insediamenti, dei singoli edifici, delle infrastrutture e degli spazi esterni adiacenti", viene fra l'altro attuato mediante la misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti", così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 8):
Attraverso una specifica normativa vengono fissati i criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove costruzioni. Essi mirano a promuovere la qualità del paesaggio, nel rispetto del carattere aperto e poco costruito che il territorio agricolo del Piano di Magadino ancora possiede. Le nuove costruzioni devono di principio essere realizzate nei pressi di edifici o impianti esistenti e non intaccare il territorio libero. Nuove costruzioni devono rispettare la morfologia del terreno, disponendosi in modo coerente con la rete stradale, evitando tipologie costruttive estranee al contesto, prestando attenzione all'espressione architettonica e alla sistemazione esterna. Il Dipartimento del territorio, in collaborazione con i comuni e l'Ente Parco, dovrà elaborare delle linee guida che fungano d'aiuto ai proprietari e ai progettisti, nonché alle autorità stesse preposte all'esame delle domande di costruzione.
Al fine di perseguire l'obiettivo di qualità paesaggistica e di salvaguardia del territorio agricolo (cfr misura 2.1.1), il PUC subordina gli interventi su edifici e impianti esistenti eretti legalmente ma non conformi alla destinazione di zona (secondo gli articoli 24c e 37a della Legge federale sulla pianificazione del territorio) a due principi: non sottrarre superficie utilizzata dall'agricoltura; generare un effetto positivo sul paesaggio.
Al fine di rafforzare inoltre la vocazione agricola del comparto, determinante per l'assetto del paesaggio, l'ampliamento di edifici ad uso commerciale legalmente esistenti in zona agricola è ammesso alle condizioni fissate dal diritto federale, ma in termini più restrittivi: ovvero unicamente se ciò è indispensabile al proseguimento dell'attività dell'azienda. Per gli stessi motivi, in caso di distruzione accidentale di edifici o impianti non conformi alla zona non è ammessa la ricostruzione, e analogamente non è ammesso riattivare utilizzazioni non conformi dismesse.
(misura attuata tramite norme PUC art. 14 e 15)
4.2.3. Come emerge dal testo del commento appena riportato, questa misura si riallaccia alla misura M_2.1.1 "Rafforzare la protezione del territorio agricolo", che si inserisce nel contesto dell'obiettivo generale OG_2 relativo al rafforzamento del settore agricolo e alla promozione delle collaborazioni (cfr. settore 2 "Obiettivi e misure", pag. 11 e seg.) e più precisamente dell'attuazione dell'obbiettivo specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio agricolo nelle sue diverse vocazioni". Il commento alla misura M_2.1.1 recita quanto segue (cfr. settore 2 "Obiettivi e misure", pag. 12):
In generale l'agricoltura svolge il ruolo di garantire a lungo termine la base per l'approvvigionamento alimentare, la salvaguardia del paesaggio e l'offerta di spazio libero per lo svago e la natura. Nel caso del Piano di Magadino, gli studi di base hanno dimostrato come queste funzioni siano di fondamentale e dimostrata importanza per perseguire a lungo termine gli obiettivi di sviluppo qualitativo che il parco persegue (cfr. cap. 6.3, 6.4.; 6.5 del rapporto di pianificazione).
Il PUC rafforza pertanto il ruolo dell'agricoltura e riconosce alla salvaguardia dell'estensione della zona agricola un interesse pubblico di principio elevato.
Sebbene una protezione assoluta non possa essere garantita, nel Parco la conservazione del territorio agricolo viene rafforzata nel quadro di eventuali ponderazioni d'interessi rispetto ad altre esigenze della pianificazione.
La protezione è inoltre resa più forte per il tramite di provvedimenti di riconversione all'agricoltura di edifici, impianti e attività non agricole descritte nella misura 2.1.2 e attraverso una restrizione delle possibilità di modifiche di edifici e impianti esistenti non conformi alla zona agricola
(misura attuata tramite norme PUC art. 15, 23 e 27)
4.2.4. La misura 2.1.2 "Promuovere la riconversione di superfici in zona agricola utilizzate per altri scopi" - complementare, come si evince dal testo appena citato, alla misura 2.1.1 - viene così commentata (cfr. settore 2 "Obiettivi e misure", pag. 13):
All'interno del territorio agricolo del parco si riscontra la presenza di utilizzazioni che non sono legate al settore primario. Si tratta di insediamenti aziendali e commerciali, di edifici ed impianti, di infrastrutture per lo svago ed il turismo (non in zona apposita), di aree utilizzate per depositi (materiale vario, macchinari e veicoli), di giardini ecc. (cfr. capitolo 6.3.2.2 del Rapporto di pianificazione).
Attraverso uno studio di base sono state segnalate le diverse situazioni. In particolare attraverso il confronto delle foto aeree tra il 1983 ed il 2009 è stato possibile determinare il momento del cambiamento dell'utilizzo. Si distinguono situazioni preesistenti al 1980 (data d'entrata in vigore della legge federale sulla pianificazione del territorio) che vanno considerate consolidate per diritto acquisito e dunque protette nella loro situazione di fatto. Quelle successive vanno invece analizzate in funzione delle autorizzazioni ricevute. Gli edifici, gli impianti e le utilizzazioni eretti o modificati legalmente sono anch'essi da considerare acquisiti e protetti nella loro situazione di fatto. Gli interventi che al contrario non risultano legali, vanno di principio risanati.
Il PUC si prefigge una duplice strategia:
individuare le situazioni illegali ed attivare, in collaborazione con i comuni ed il Cantone (cui competono le decisioni formali) le necessarie procedure per il risanamento;
analizzare per le situazioni legali se esiste un interesse e un margine di manovra per un recupero di superfici agricole (parziale o totale) su base negoziale e volontaria.
Per le situazioni illegali i costi sono interamente a carico dei proprietari. Per quelle legali i costi sono assunti in parte in parte dal Parco in parte dai proventi del fondo cantonale per le bonifiche agricole.
L'ente parco provvede a riconvertire gli edifici e le attività dismesse, accollandone le spese ai proprietari in caso di situazione illegale. (…)
Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii).
Perimetro del PUC-PPdM
RI 3 e RI 4 contestano l'inclusione dei mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 nel perimetro del PUC-PPdM. Detta inclusione sarebbe ingiustificata e priva di interesse pubblico, vista la loro ubicazione in una zona particolarmente periferica, strettamente connessa con l'area densamente edificata di Gordola, e la palese inidoneità agricola dovuta al loro uso attuale. Inoltre, come attestato per altre situazioni (mapp. 3067 e 2913 di Gordola), il perimetro del PUC-PPdM indicato nel piano direttore sarebbe in alcuni casi stato disatteso, di modo che vi sarebbe un certo margine di manovra quo alla delimitazione del suo perimetro. In proposito si osserva quanto segue.
6.1. I fondi dei ricorrenti sono situati in prossimità del margine ovest del perimetro del PUC-PPdM, in territorio di Gordola. Come esposto in narrativa, il piano regolatore del Comune li attribuisce alla zona agricola. In merito alla delimitazione del perimetro del PUC-PPdM, il Rapporto di pianificazione adduce al punto 3.1.2, pag. 6, quanto segue: "Il confine è definito da elementi fisici nel territorio, come strade e ferrovie, o coincide col limite delle zone residenziali e industriali stabilite dai piani regolatori (non necessariamente percepibili nel paesaggio, soprattutto se il terreno si presenta agricolo in quanto non ancora costruito). Dal Parco sono dunque escluse le zone edificabili: fanno eccezione, oltre all'aeroporto, alcune aree destinate ad attrezzature pubbliche (sportive)". Coerentemente con questa impostazione e con le indicazioni grafiche del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) il PUC-PPdM include nel suo perimetro l'area di proprietà dei ricorrenti, escludendo invece i mapp. 3067 e 2913, posti a nord-ovest rispetto a quelli degli insorgenti e inseriti, secondo il piano regolatore di Gordola, in zona edificabile. In proposito ai ricorrenti sembra sfuggire che questi due fondi, seppur toccati marginalmente nelle rappresentazioni grafiche del piano direttore dal perimetro del PUC-PPdM, appartengono manifestamente all'area densamente edificata di Gordola e sono stati a giusto titolo esclusi, in base ai criteri succitati, dal PUC-PPdM. Ferme queste premesse, la decisione di inglobare i mapp. 503, 504, 507, 601 e 619 nel PUC-PPdM risulta del tutto giustificata nonché sorretta da un eminente interesse pubblico: essi si inseriscono infatti nel vasto comparto agricolo, che si sviluppa a nord, a sud e a est, mentre solo ad ovest risultano limitrofi alla zona edificabile di Gordola, rispetto alla quale il perimetro del PUC-PPdM appare definito in modo congruente e omogeneo. Essa rispetta anche le previsioni del piano direttore.
6.2. Da notare poi che i proprietari dei fondi contermini alle proprietà dei ricorrenti, anch'essi inclusi nel perimetro del PUC-PPdM, non sono insorti contro detta assegnazione. D'altro canto, RI 3 e RI 4, nel loro ricorso, si sono limitati a postulare la sola esclusione della loro proprietà dal perimetro del PUC e non hanno esteso la loro richiesta a tutto il comparto adiacente, che si espande a nord e a sud. Di conseguenza, allo stato attuale, l'esclusione dei fondi in parola dal PUC-PPdM, oltre ad essere contraria alle indicazioni del piano direttore, concorrerebbe a formare un'interruzione incongrua all'interno del suo perimetro.
6.3. Infine neppure il fatto che l'uso attuale delle proprietà sarebbe estraneo all'agricoltura contrasta con la loro attribuzione al PUC-PPdM. Infatti, all'interno del PUC-PPdM si riscontrano situazioni analoghe a quella dei ricorrenti, com'è il caso del mapp. 4 di Gambarogno, appartenente alla RI 1, per le quali le NAPUC prevedono una regolamentazione particolare, che i ricorrenti contestano e la cui disamina forma oggetto dei considerandi seguenti.
Prima di entrare nel merito dell'esame delle singole disposizioni avversate dai ricorrenti, occorre presentare brevemente il quadro legale di riferimento valido a livello federale.
7.1. L'art. 24c LPT e gli art. 41 segg. OPT, introdotti con la revisione della LPT del 1998 (che ha ripreso, con alcune modifiche, il regime retto dal previgente art. 24 cpv. 2 vLPT), hanno subito alcune variazioni nel corso del tempo. Da ultimo, sono stati modificati dalla novella legislativa del 23 dicembre 2011, rispettivamente del 10 ottobre 2012, entrate in vigore il 1° novembre 2012 (RU 2012, 5535, 5537), ossia prima dell'approvazione del PUC-PPdM da parte del Gran Consiglio, avvenuta il 18 dicembre 2014. A questa data il nuovo diritto era pertanto applicabile (cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).
7.2. Giusta l'art. 24c cpv. 1 LPT, rimasto invariato dalla sua entrata in vigore il 1° settembre 2000, fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona sono per principio protetti nella propria situazione di fatto (cosiddetta Besitzstandsgarantie). Con l'autorizzazione dell'autorità competente, prosegue la norma (cpv. 2 nella versione in vigore dal 1° novembre 2012), tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente (cosidetta erweiterte Besitzstandsgarantie). Lo stesso vale, a far tempo dalla citata revisione del 2011, per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale (cpv. 3). Il cpv. 4 seguente, dal canto suo, precisa ora che l'aspetto esterno di un edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio. In ogni caso, conclude il disposto (cpv. 5), è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.
La norma è concretizzata dagli art. 41 e 42 OPT.
7.2.1. L'art. 41 cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c LPT è applicabile a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). La garanzia delle situazioni acquisite concerne dunque le costruzioni realizzate a suo tempo in conformità con il diritto materiale e che sono divenute non conformi alla destinazione della zona in seguito ad un cambiamento di regolamentazione, rispettivamente, per quanto concerne gli edifici abitativi agricoli, che non lo sono più a seguito della dismissione dell'attività (cfr. art. 24c cpv. 3 LPT; STF 1C_187/2011 del 15 marzo 2012 consid. 3.3, parz. pubbl. in: ZBl 113/2012 pag. 610 segg.; cfr. pure ZBl 113/2012 pag. 307 segg. con nota redazionale alla STF 1C_382/2010 del 13 aprile 2011). Non vi sono pertanto ricompresi gli edifici e gli impianti la cui destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile secondo l'art. 24 LPT, che, in quanto tali, non sono "divenuti" non conformi alle destinazioni di zona (cfr. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24c n. 4). Con la nozione "a suo tempo" s'intende, di regola, il 1° luglio 1972, data che coincide con l'entrata in vigore della legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LIA; RU 1972, 1120). Nel campo d'applicazione dell'art. 24c LPT rientrano tuttavia pure edifici ed impianti eretti dopo tale data in una zona edificabile (prevista da un piano regolatore o stabilita provvisoriamente dal Dipartimento dell'ambiente ex art. 8 del decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980; DEPT; BU 1980, 21), allorquando, a seguito di una modifica pianificatoria o a causa della decorrenza infruttuosa del termine del 1° gennaio 1988 previsto dall'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT per adottare un PR conforme ai requisiti della LPT, sono venuti a trovarsi in un'area non più edificabile (cfr. ARE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Berna 2001, V, n. 2.1, pag. 5; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 24c n. 4). In tal caso, fa quindi stato la data di esclusione dal comparto edificabile (eventualmente provvisorio; cfr. STA 52.2015.188 del 27 aprile 2016 consid. 2.2). Vi rientrano inoltre anche le costruzioni erette tra il 1° luglio 1972 e l'entrata in vigore della LPT (1° gennaio 1980) in un comparto per il quale non erano ancora state delimitate le zone edificabili, ma che si situava all'interno del perimetro del progetto generale delle canalizzazioni (PGC; DTF 129 II 396 consid. 4.2.1, ZBl 106/2005 pag. 384, con commento redazionale a pag. 391 seg.) o di un territorio edificabile ristretto ai sensi dell'art. 28 dell'ordinanza generale sulla protezione delle acque del 19 giugno 1972; OPA; RU 1972, 1138).
7.2.2. Dal canto suo, l'art. 42 OPT sancisce che una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali; sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno (cpv. 1). Stato di riferimento determinante per la valutazione dell'identità, precisa il cpv. 2, è lo stato in cui si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile. Il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata, dispone ancora il cpv. 3, va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. Essa, in ogni caso, non è più garantita se la superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona è ampliata oltre i limiti assoluti previsti dal cpv. 3 lett. a e lett. b. Secondo il cpv. 4, la ricostruzione presuppone inoltre che, al momento della distruzione o della demolizione, l'edificio o l'impianto fosse ancora utilizzabile secondo la destinazione e vi fosse ancora un interesse alla sua utilizzazione. In tal caso, il volume dell'edificio può essere ricostruito entro i limiti necessari per realizzare la superficie ammessa ai sensi del capoverso 3. Il capoverso 3 lett. a non è applicabile.
7.3. Secondo l'art. 37a LPT, in vigore dal 1° settembre 2000, il Consiglio federale stabilisce a quali condizioni sono autorizzati i cambiamenti di destinazione degli edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali eretti prima del 1° gennaio 1980 o non più conformi alla destinazione della zona in seguito a modifica dei piani di utilizzazione. Con questa disposizione il legislatore federale ha essenzialmente inteso permettere alle imprese commerciali situate fuori della zona edificabile di continuare la loro attività, di modernizzarsi e di ristrutturarsi in modo tale da mantenere i posti di lavoro, dandosene il caso cambiando l'orientamento (cfr. DTF 140 II 509 consid. 2.7; STF 1C_348/2008 del 27 ottobre 2008 consid. 2.2, 1A.289/2004 del 7 giugno 2005 consid. 2.2.1; ARE, op. cit., I, n. 2.4.5, pag. 47).
La norma è concretizzata dall'art. 43 OPT.
7.3.1. L'ordinamento retto dagli art. 37a LPT e 43 OPT riguarda innanzitutto gli edifici e gli impianti costruiti o modificati legalmente, in conformità cioè col diritto materiale applicabile, prima del 1° gennaio 1980. Sostanzialmente, vi rientrano quindi gli edifici e impianti commerciali legalmente costruiti prima del 1° luglio 1972, allorquando non era ancora applicabile il regime della separazione delle zone edificabili da quelle non edificabili introdotto dalla LIA, rispettivamente quelli realizzati tra il 1° luglio 1972 ed il 1° gennaio 1980 in un comparto che si situava all'interno del PGC, rispettivamente del territorio edificabile ristretto (cfr. art. 19 LIA e 28 OPA; Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017, ad art. 37a n. 13). Gli art. 37a LPT e 43 OPT coprono anche tutti gli edifici ed impianti commerciali costruiti legittimamente dopo il 1° luglio 1980 (all'interno di una zona edificabile istituita dal PR oppure di una zona edificabile provvisoria ai sensi dell'art. 8 DEPT o dell'art. 36 cpv. 3 LPT) che, successivamente, sono divenuti non conformi alla destinazione della zona in seguito alla prima istituzione di un ordinamento d'utilizzazione conforme alla LPT o alla modifica dei piani di utilizzazione (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 37a n. 3; Muggli, op. cit., ad art. 37a n. 13; cfr. pure ARE, op. cit., I, n. 2.4.5, pag. 48). Infine, le disposizioni federali all'esame si applicano pure agli edifici e agli impianti antecedenti al 1° gennaio 1980 e già al di fuori dell'area fabbricabile al momento della loro realizzazione, ma autorizzabili in quanto costruzioni a ubicazione vincolata secondo le disposizioni allora vigenti (LIA e decreto federale del 17 marzo 1972 su alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio; DFU; RU 1972, 576) o perché sorretti da un bisogno oggettivamente fondato in assenza di interessi pubblici contrastanti (cfr. art. 20 LIA e 27 OPA e art. 4 cpv. 3 DFU; ARE, op. cit., I, n. 2.4.5, pag. 48, nonché V, nota 32 al n. 5.7.2, pag. 20; Muggli, op. cit., ad art. 37a n. 13, con rif. a: DTF 129 II 396 consid. 4.2.1; cfr. pure, per un'applicazione pratica dell'art. 20 LIA in relazione agli art. 37a LPT e 43 OPT, STF 1C_655/2015-1C_17/2016-1C_27/2016 del 16 novembre 2016 consid. 2.3, che rinvia a: STF 1C_328/2010 del 3 marzo 2011, pubbl. in: URP 2011 pag. 209 segg.).
7.3.2. L'art. 43 cpv. 1 OPT stabilisce che cambiamenti di destinazione e ampliamenti di edifici e impianti usati a scopi commerciali divenuti non conformi alla destinazione della zona possono essere autorizzati se, cumulativamente:
a. l'edificio o impianto è stato legalmente costruito o modificato;
b. non insorgono nuove implicazioni rilevanti su territorio e ambiente;
c. la nuova utilizzazione non è inammissibile secondo un altro atto legislativo federale.
La norma prevede inoltre che la superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona può essere ampliata del 30 per cento; gli ampliamenti all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati soltanto per la metà (cpv. 3). Se la superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona deve essere ampliata fuori del volume esistente dell'edificio per più di 100 m2, tale ampliamento può essere autorizzato soltanto se necessario al proseguimento dell'azienda (cpv. 4).
7.4. Sia gli art. 24c LPT e 42 OPT, sia gli art. 37a LPT e 43 OPT, concernono dunque essenzialmente edifici o impianti costruiti o modificati/trasformati a suo tempo in conformità al diritto materiale, ma che per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o piani sono divenuti non conformi alla funzione della zona di utilizzazione. Rispetto agli art. 24c LPT e 42 OPT, gli art. 37a LPT e 43 OPT costituiscono una lex specialis, applicabile soltanto a edifici ed impianti utilizzati a scopi commerciali, che estende la tutela delle situazioni acquisite per principio disciplinata dall'art. 24c LPT, al fine di permettere le ristrutturazioni e gli adeguamenti necessari per mantenerne la concorrenzialità (cfr. Waldmann/
Hänni, op. cit., ad art. 37a n. 2 e rimandi). In tal senso, l'ordinamento retto dagli art. 37a LPT e 43 OPT è più favorevole sotto svariati punti di vista. Anzitutto, permette anche cambiamenti totali di destinazione, purché il carattere commerciale degli stabili sia preservato (cfr. DTF 140 II 509 consid. 2.3 e 3.3; STA 52.2002.344 del 9 gennaio 2012 consid. 5.1.). Inoltre, non pone il requisito dell'identità della costruzione modificata/trasformata. In terzo luogo, la limitazione a 100 m2 dell'ampliamento della superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione si applica soltanto fuori del volume esistente dell'edificio, consentendo ampliamenti anche maggiori se necessari al proseguimento dell'azienda (cfr. art. 43 cpv. 4 OPT; STF 1A.289/2004 del 7 giugno 2005 consid. 2.2.1).
7.5. Nel caso di costruzioni commerciali è dunque in base all'ordinamento retto dagli art. 37a LPT e 43 OPT che conviene giudicare i cambiamenti di destinazione e gli ampliamenti. Gli interventi di rinnovamento e di ricostruzione vanno invece esaminati in base agli art. 24c LPT e 42 OPT (cfr. STF 1A.289/2004 del 7 giugno 2005 consid. 2.5). L'art. 24c (cpv. 1) LPT resta pure applicabile per quanto concerne il mero mantenimento della situazione di fatto esistente. Nuove costruzioni, alle quali vanno assimilati edifici o impianti sostitutivi che per dimensioni e destinazione non corrispondono a quelli demoliti, ricadono per contro nel campo di applicazione dell'art. 24 LPT (cfr. STF 1A.289/2004 citata consid. 2.5.1 e 2.5.2).
7.6. Secondo l'art. 27a LPT, la legislazione cantonale può prevedere restrizioni alle disposizioni degli articoli 16a cpv. 2, 24b, 24c e 24d LPT. Scopo della norma è quello di consentire ai cantoni di tenere conto delle specificità regionali, facendo uso soltanto in misura limitata, a seconda delle regioni, delle agevolazioni concesse dai citati articoli. Affinché i cantoni possano adottare siffatte limitazioni è tuttavia necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge in senso formale (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf Muggli/Jochen Jäger in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen (ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e 19; cfr. anche infra consid. 10.5). L'art. 27a LPT non menziona esplicitamente l'art. 37a LPT. In considerazione del fatto che quest'ultimo è ritenuto una lex specialis per rapporto all'art. 24c LPT, Muggli e Jäger ritengono nondimeno che esso sia incluso nel campo di applicazione dell'art. 27a LPT (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 12; Muggli/Jäger, op. cit., ad art. 27a n. 11). La giurisprudenza (vodese) sembra invece ritenere esaustivo l'art. 27a LPT (cfr. Benoit Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire in: RDAT 2013, pag. 105 segg., pag. 130 lett. c). Posizione, quest'ultima, che appare più convincente a questa Corte per diverse ragioni. Anzitutto, i lavori preparatori in vista dell'introduzione dell'art. 27a LPT non fanno menzione dell'intenzione di includere nel suo campo di applicazione anche l'art. 37a LPT (cfr. in particolare Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005, FF 2005, pag. 6322-6323). Il tenore dell'art. 27a LPT non è stato modificato neppure in seguito, e ciò malgrado che anche nell'ambito della revisione parziale della LPT del 23 dicembre 2011 sia stato adattato. Ammettere la possibilità di introdurre limitazioni a quanto prevede l'art. 37a LPT appare inoltre in contrasto con lo spirito del legislatore federale che, come esposto sopra al consid. 7.3., ha voluto agevolare gli interventi sugli edifici commerciali per mantenerne la concorrenzialità. Di conseguenza è da ritenere che l'enumerazione delle disposizioni di diritto federale che i cantoni possono limitare sia esaustiva e che l'art. 37a LPT ne sia stato volutamente escluso.
Nello specifico, le NAPUC che i ricorrenti contestano contengono vari tipi di prescrizioni che perseguono finalità diverse. L'art. 13 cpv. 3 NAPUC, concernente i principi generali, prevede che le situazioni di degrado paesaggistico vadano, per quanto possibile, risanate. Segue poi l'art. 14 NAPUC finalizzato a garantire un adeguato inserimento paesaggistico delle nuove costruzioni e degli interventi sulle costruzioni esistenti. L'art. 15 NAPUC, il cui testo è riportato in narrativa (cfr. supra, consid. B), mira a disciplinare le costruzioni esistenti fuori zona edificabile non conformi alla destinazione di zona. L'art. 27 NAPUC concerne invece la riconversione all'uso agricolo. Ora, solo nella misura in cui le prescrizioni contestate costituiscono un'effettiva limitazione dei contenuti dell'art. 24c e non una semplice sovrapposizione di prescrizioni con altre finalità, soprattutto di carattere paesaggistico, si pone il quesito di sapere se esse sono compatibili con il diritto federale di rango superiore (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 27a n. 17-19; Muggli/Jäger, op. cit., ad art. 27a n. 14-16; STF 1C_80/2015 del 22 dicembre 2015 consid. 2.4.3.), ciò che i ricorrenti contestano soprattutto con riferimento agli art. 14 e 15 NAPUC. Analogo ragionamento vale per gli edifici e gli impianti utilizzati a scopi commerciali, posto tuttavia che, come visto sopra, la legislazione cantonale non può prevedere restrizioni alle disposizioni dell'art. 37a LPT. Le critiche sollevate verranno esaminate ai considerandi che seguono.
Art. 13 cpv. 3 NAPUC
La norma si inserisce nell'obiettivo generale di valorizzare e salvaguardare le peculiarità paesaggistiche del Parco, imponendo, per quanto possibile, il risanamento delle situazioni di degrado (cfr. supra, consid. 4.2.1.). RI 3 e RI 4 ne criticano i contenuti, ritenendo che sia difficile valutarne l'effettiva portata. Essa sembrerebbe infatti introdurre un obbligo positivo per i proprietari, in contrasto con il principio del mantenimento delle situazioni acquisite. La Sezione, in sede di risposta, osserva come la norma, che impone il risanamento solo per quanto possibile, non sia imperativa, mirando a rimuovere situazioni di degrado nel rispetto del principio della proporzionalità. In proposito va anzitutto rilevato che, contrariamente a quanto ritengono i ricorrenti, la protezione delle situazioni acquisite di cui all'art. 24c LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora) essere utilizzate conformemente alla loro destinazione, ciò che non si avvera in caso di rovine e di situazioni oramai irrimediabilmente compromesse (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 24c n. 16; STF 1C_356/2010 del 21 febbraio 2011 consid. 2.3 e 2.4 e rinvii). Ad ogni modo, alla luce delle finalità perseguite dal PUC-PPdM, l'interesse pubblico su cui poggia la contestata prescrizione, volta ad eliminare situazioni di degrado paesaggistico, quali vecchi stabili in disuso, tunnel di plastica fatiscenti, aree di deposito abusive, siti aziendali poco ordinati ecc. (cfr. supra, consid. 4.2.1.), è fuori discussione. Peraltro, vista la sua formulazione, essa risulta inoltre meno incisiva dell'obbligo sancito dall'art. 38 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) di mantenere i fondi "in modo da non offendere il decoro e da non mettere in pericolo le persone e le cose" (cfr. anche art. 35 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 [LE; RL 705.100]). Come osserva la Sezione, la norma contiene infatti un elemento di flessibilità che la rende rispettosa del principio della proporzionalità e pertanto essa merita di essere tutelata. In merito alla tematica relativa alla riconversione di attività dismesse, correlata a quella qui trattata, si dirà in seguito con riferimento all'art. 15 cpv. 3 e 27 cpv. 1 e 4 NAPUC (cfr. infra, consid. 11.2 e 12.2-12.3).
Il PUC-PPdM fissa, attraverso l'art. 14 NAPUC, i criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove costruzioni e per gli interventi su costruzioni esistenti. RI 3 e RI 4 concentrano le loro critiche sul cpv. 3 della norma, secondo cui interventi su costruzioni esistenti devono, per quanto possibile, migliorare la qualità architettonica dell'edificio ed il paesaggio. A loro detta, si tratterebbe di una norma a carattere (troppo) indeterminato e più restrittiva rispetto al diritto federale. La Sezione osserva in particolare come, viste le finalità di salvaguardia e valorizzazione del paesaggio perseguite dal PUC-PPdM, la norma inasprisca il principio operativo di cui all'art. 104 cpv. 2 LST secondo cui le costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa nel rispetto del principio della proporzionalità. In proposito si osserva quanto segue.
10.1. Secondo l'art. 42 cpv. 1 OPT, che concretizza l'art. 24c cpv. 2 LPT, una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali. Sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno. Secondo la giurisprudenza, l'identità della costruzione è mantenuta quando le modifiche progettate salvaguardano nei tratti essenziali il volume e l'aspetto della costruzione e non hanno degli effetti sensibilmente nuovi dal punto di vista dell'occupazione del suolo, dell'urbanizzazione e dell'ambiente; le trasformazioni devono essere d'importanza ridotta per rapporto allo stato esistente della costruzione (STF 1C_335/2012 del 19 marzo 2013 consid. 5.1. e rinvii). Questa esigenza non impedisce di apportare, nel quadro delle trasformazioni autorizzate, dei miglioramenti estetici sulle costruzioni o sulle istallazioni il cui aspetto non è soddisfacente (STF citata, ibidem; Muggli, op. cit., ad art. 24c n. 24). Occorre comunque tener presente che i miglioramenti estetici secondo l'art. 42 cpv. 1 seconda frase non mirano ad armonizzare la costruzione con gli edifici vicini, bensì a correggere difetti architettonici manifesti, intrinsechi all'edificio stesso (STF citata consid. 5.2).
10.2. Rispetto alla normativa federale, che, come appena visto, si limita ad ammettere miglioramenti estetici, l'art. 14 cpv. 3 NAPUC va oltre, imponendo, seppur per quanto possibile, un miglioramento della qualità architettonica dell'edificio e del paesaggio. Anche se la norma persegue finalità esclusivamente estetiche, essa risulta nel contempo più severa rispetto a quanto richiesto dal diritto federale. Si pone dunque il quesito di sapere se sia ammissibile introdurre con lo strumento del piano di utilizzazione un regime più severo del diritto federale (cfr. supra, consid. 7.6).
10.3. In proposito va anzitutto rilevato che, in base a quanto esposto al consid. 7.6., la norma risulta contraria al diritto federale per quanto attiene agli edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali, che non possono essere sottoposti a un regime più severo dal diritto cantonale. Per quanto attiene invece agli edifici che ricadono nel campo di applicazione dell'art. 24c LPT ci si può invero chiedere se la norma sia sorretta da un sufficiente interesse pubblico, ritenuto che, oltre che di difficile applicazione, essa potrebbe tutt'al più giustificarsi in presenza di un paesaggio degradato e bisognoso di interventi di recupero dei valori originari (cfr. STA 52.2013.94/97 del 2 maggio 2014 consid. 9.2). Inoltre, per quanto attiene all'aspetto esterno degli edifici, il diritto federale sembrerebbe esaustivo, ciò che porterebbe a escludere ulteriori condizioni e limitazioni di diritto cantonale (cfr. Muggli/
Jäger, op. cit., ad art. 27a n. 17). La questione non merita ulteriori approfondimenti, poiché in ogni caso, per i motivi esposti qui di seguito, il PUC non costituisce lo strumento adatto per introdurre le limitazioni cui all'art. 27a LPT.
10.4. Anzitutto né la LALPT né la LST contengono riferimenti all'art. 27a LPT: gli art. 73 LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di diritto federale fuori dalle zone edificabili, si limitano ad effettuare un rinvio generale agli art. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT, mentre gli art. 74 e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di contenuto identico, concretizzano le facoltà concesse dagli art. 24d LPT e 39 OPT. Notasi che il messaggio del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul Disegno di legge sullo sviluppo territoriale, sembrerebbe aver escluso la possibilità di far capo all'art. 27a LPT, osservando nel commento all'art. 67 LST (ora 68 LST), pag. 90: "Questa norma opera un rinvio diretto ai disposti del diritto federale che disciplinano la materia in maniera esaustiva ed inderogabile (artt. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT)". Ciò premesso, come esposto al consid. 7.6., affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla regolamentazione federale è necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione - ossia delle norme che concretizzino il disposto federale che non è direttamente applicabile - ancorate, in considerazione dell'inasprimento delle restrizioni apportate ai diritti dei proprietari, in una legge in senso formale.
10.5. In concreto, la misura M_1.3.1. "Fissare i criteri d'inserimento paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti", poi concretizzata agli art. 14 e 15 NAPUC, e la misura M_2.1.1. "Rafforzare la protezione del territorio agricolo", poi concretizzata agli art. 15, 23 e 27 NAPUC (cfr. supra, consid. 4.2.2. e 4.2.3.) menzionano nel loro commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale è in concreto dato. Come sostengono i ricorrenti, è tuttavia da escludere, che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) - rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art. 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianficazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).
10.6. Per questi motivi l'art. 14 cpv. 3 NAPUC viene annullato in quanto contrario al diritto federale.
11.1. Come visto in precedenza (cfr. supra, consid. B e consid. 4.2.2., commento alla misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti"), la norma, dopo aver effettuato un rinvio, al cpv. 1, agli art. 24c e 37a LPT, introduce ulteriori condizioni, rispettivamente vieta al cpv. 2, in caso di distruzione accidentale, le ricostruzioni, risultando così più restrittiva rispetto all'ordinamento federale. Per tutti i motivi esposti ai considerandi che precedono, così come richiesto dai ricorrenti, le condizioni supplementari imposte al cpv. 1 e il cpv. 2 vengono annullate in quanto contrarie al diritto federale.
11.2. Il cpv. 3 della norma tratta la tematica delle attività abbandonate, statuendo che le utilizzazioni non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere riattivate. Secondo RI 3 e RI 4 il disposto "(…) sembra andare oltre al diritto federale. La sua introduzione potrebbe essere problematica in ragione delle attività dell'Impresa, che necessitano di essere eventualmente temporaneamente spostate all'interno del perimetro dei diversi fondi, senza che ciò determini che l'attività in questione venga dismessa". La Sezione osserva in proposito che la norma si pone in sintonia con la dottrina e la giurisprudenza relativa all'art. 24c LPT. Tale tesi merita tutela. Come esposto supra al consid. 9., la protezione delle situazioni acquisite di cui all'art. 24c LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora) essere utilizzate conformemente alla loro destinazione. Ciò si avvera quando il proprietario dimostra, tramite un'adeguata manutenzione, di conservare un interesse al loro (ri)utilizzo. La protezione delle situazioni acquisite non si estende invece a edifici che si trovano in stato di degrado (cfr. STF 1A. 134/2002 del 17 luglio 2003 consid. 4.3., 1C_356/2010 del 21 febbraio 2011 consid. 2.3 e 2.4 e rinvii, STA 52.2017.522 del 7 marzo 2018 consid. 2.3. con rinvii; Muggli, op. cit., ad art. 24c n. 16) o ad attività dismesse, ossia "cadute in disuso e abbandonate" (cfr. Vocabolario Treccani on-line, consultabile al sito: http://www.treccani.it/vocabolario). Manifestamente, l'eventuale interruzione temporanea di un'attività presente all'interno dei fondi dei ricorrenti non ricade nella fattispecie contemplata dall'art. 15 cpv. 3 NAPUC, che merita di essere tutelato.
12.1. L'art. 27 NAPUC, concernente la riconversione all'uso agricolo, prevede:
1 Gli usi non conformi alla zona agricola vanno, per quanto possibile, risanati.
2 Il risanamento di costruzioni e attività al beneficio della garanzia delle situazioni acquisite è perseguito in accordo coi proprietari; l'Ente Parco può concedere indennizzi.
3 L'Ente Parco provvede a riconvertire le costruzioni e le attività dismesse, la cui riattivazione non è più consentita giusta l'art. 15 cpv. 3.
4 Le costruzioni e le attività non conformi alla zona agricola e prive di regolare licenza o autorizzazione emanate da un'Autorità competente vanno risanate e riconvertite a spese del proprietario.
12.2. RI 3 e RI 4 contestano anzitutto il cpv. 1 della norma: analogamente a quanto sostenuto in merito all'art. 13 cpv. 3 NAPUC, essi ritengono che il disposto sembrerebbe introdurre un obbligo positivo per i proprietari, in contrasto con il principio del mantenimento delle situazioni acquisite. La Sezione, in sede di risposta, osserva come il disposto sia applicabile solo alle situazioni illegali, facendo invece stato, per le costruzioni erette legalmente e quindi al beneficio della garanzia delle situazioni acquisite, il cpv. 2. I ricorrenti, affermando come le loro costruzioni siano al beneficio di regolari permessi, prendono atto di tale spiegazione, rispettivamente che il risanamento ai sensi del cpv. 2 non è obbligatorio, e rinunciano ad approfondire ulteriormente la censura. Ciò premesso, il Tribunale non può tuttavia esimersi dal rilevare come le spiegazioni della Sezione non convincano. Infatti se il cpv. 1 fosse applicabile solo alle situazioni illegali, la riserva "per quanto possibile" risulterebbe incompatibile con il principio secondo cui in presenza di situazioni abusive l'autorità non può rinunciare a ristabilire una situazione conforme al diritto, che rimane la regola - così come peraltro sancito al cpv. 4 (cfr. anche consid. seguente) -, salvo per motivi di proporzionalità, perenzione dell'azione di ripristino o protezione della buona fede (cfr. STF 1A_190/2006 dell'11 giugno 2007 consid. 10.3 e rinvii; Muggli, op. cit., ad art. 24c n. 15). Ora, sebbene vi sia da ritenere che il cpv. 1 si limiti a enunciare il principio generale della riconversione all'uso agricolo, poi dettagliato nei capoversi successivi con riferimento alle costruzioni al beneficio delle situazioni acquisite (cpv. 2), alle attività dismesse (cpv. 3) e alle situazioni illegali (cpv. 4), esso risulta poco chiaro, dando adito a malintesi. Così come postulato dai ricorrenti, esso non merita dunque conferma.
12.3. I ricorrenti contestano poi il cpv. 4 della norma, in quanto troppo vago e potenzialmente problematico. Il disposto non porrebbe infatti un limite temporale alla necessità di disporre di una licenza edilizia. Inoltre sui loro fondi sorgerebbero delle costruzioni per le quali al momento della loro (legittima) edificazione non era necessaria un'autorizzazione. La Sezione, in sede di risposta, osservando come il disposto vada a colpire solo gli edifici eretti illegalmente, rileva: "Per le costruzioni che tuttora non sono al beneficio di una regolare autorizzazione, nel caso si renda indispensabile dimostrarne la legalità, è necessario richiedere un'autorizzazione a posteriori dimostrando che l'edificio in questione è stato costruito e/o modificato legalmente, sulla base del diritto in vigore all'epoca dell'edificazione, oppure sulla base dei requisiti della legislazione attuale. In questo caso verrà rilasciata la necessaria autorizzazione e l'edificio in questione non sarà così sottoposto all'art. 27 NAPUC". In sede di replica i ricorrenti, prendendo atto che la norma si riferisce ad attività e costruzioni abusive, contestano la necessità di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria per dimostrare che le costruzioni sono state erette legalmente, chiedendo comunque che la norma venga stralciata in quanto superflua e potenzialmente fonte di fraintendimenti. In proposito si osserva quanto segue.
12.4. Come esposto sopra al consid. 7.2., secondo l'art. 24c cpv. 1 LPT, fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto. L'espressione "non più conformi alla destinazione di zona" si riferisce alle costruzioni erette in conformità col diritto materiale prima dell'introduzione, il 1° luglio 1972, del principio della separazione fra territorio edificabile e non, oppure alle costruzioni erette in zona edificabile dopo il 1° luglio 1972 ma che sono state in seguito inserite in zona non edificabile (cfr. art. 41 OPT; STF 1C_281/2015 del 28 giugno 2016 consid. 3.3; Muggli, op. cit., ad art. 24c n. 17; DTF 129 II 396, consid. 4.2.1. e rinvii). Giusta l'art. 37a LPT, per gli edifici e impianti utilizzati a scopi commerciali fa invece stato la data del 1° gennaio 1980 (cfr. supra, consid. 7.3). Le costruzioni e gli impianti posti fuori zona edificabile, non conformi al diritto perché costruiti o trasformati in contrasto con il diritto materiale non godono per contro della protezione delle situazioni acquisite. Ciò premesso, è vero che l'art. 15 cpv. 1 NAPUC rinvia al regime previsto agli art. 24c e 37a LPT (cfr. supra, consid. 11.1.). Tuttavia l'art. 27 cpv. 4 NAPUC risulta poco chiaro, poiché, come questa Corte ha più volte ricordato, anche opere mai formalmente autorizzate possono beneficiare della tutela e delle facilitazioni previste dall'art. 24c LPT, nella misura in cui sono state costruite in conformità con il diritto in vigore al momento in cui sono state realizzate (RtiD I-2016 n. 40 consid. 5.1.1. e rinvii). Qualora ciò non si avveri, l'opera va demolita o va tollerata se ne sono date le premesse (cfr. STA 52.2018.230 del 12 marzo 2019 consid. 5.3). Così come formulato, il cpv. 4 non merita dunque tutela. Esso risulta inoltre più restrittivo del diritto federale.
12.5. Anche la tesi della Sezione secondo cui, per dimostrare la legalità di una costruzione eretta legalmente ma priva di autorizzazione sarebbe necessario far capo all'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria, non merita di venir seguita. Infatti, se il permesso di costruzione non è mai stato rilasciato o non è reperibile, la conformità dell'opera con il diritto materiale vigente al momento della costruzione, qualora non sia evidente (come ad esempio nel caso di edifici storici), può essere accertata anche a titolo pregiudiziale (cfr. STA 52.2014.319 del 16 dicembre 2014 consid. 3.2.3).
13.2. Le spese e la tassa di giustizia seguono la soccombenza di RI 3 e della RI 4 (art. 47 cpv. 1 LPAmm), atteso come il Cantone ne vada esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Dato l'esito dei ricorsi, si giustifica l'assegnazione di ripetibili ai ricorrenti in proporzione al successo delle loro impugnative, patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm); in concreto esse sono dovute dallo Stato.
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza il decreto legislativo del 18 dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva:
1.1. l'art. 14 cpv. 3 NAPUC;
1.2. le tre condizioni enunciate all'art. 15 cpv. 1 NAPUC (stralcio da "(…) a condizione che" fino a "dell'azienda";
1.3. l'art. 15 cpv. 2 NAPUC;
1.4. l'art. 27 cpv. 1 e 4 NAPUC.
2.2. Ai ricorrenti RI 1 e RI 2 dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'500 versato quale anticipo spese. Lo Stato verserà loro complessivamente fr. 2'500.- per ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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