AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2022.393
Data decisione, Autorità: 28.03.2023, TRAM
Titolo: Procedimento amministrativo per infrazione alla LCPubb. Divieto di subappalto
Incarto n. 52.2022.393
Lugano 28 marzo 2023
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 25 novembre 2022 dell'
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 26 ottobre 2022 (n. 5234) del Consiglio di Stato che l'ha condannata al pagamento di una multa di fr. 3'000.- per infrazione alla legge sulle commesse pubbliche;
ritenuto, in fatto
A. Il 15 giugno 2020 il curatore del Centro culturale e museo __________ del Comune di __________ ha chiesto a tre ditte con sede in Svizzera interna, tra cui la C__________, di inoltrare un'offerta per la fornitura di speciali griglie create su misura per il deposito di quadri. Il 2 settembre 2020 la ditta RI 1, in quanto rivenditore per il Ticino della C__________ AG, ha inoltrato la propria offerta, dell'importo di fr. 32'750.-.
B. Il 7 ottobre 2020 il Municipio del Comune di __________ ha deliberato per incarico diretto la commessa alla RI 1 per l'importo offerto.
C. Il 7 aprile 2021 l'Associazione interprofessionale di controllo (AIC) ha effettuato una verifica sul cantiere e ha rilevato la presenza di due lavoratori della ditta M__________ GmbH (M__________) di __________ (Germania) intenti a montare le scaffalature in acciaio per lo stoccaggio di quadri. Prestazione fatturata dalla M__________ a I__________ Sagl, incaricata dalla RI 1. Il rapporto dell'AIC è stato trasmesso all'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche (UVCP) del Dipartimento del territorio, il quale ha raccolto informazioni e documentazione presso le parti coinvolte. Ha quindi informato la RI 1 di aver rilevato un possibile subappalto non autorizzato alla ditta I__________ Sagl, nonché un subappalto (di secondo grado) alla ditta M__________, ciò che avrebbe potuto costituire una violazione della legislazione sulle commesse pubbliche ai sensi dell'art. 45a della legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100). L'autorità ha pertanto invitato l'interessata a formulare osservazioni in proposito.
D. Con scritto del 14 giugno 2021, l'RI 1 ha osservato di essere solo una rivenditrice dei prodotti oggetto della fornitura presso il Centro culturale __________ e di non occuparsi della produzione degli stessi. Per questo motivo si sarebbe rivolta alla I__________ Sagl, che commercializza gli impianti per il deposito di quadri richiesti dal committente. Ha inoltre spiegato che la socia e gerente della I__________ Sagl è , compagna di A, che pure è intervenuto nello svolgimento della commessa quale titolare della E__________. Il curatore del Centro culturale __________ sarebbe stato perfettamente a conoscenza che la ditta RI 1 non avrebbe progettato né prodotto le griglie richieste. Inoltre, essa non avrebbe avuto alcun contatto con l'azienda tedesca M__________, che sarebbe stata ingaggiata da I__________ Sagl, rispettivamente da E__________. Infine, rileva di non essersi resa conto che si trattasse di una commessa pubblica e di non aver saputo, prima della delibera, che il Centro __________ appartenesse al Comune.
E. Con decisione del 26 ottobre 2022 il Consiglio di Stato ha sanzionato la ditta RI 1 per aver ottenuto l'aggiudicazione sulla scorta di false indicazioni e per aver subappaltato senza l'accordo del committente l'integralità delle prestazioni alla I__________ Sagl, che a sua volta ha incaricato la ditta tedesca M__________ dell'esecuzione dei lavori, rispettivamente la E__________ della consulenza al progetto, mettendo così in atto due subappalti di secondo grado e violando il requisito di sede o domicilio. Il Governo l'ha quindi condannata al pagamento di una sanzione di fr. 3'000.-, corrispondente al 10% del valore del subappalto illecito.
F. Contro la predetta decisione insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1 chiedendone l'annullamento o, in via subordinata, la sua riforma nel senso che la multa sia ridotta. Ribadisce quanto osservato dinanzi all'UVCP e in particolare di essere stata all'oscuro che l'offerta inoltrata al curatore del Centro __________ fosse assoggettata al regime delle commesse pubbliche. Inoltre, a quest'ultimo era noto il coinvolgimento di ditte terze, a cui avrebbe acconsentito, e che la RI 1 avrebbe funto solo da rivenditrice. Nega inoltre ogni responsabilità in merito a un subappalto di secondo grado. Per quanto attiene ad A__________ e alla sua ditta E__________, sostiene che lo stretto legame del medesimo con la socia e gerente della I__________ Sagl escluda si tratti di un subappalto di secondo grado: ai suoi occhi le due ditte lavoravano quale unica entità. In relazione all'azienda M__________, ribadisce di non essere stata informata del suo intervento. Infine, in relazione alla commisurazione della sanzione, contesta la conclusione del Governo secondo cui essa avrebbe conseguito un importante guadagno senza sostanzialmente svolgere alcuna prestazione: da un lato, i margini di profitto sono stati inferiori a quelli usualmente conseguiti nel settore. D'altro canto, l'autorità non avrebbe tenuto conto delle prestazioni eseguite in proprio quali la consulenza, i contatti con il cliente, il rilevamento delle misure sul posto, i contatti con il fabbricante, l'assistenza durante la fornitura e l'eventuale supporto post vendita.
G. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite dell'UVCP. Conferma la bontà delle proprie conclusioni e la congruità della sanzione inflitta.
H. Con la replica e la duplica le parti ribadiscono le proprie tesi con precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio trasmesso dall'autorità inferiore e l'ulteriore documentazione esibita dall'insorgente permettono al Tribunale di esprimersi con cognizione di causa. Non occorre sentire i testi sollecitati dalla ricorrente in quanto i rapporti tra le persone e le società coinvolte emergono con sufficiente chiarezza dai documenti agli atti.
a) rifiutare di fornire indicazioni o documentazione oppure fornire false indicazioni o informazioni richieste dalla legge, dal bando o dal committente;
b) disattendere le procedure richieste dalla legge per l'assegnazione di commesse o i relativi ordini delle Autorità o dei servizi preposti alla sua applicazione;
c) disattendere il requisito di sede o domicilio;
d) eseguire la commessa in modo illecito, segnatamente con personale o mezzi abusivi;
e) disattendere la disciplina in materia di preimplicazione e ricusa, di appalto generale e totale, di consorzi;
f) disattendere la disciplina in materia di subappalto, nel senso definito dall'art. 24 cpv. 1 LCPubb;
g) avere commesso reati in relazione alla commessa o alla sua esecuzione;
h) omettere di segnalare fatti che potrebbero determinare l'apertura di una procedura di sanzione amministrativa o penale ai sensi della LCPubb.
Secondo l'art. 24 cpv. 1 LCPubb è considerata subappalto ogni forma di esecuzione di parte della prestazione oggetto di una commessa edile, di servizio o di fornitura, ivi compreso l'impiego di lavoratori indipendenti o autonomi. Il subappalto è di principio vietato (art. 24 cpv. 2 LCPubb). Il divieto di subappalto è essenzialmente volto ad impedire che l'aggiudicatario, che è valutato quantomeno dal profilo della sua idoneità generale a partecipare alla gara, deleghi in tutto o in parte l'esecuzione effettiva della commessa a terzi, da lui scelti in modo autonomo, indipendentemente dal committente. Il divieto di subappalto si giustifica specialmente nell'ambito delle commesse edili e per prestazioni di servizio, nelle quali l'idoneità tecnica, le capacità e le attitudini dell'aggiudicatario assumono particolare rilevanza. Il divieto non è tuttavia assoluto. In applicazione dell'art. 24 cpv. 3 LCPubb, gli atti di gara possono prevedere la possibilità di subappalto a un solo livello a certe condizioni enumerate dalla norma. In particolare, la lett. b) del citato disposto prevede che la parte preponderante o determinante delle prestazioni deve essere eseguita direttamente dall'offerente. Secondo giurisprudenza costante, gli offerenti possono infatti affidare a terzi solo lavori speciali, d'importanza secondaria, mentre la prestazione principale e caratteristica della commessa deve di principio essere eseguita in proprio dall'offerente (RtiD I-2016 n. 13; STA 52.2019.595 del 20 febbraio 2020 consid. 4.2, 52.2017.316 del 14 febbraio 2018 consid. 2.3, 52.2016.442 del 22 dicembre 2016 consid. 3.1).
4.1. Per le prestazioni eseguite al centro culturale , la ricorrente ha fatturato al Municipio fr. 32'750.- IVA esclusa. La medesima ha a sua volta corrisposto alla ditta I Sagl l'importo di fr. 23'700.- IVA esclusa per la fornitura e il montaggio delle griglie. A carico della I__________ Sagl sono invece state poste le prestazioni di consulenza al progetto da parte della E__________, per fr. 2'550.- IVA esclusa, nonché i lavori di fabbricazione, trasporto e montaggio da parte della tedesca M__________ (per euro 16'720.16 IVA esclusa).
4.2. Ora, è indubbio che la ricorrente ha subappaltato, senza annunciarlo, pressoché l'integralità delle prestazioni affidatele dal Municipio alla I__________ Sagl, che ha a sua volta delegato prestazioni di consulenza alla E__________ e affidato il montaggio delle griglie alla produttrice M__________, mettendo in atto due subappalti di secondo grado. La ricorrente si è quindi resa responsabile di una grave violazione ai sensi dell'art. 45a cpv. 3 lett. f LCPubb. Contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, essa deve rispondere pure dei due subappalti di secondo livello. Per quanto attiene alle prestazioni fornite dalla E__________, non è verosimile che essa non si sia resa conto che il suo titolare agisse a titolo indipendente dalla I__________ Sagl, tant'è che la ricorrente stessa osserva che i piani portavano in modo riconoscibile il logo E__________t. In relazione alla M__________, spettava all'insorgente informarsi sulle concrete modalità di posa che la I__________ Sagl avrebbe disposto. Avendo lasciato alla subappaltatrice un margine di manovra decisamente ampio, delegandole in modo importante la gestione dei lavori, l'insorgente deve vedersi imputare l'infrazione commessa da quest'ultima per aver fatto intervenire una ditta terza nell'ambito di un pubblico appalto. Trattandosi inoltre di un'azienda estera, alla ricorrente va pure attribuita l'elusione dei requisiti di sede o domicilio (art. 45a cpv. 3 lett. c LCPubb). L'insorgente non può inoltre discolparsi adducendo di non essersi resa conto di operare nel campo di applicazione della legislazione sulle commesse pubbliche. Al più tardi al momento della formale delibera da parte del Municipio, essa è stata infatti resa edotta che i lavori erano stati commissionati da un ente pubblico. Non la giustifica nemmeno il fatto che il curatore del Centro __________ abbia avuto contatti con la titolare della I__________ Sagl. Queste circostanze non dispensavano la ricorrente dagli obblighi formali di annuncio, che permettono al committente di verificare che le ditte effettivamente impiegate nello svolgimento della commessa rispettino i requisiti di legge (cfr. al proposito STF 2D_8/2021 del 7 luglio 2022 consid. 3.4.1).
4.3. Non sono per contro dati i presupposti, nelle concrete circostanze, per addebitare alla ricorrente di aver fornito al committente indicazioni false, ossia l'intenzione di eseguire autonomamente le prestazioni (art. 45a cpv. 3 lett. a LCPubb). La procedura di aggiudicazione per incarico diretto si è svolta senza grandi formalità. In particolare, non risulta sia stato sottoposto alcun modulo d'offerta alla ricorrente né altri documenti che le dessero l'occasione di specificare se intendesse ricorrere al subappalto. Nell'omissione dell'annuncio del subappaltatore, che costituisce di per sé una violazione (art. 45a cpv. 3 lett. a LCPubb), non è quindi ravvisabile l'azione di aver deliberatamente dichiarato il falso allo scopo di ottenere l'appalto.
5.1. Dal profilo oggettivo l'insorgente ha violato in modo grave il divieto di subappalto. Essa ha infatti delegato a terzi sostanzialmente la totalità delle prestazioni aggiudicatele, limitandosi a qualche operazione amministrativa e di coordinazione. La violazione è resa ancor più grave dal fatto che altre due ditte, tra cui una estera, sono intervenute nell'esecuzione delle opere, tramite un subappalto del subappalto.
5.2. Dal profilo soggettivo, come ha considerato il Governo, la ricorrente è una società storica la cui fondazione risale a oltre sessant'anni fa, impiega sei dipendenti e ha eseguito molte opere per committenti pubblici. Essa non è pertanto nuova ai meccanismi governanti l'aggiudicazione delle commesse pubbliche. Innegabile inoltre che essa ha conseguito un guadagno considerevole dall'operazione, apportandovi il minimo contributo. In favore dell'insorgente va rilevato, come lo ha fatto il Consiglio di Stato, che essa non ha precedenti e si è dimostrata collaborativa dando seguito alle richieste dell'autorità di vigilanza.
5.3. Pur tenendo conto del fatto che all'insorgente non può essere rimproverato (anche) di aver fornito false indicazioni, ponderati gli elementi sopra esposti, la sanzione pecuniaria di fr. 3'000.- appare tutto sommato proporzionata alla luce della gravità dell'infrazione e della colpa dell'insorgente. La stessa, che corrisponde a circa il 10% del valore del subappalto illecito, si situa del resto abbondantemente al di sotto della soglia massima fissata dall'art. 45a cpv. 1 LCPubb.
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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