AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 12.2023.42
Data decisione, Autorità: 27.07.2023, IICCA
Titolo: Accordo fra privati e società ferroviaria, servitù di passaggio di una galleria ferroviaria dietro indennizzo; competenza materiale; qualifica quale contratto di diritto privato o quale contratto espropriativo di diritto pubblico
Incarto n. 12.2023.42
Lugano 27 luglio 2023/bs
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
La seconda Camera civile del Tribunale d'appello
composta dei giudici:
Fiscalini, presidente, Stefani e Grisanti
vicecancelliera:
Bellotti
sedente per statuire nella causa - inc. n. OR.2018.3 della Pretura __________ - promossa con petizione 9 febbraio 2018 da
AP 1 AP 2 entrambi patrocinati dall’ PA 1
contro
AO 1, patrocinata dall’ PA 2
con cui gli attori hanno chiesto la condanna della convenuta al pagamento di complessivi fr. 587’976.- in favore di AP 1 e di fr. 748’333.- in favore di AP 2, oltre interessi del 5% dal 29 settembre 2014 e alla rifusione delle spese (fr. 3’450.-) annesse alla procedura di conciliazione inc. CM.2014.91;
domande avversate dalla convenuta, che ha in particolare sollevato le eccezioni di incompetenza materiale del Pretore e di prescrizione;
vista la decisione 27 febbraio 2023 con cui il Pretore ha respinto in ordine la petizione per incompetenza materiale;
appellanti gli attori, che con appello 22 marzo 2023 hanno chiesto di annullare il
querelato giudizio e di accertare la competenza della Pretura, con protesta di spese e
ripetibili di entrambe le sedi;
mentre la convenuta con risposta 15 maggio 2023 ha postulato di respingere il
gravame, pure con protesta di spese e ripetibili di secondo grado;
letti ed esaminati gli atti e i documenti prodotti;
ritenuto
in fatto:
A. Nel maggio del 1983 la AO 1 (qui di seguito anche solo “AO 1”), che beneficia di una concessione federale per l’esercizio di una ferrovia __________ da __________ a __________ (cosiddetta “__________”), ha inoltrato presso l’Ufficio federale dei trasporti (di seguito “UFT”) una domanda di approvazione dei piani riguardanti il suo progetto di messa in sotterranea del tratto urbano di ferrovia tra la stazione __________ e la zona di __________. Secondo tale progetto la tratta doveva attraversare il fondo part. n. __________ RFD di __________ (allora di proprietà della Comunione ereditaria __________, composta da __________, __________ e __________), e meglio essere interrata dalla stazione di __________ sino al raggiungimento del suddetto fondo, per poi riemergere e continuare la sua corsa in superficie in direzione di __________ (v. anche doc. Q1, R1 e V1). La domanda è stata conseguentemente pubblicata ed è stata oggetto di varie consultazioni, verifiche e discussioni.
B. Il 12 gennaio 1984 l’UFT ha approvato tali piani, apponendo alcuni oneri e riserve, fra cui quella riferita a eventuali future procedure di espropriazione che potevano comportare una modifica dei piani (doc. Z allegato 1).
C. Il 16 marzo 1984 l’UFT ha approvato (sempre con la riserva riferita a un’eventuale successiva procedura di espropriazione) una variante di progetto (doc. Z allegato 2) che prevedeva il prolungamento dell’interramento della tratta sotto al fondo part. n. __________ (doc. R1, T1).
D. Il 3 novembre 1986 sono iniziati i lavori di realizzazione della galleria ferroviaria. Il 2 febbraio 1987 e il 7 maggio 1987 l’UFT ha approvato in procedura semplificata alcune ulteriori modifiche di progetto (doc. Z allegati 3 e 4).
E. Il 7 luglio 1987 la AO 1 ha sottoposto all’UFT per approvazione dei nuovi piani riferiti a un’ulteriore estensione del progetto di interramento, che prevedevano il prolungamento della galleria sotterranea anche per la tratta __________ - __________. Il predetto ufficio li ha approvati con decisione 2 giugno 1988 (contenuta nel doc. rich. V° e annessa anche all’appello come doc. V-decimo, v. anche doc. R1 e T1).
F. Nel frattempo, il 10 luglio 1987 i membri della Comunione ereditaria __________ (allora rappresentati dall’avv. E__________) hanno raggiunto un accordo (doc. I) con la AO 1 che prevedeva la concessione di una servitù di passaggio della galleria sul fondo part. n. __________ RFD di __________ (in realtà mai iscritta nel Registro fondiario) e un indennizzo forfettario di complessivi fr. 300'000.- per l’occupazione temporanea del sedime ai fini dell’esecuzione dei necessari lavori (nel frattempo già iniziati), per le difficoltà operative da questi cagionati, per le modifiche strutturali di edifici e manufatti presenti sul fondo, per la concessione della servitù (da iscriversi “a spese e cura della AO 1”) e quale risarcimento per i danni strutturali alla casa di abitazione situata sul fondo. La convenzione precisava al punto 1 a) che “qualora i parametri edificatori concernenti il fondo part. No. __________ secondo le norme di PR attualmente in vigore venissero modificati nel senso di un aumento della possibilità edificatoria, il maggior impedimento dovuto alla presenza della galleria formerà oggetto di esame ai fini di un eventuale ulteriore indennizzo”, e al punto 1 b) che “l’indennizzo complessivo non si riferisce alle immissioni che provenissero dall’esercizio della galleria ferroviaria (ad esempio immissioni acustiche superiori ai limiti legali di tolleranza, vibrazioni, ecc.)”.
Il contratto prevedeva altresì la possibilità di concessione di un diritto di compera in favore della AO 1 relativo al fondo part. n. __________ RFD di __________.
G. I lavori di costruzione della galleria sono terminati nel 1990.
Il 16 gennaio 1996 vi è stata una modifica del piano regolatore comunale (doc. M). Nel 2013 AP 2 (divenuto unico proprietario del mappale n. __________ RFD di __________ a seguito di successione/donazione, v. doc. E e F) ha dato l’avvio a un progetto immobiliare per l’edificazione di alcuni stabili di appartamenti sul fondo suddetto. In tal contesto, lo ha suddiviso in proprietà per piani (PPP) e ha venduto 12 fogli di PPP a AP 1 (doc. G), cedendole inoltre il 44% delle sue pretese nei confronti della AO 1 derivanti dalla convenzione 10 luglio 1987 (doc. G e H).
H. Trovandosi confrontati, nell’ambito dei lavori di edificazione, con l’obbligo di adottare misure di protezione derivanti dalla presenza della galleria sotterranea, i due proprietari hanno chiesto alla AO 1 un indennizzo supplementare ai sensi della convenzione del 10 luglio 1987, nel senso di sostenere questi costi aggiuntivi. La società si è però opposta, contestando in sintesi che la convenzione le imponesse dei relativi obblighi finanziari (plico doc. Q).
I. Con istanza del 29 settembre 2014 AP 2 e AP 1 hanno dato l’avvio a una procedura di conciliazione innanzi alla Pretura ____________________ tendente a ottenere dalla AO 1 il versamento di questo indennizzo, successivamente sospesa in vista di trattative bonali (inc. CM.2014.91).
J. Il 27 gennaio 2015, i medesimi hanno inoltrato presso la stessa Pretura un’istanza di assunzione di prove a titolo cautelare ex art. 158 CPC volta in particolare a determinare i costi derivanti dalla presenza della galleria, sfociata nell’allestimento di una perizia del 14 aprile 2016 e di un relativo complemento del 28 febbraio 2017 (inc. CA.2015.2, doc. rich. II°).
K. Riattivata la procedura di conciliazione, non avendo raggiunto un’intesa con la controparte, il 1° dicembre 2017 AP 1 e AP 2 hanno ottenuto l’autorizzazione ad agire (doc. C1).
Con petizione 9 febbraio 2018 essi hanno dunque convenuto in giudizio la AO 1 innanzi alla Pretura di __________, postulando la sua condanna al pagamento di fr. 587’976.- in favore di AP 1 e di fr. 748’333.- in favore di AP 2, (corrispondenti al 44%, rispettivamente al 56% della pretesa globale di fr. 1'336'309.-, composta dall’indennizzo supplementare in virtù della riserva 1a della convenzione doc. I, dai costi per vari interventi sul fondo nonché da spese legali preprocessuali, di consulenza e peritali) oltre interessi del 5% dal 29 settembre 2014 e chiedendo altresì la rifusione delle spese (fr. 3’450.-) relative alla procedura di conciliazione (inc. CM.2014.91).
L. Con risposta 6 luglio 2018 la AO 1 si è opposta alla petizione sollevando altresì alcune eccezioni preliminari, ovvero quella di incompetenza materiale del Pretore (visto il carattere amministrativo della convenzione del 10 luglio 1987, qualificabile quale accordo espropriativo) e quella di prescrizione della pretesa azionata.
M. Con replica 16 ottobre 2018 gli attori hanno ribadito la loro pretesa e contestato sia l’eccezione di incompetenza (rilevando che a loro modo di vedere il contenzioso atteneva al diritto privato) sia quella di prescrizione e chiedendo che la procedura fosse inizialmente limitata alla trattazione di queste due tematiche.
Con duplica 18 febbraio 2019 la convenuta si è riconfermata nelle proprie posizioni, chiedendo in particolare che la questione dell’(in)competenza materiale fosse chiarita preliminarmente con l’autorità amministrativa eventualmente competente (Commissione federale di stima).
N. Con ordinanza 15 marzo 2019 il Pretore ha disposto la limitazione della procedura alle due summenzionate eccezioni (art. 125 lett. a. CPC). L’udienza di prime arringhe del 4 aprile 2019 come pure il seguito della procedura, ivi comprese le conclusioni scritte 21 aprile 2021 degli attori e 7 giugno 2021 della convenuta, hanno pertanto avuto per oggetto unicamente queste questioni.
O. Con decisione 27 febbraio 2023 il Pretore, ritenendo non data la propria competenza materiale alla luce della natura amministrativa dell’accordo raggiunto fra le parti (qualificabile quale accordo di esproprio), ha respinto in ordine la petizione senza necessità di chinarsi sul tema della prescrizione, ponendo le spese processuali (fr. 15’400.-) e le spese della procedura di conciliazione (fr. 3’450.-) a carico degli attori in solido fra loro (con restituzione del maggiore anticipo versato di fr. 18'000.-) e condannandoli altresì, sempre con vincolo di solidarietà, a versare alla convenuta fr. 15'000.- a titolo di ripetibili.
P. Con appello 22 marzo 2023 gli attori si sono aggravati contro il citato giudizio, postulando di annullarlo e di accertare la competenza della Pretura, con protesta di spese e ripetibili di entrambe le sedi. Gli appellanti hanno annesso al loro gravame svariati documenti, rilevando che essi non sono in realtà nuovi bensì già contenuti nel fascicolo elettronico di cui al doc. rich. V°.
Q. Con risposta 15 maggio 2023 la convenuta ha chiesto di respingere il gravame, pure con protesta di spese e ripetibili.
E considerato
in diritto:
L’art. 308 cpv. 1 lett. a CPC prevede che sono impugnabili mediante appello le decisioni finali di prima istanza, posto che in caso di controversie patrimoniali il valore litigioso secondo l'ultima conclusione riconosciuta nella decisione sia di almeno fr. 10'000.- (cpv. 2). Nella fattispecie tali condizioni sono adempiute, essendo la decisione pretorile di natura finale (pronunciandosi sull’assenza di un presupposto processuale e ponendo così termine alla procedura) e superando il valore della controversia agevolmente la soglia testé menzionata.
I termini di impugnazione e risposta sono di 30 giorni (art. 311 e 312 CPC). Nel caso concreto, l’appello 22 marzo 2023 contro la decisione 27 febbraio 2023 è tempestivo, così com’è tempestiva la risposta 15 maggio 2023 dell’appellata.
Con la decisione di primo grado il Pretore ha innanzitutto accertato che gli attori hanno fondato la loro pretesa sull’accordo 10 luglio 1987 e che pertanto la natura di tale accordo, pubblica o privata, è determinante per esaminare la propria competenza (o incompetenza) materiale. Sul tema, dopo aver riassunto dottrina e giurisprudenza relative alla distinzione fra contratti di diritto amministrativo e di diritto privato, ha in particolare osservato che di principio, un contratto antecedente all’avvio della procedura di espropriazione soggiace al diritto privato, mentre uno successivo sottostà al diritto pubblico. Il primo giudice ha poi rilevato che nell’ambito della procedura combinata prevista dalla Legge federale sulle ferrovie (LFerr), ove la procedura di pubblicazione e approvazione del progetto vale altresì quale procedura di opposizione all’espropriazione, il momento determinante è quello del deposito pubblico della domanda definitiva di approvazione dei piani. Esaminando il caso concreto secondo le leggi a quel tempo vigenti (vLFerr e l’ormai abrogata Ordinanza sui progetti di costruzioni ferroviarie, o vOPCF), il primo giudice ha rilevato che l’Ufficio federale dei trasporti (UFT), una volta ricevuti nel maggio 1983 i primi piani della AO 1 relativi all’interramento della tratta ferroviaria, anziché applicare la procedura combinata (l’opzione più logica visto che il progetto, per poter attraversare il mappale n. __________, richiedeva un esproprio), aveva invece scelto di condurre l’allora così definita “procedura ordinaria”, applicabile qualora non fosse stata necessaria un’espropriazione o la procedura d’espropriazione fosse avvenuta eccezionalmente solo dopo l’approvazione dei piani (art. 20 lett. b. vOPCF); ciò malgrado, per il Pretore a partire da tale momento la AO 1 agiva quale detentrice del potere pubblico avendo la facoltà, qualora ve ne fosse stato bisogno (ovvero in caso di mancato raggiungimento di un accordo con i proprietari del fondo, necessario per attuare l’opera), di chiedere l’esproprio (ciò che poi non è avvenuto alla luce della sottoscrizione della convenzione 10 luglio 1987). Essendo la convenzione in esame stata stipulata solo in seguito, il Pretore ne ha dedotto che essa va qualificata quale contratto di esproprio di diritto pubblico. Infine, alla luce delle argomentazioni degli attori relative alle successive modifiche al progetto, il giudice di prima sede ha stabilito che la procedura determinante per stabilire la natura dell’accordo è forzatamente quella avviata nel 1983 (ovvero quella che toccava il fondo n. __________ e relativa alla “fase A” del progetto, che prevedeva l’interramento della ferrovia da __________ a __________), e non quella (cosiddetta “fase B”) che ha portato alla successiva approvazione di una variante il 2 giugno 1988 (che invece non lo riguardava, concernendo piuttosto l’interramento della ferrovia da __________ a __________). Per tutti questi motivi, il Pretore ha accertato la propria incompetenza materiale, senza necessità di sentire preliminarmente la Commissione federale di stima.
Con il proprio gravame gli appellanti rimproverano al Pretore, a tratti con toni inutilmente polemici, di avere trascurato una serie di elementi da loro ritenuti determinanti e che evidenzierebbero la natura privata dell’accordo e dunque la competenza del giudice civile.
Essi rinviano in primo luogo all’art. 3 cpv. 2 vLFerr, secondo cui la procedura di espropriazione è applicabile solamente se sono falliti i tentativi di acquisire i diritti necessari mediante trattative private, e osservano che nel caso concreto tali trattative sono andate a buon fine, sicché l’espropriazione non è mai rientrata in considerazione. Secondo gli appellanti sia la genesi dell’accordo, improntata su un rapporto di stretta fiducia e collaborazione evincibili dalla testimonianza dell’avv. E__________ e dallo scritto 23 giugno 1986 dell’UFT alla AO 1 (che menzionava chiaramente la volontà di stabilire un indennizzo di natura privata, a esclusione dell’avvio di qualsivoglia procedura espropriativa ex art. 20 vLFerr, cfr. doc. rich. V° e doc. V – primo annesso all’appello), sia il suo stesso contenuto (che regolava con criteri attinenti al diritto privato le modalità di quantificazione dell’indennità per i futuri disagi annessi al traffico ferroviario sotterraneo, non menzionava minimamente la possibilità espropriativa e comprendeva oltretutto anche la concessione di un diritto di compera per un altro terreno) sono totalmente agli antipodi rispetto alle modalità che caratterizzano un intervento espropriativo.
Gli appellanti in secondo luogo puntualizzano che essi, quali proprietari, erano d’accordo che la galleria attraversasse il loro fondo e che, contrariamente a quanto osservato dal Pretore, non è mai stata in discussione l’acquisizione di diritti da parte della AO 1 bensì soltanto il relativo indennizzo, tant’è che a ragione è sempre stata applicata unicamente la procedura ordinaria ex art. 20 cpv. 1 lett. b vOPFC e non quella combinata (non necessaria).
A mente degli appellanti, pure a torto il primo giudice avrebbe ignorato il parere del prof. P__________ da loro prodotto (doc. L1), che ha concluso per la natura privata dell’accordo.
Inoltre, essi criticano il Pretore per aver trascurato l’iter procedurale particolarmente tortuoso del progetto della galleria, caratterizzato da una parte dall’urgenza di attuare i lavori (tant’è che essi sono addirittura incominciati senza autorizzazione e poi approvati a posteriori), e dall’altra dall’elaborazione di progetti di massima insufficientemente precisi, non definitivi e in seguito più volte modificati (cfr. doc. Z annesso 13, doc. rich. V° e doc. V - secondo, terzo, quarto e quinto annessi all’appello). Per gli appellanti, ciò mostrerebbe chiaramente che non era nell’interesse di nessuno, tantomeno in quel periodo, attivare la procedura combinata e avviare una procedura espropriativa, che le parti hanno sempre voluto a tutti i costi evitare.
Infine, precisando che il momento determinante per la qualifica dell’accordo dovrebbe essere quello del deposito pubblico della domanda definitiva e non di semplici ipotesi mai realizzate (come quella pubblicata il 1983 e approvata il 1984, che neppure avallava il tracciato sul fondo n. __________ bensì formulava una riserva al riguardo), gli appellanti sostengono che tale momento vada casomai individuato (al più presto) nell’approvazione dei nuovi piani in data 2 giugno 1988, siccome questi hanno comportato una rilevante alterazione del progetto oltretutto per loro ben preferibile (e meglio una definitiva estensione dell’interramento della ferrovia e la conseguente modifica delle quote del tracciato ferroviario anche sotto al fondo n. ). Peraltro, la pubblicazione che ha condotto a tale approvazione risale al 7 luglio 1987, sicché la connessione fra questa e la convenzione del 10 luglio 1987 (necessaria per legittimare i lavori già in corso e ottenerne l’approvazione, v. teste avv. E) è per gli appellanti palese.
La decisione pretorile già contiene citazioni giurisprudenziali e dottrinali attinenti alla tematica in esame. È comunque opportuno ricordare quanto segue.
Il diritto all’espropriazione trova il suo fondamento in svariati atti normativi, fra cui la Legge federale sull’espropriazione (LEspr-CH), la Legge di espropriazione del Cantone Ticino (LEspr-TI) e altre leggi speciali quali la Legge federale sulle ferrovie (Lferr) e la Legge federale sulle strade nazionali (LSN). L’espropriazione consiste nella sottrazione forzata di un diritto patrimoniale sottostante alla garanzia della proprietà privata (art. 26 cpv. 1 Cost) e nel suo trasferimento all’ente espropriante mediante un atto unilaterale di sovranità allo scopo di conferirgli i mezzi necessari per l’adempimento di un compito pubblico, dietro piena indennità. Essa può avere per oggetto sia la proprietà, sia un diritto reale limitato (imposizione forzata di una servitù, es. DTF 141 I 113), un diritto di vicinato (obbligo di tollerare immissioni necessariamente connesse all’esercizio di un’opera pubblica, es. STF 5A_772/2017 del 14 febbraio 2019 consid. 3.2, DTF 142 II 136) o un diritto personale di un conduttore o affittuario (cfr. art. 5 cpv. 1 LEspr-CH) e si concretizza mediante una decisione della competente autorità (relativamente al diritto all’esproprio, alla sua portata, all’indennizzo e alle ulteriori conseguenze) o con un accordo fra le parti, il cosiddetto contratto espropriativo di diritto pubblico o “Enteignungsvertrag” (cfr. art. 54 LEspr-CH e art. 43 LEspr-TI). Una simile convenzione, malgrado il tenore restrittivo delle predette norme, ha un’ampia portata e può regolare varie questioni, fra cui il ritiro di un’opposizione, l’estensione o la limitazione della portata dell’espropriazione, l’esecuzione di lavori di ripristino oppure l’ammontare dell’indennizzo (DTF 114 IB 142 consid. 3b/aa, 102 Ia 553 consid. 4a). Ciò non toglie che l’ente interessato può anche raggiungere con i proprietari un accordo di natura privata, senza necessità di ricorrere al suo diritto di espropriazione. Quest’ultimo, qualora riguardi la cessione di diritti fondiari, deve rispettare le esigenze formali poste dal Codice civile svizzero (che attualmente, per la concessione di una servitù prediale, prevede l’iscrizione nel Registro fondiario e la forma dell’atto pubblico ai sensi degli art. 731 cpv. 1 e 732 cpv. 1 CC ma che all’epoca dei fatti, ai sensi dell’art. 732 vCC, permetteva la conclusione del contratto nella semplice forma scritta). Un accordo espropriativo soggiace invece ai requisiti imposti dalle norme di diritto pubblico, che tutt’ora prevedono la forma scritta (dal momento che il coinvolgimento di un’autorità e del suo personale specializzato, nonché l’apertura formale di un procedimento, già favoriscono la precisione e la chiarezza delle soluzioni raggiunte e la protezione del privato da un agire impulsivo, cfr. DTF 102 Ia 553 consid. 4a e 4c), oltre che la comunicazione dell’accordo alla competente autorità. Nondimeno, la forma in cui è stato stipulato il contratto costituisce solamente un indizio sulla natura del medesimo.
La distinzione fra natura privata e pubblica di un accordo non è sempre evidente. Secondo la giurisprudenza, un contratto di diritto amministrativo è caratterizzato dal fatto che riguarda direttamente l'adempimento di un compito pubblico oppure una materia regolamentata dal diritto pubblico. Invece, lo Stato agisce generalmente nell’ambito del diritto privato quando si procura le risorse necessarie per l'adempimento dei suoi compiti pubblici mediante compravendita, appalto o mandato, a meno che il privato sia direttamente incaricato dell'adempimento di una funzione pubblica (STF 4A_116/2010 del 28 giugno 2010 consid. 4.2). La qualifica del contratto può essere operata con l’ausilio di svariate teorie. La teoria degli interessi e quella della funzione valutano se il contratto persegue interessi privati o pubblici, rispettivamente l'adempimento di compiti pubblici (cfr. DTF 128 III 250 consid. 2a, STF 4A_116/2010 del 28 giugno 2010 consid. 4.1 e 4A_275/2021 dell’11 gennaio 2022 consid. 4.1). Quella della subordinazione pone invece l’accento sul rapporto fra le parti coinvolte, nel senso che se un determinato ente, allo scopo di acquisire i diritti necessari per un’opera pubblica, agisce alla stregua di un privato, intrattenendo con i titolari di tali diritti una relazione di tipo paritario, il contratto appartiene al diritto civile, sicché la sua forma e il suo contenuto sono soggetti alle disposizioni del diritto privato e le controversie ivi derivanti devono essere risolte innanzi al giudice civile. Se invece esso agisce mediante atti di sovranità, ovvero quale autorità pubblica dotata di mezzi coercitivi imponendo al privato un rapporto di subordinazione, l’accordo attiene al diritto pubblico. Dal canto suo, la teoria modale esamina se una norma o la sua violazione prevedano conseguenze o sanzioni di natura prettamente privata (ad esempio: nullità di un atto giuridico) oppure di carattere pubblico (come la revoca di un’autorizzazione).
Di principio, a nessuno di questi metodi viene conferita, a priori, la precedenza rispetto agli altri (cosiddetto pluralismo metodologico, cfr. DTF 149 I 25 consid. 4.4.4 e 138 II 134 consid. 4.1).
Più nello specifico, nell’ambito che qui interessa, il Tribunale federale ha più volte ricordato che una convenzione antecedente all’apertura della procedura espropriativa è di principio da qualificare quale contratto di diritto privato, e una successiva quale contratto d’esproprio di diritto pubblico (DTF 116 Ib 241 consid. 2, 114 IB 142 consid. 3b/bb, 102 Ia 553 consid. 4b), sottolineando che quest’ultima ipotesi ricorre unicamente dal momento che il diritto all’esproprio è stato concesso o rivendicato, rispettivamente la necessità e ammissibilità dell’esproprio sono state stabilite perlomeno in via provvisoria (DTF 102 Ia 553 consid. 4d). Nel contempo, in alcuni casi eccezionali il Tribunale federale ha qualificato come contratti espropriativi di diritto pubblico anche degli accordi conclusi prima di tale momento, osservando che non bisogna presumere troppo facilmente la natura privata di un accordo e dunque che un privato abbia inteso rinunciare alle garanzie a lui conferite dalle leggi sull’espropriazione (DTF 114 Ib 142 consid. 3b/bb).
L’alta Corte ha inoltre rilevato che il suddetto criterio distintivo (conclusione del contratto prima o dopo l'avvio dell'esproprio) è senz’altro applicabile alle procedure rette esclusivamente dalla LEspr, ove la procedura viene avviata con la pubblicazione dei piani e della tabella dei diritti da espropriare o, nella procedura abbreviata, con l’avviso personale agli espropriati, e dunque con la chiara manifestazione dell’intenzione, da parte dell’ente interessato, di fare uso del proprio diritto coercitivo. La situazione è tuttavia diversa in quelle procedure (cosiddette “combinate”, ove la procedura di espropriazione viene esperita congiuntamente con quella di approvazione del progetto) rette da leggi federali specifiche come la LSN o la Lferr. Queste procedure si suddividono (attualmente) in due fasi: nella prima, che racchiude sia quella di approvazione del progetto tecnico, sia quella di concessione del titolo di esproprio, la competente autorità amministrativa da una parte esamina il progetto, e dall’altra decide sull'ammissibilità della specifica richiesta di esproprio, sulle obiezioni sollevate contro di essa e su natura, portata e contenuto dei diritti da cedere. Questa prima fase si conclude con la decisione di approvazione del progetto, che pure concede i diritti di esproprio. La seconda fase si svolge innanzi alla Commissione federale di stima, riguarda l’esecuzione dell’espropriazione sulla base di quanto precedentemente deciso e si limita a stabilire le relative conseguenze, fra cui l’indennizzo dovuto. Secondo il Tribunale federale, in tale ambito, il momento in cui l’ente preposto agisce come titolare della sovranità nei confronti del privato coincide già con la pubblicazione del progetto di realizzazione (DTF 114 Ib 142 consid. 3b/cc, STF 4A_116/2010 del 28 giugno 2010 consid. 4.3).
Rimane tuttavia da precisare che, prima dell’introduzione della Legge federale sul coordinamento e la semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani del 1° gennaio 2000 (che ha uniformato le procedure di approvazione previste per la realizzazione di vari tipi d’impianti a livello federale, generalizzando l’applicazione della procedura combinata), ciascuna legge federale speciale stabiliva le proprie regole.
Nello specifico la vLFerr, nella versione in vigore sino al 31 dicembre 1984, prevedeva all’art. 18 che i piani per la costruzione e la modifica degli impianti ferroviari dovevano essere approvati, prima della loro esecuzione, dall’autorità di vigilanza, che l’approvazione era necessaria anche per modifiche di piani già approvati (cpv. 1), che l’approvazione definitiva dei piani aveva valore di decisione su tutte le opposizioni ai medesimi e che rimaneva riservata la legislazione federale sull’espropriazione (cpv. 4). L’Ordinanza sui progetti di costruzioni ferroviarie (vOPCF) del 23 dicembre 1932, nella sua versione in vigore sino al 31 dicembre 1984, stabiliva che di regola la procedura di approvazione dei piani doveva precedere quella di espropriazione/acquisto dei diritti necessari (art. 30 cpv. 1 e 31 cpv. 1), ma che eccezionalmente essa e quella espropriativa potevano essere introdotte contemporaneamente (art. 30 cpv. 2).
Nella sua versione in vigore dal 1° gennaio 1985, la vLFerr prevedeva all’art. 3 cpv. 2 che la procedura di espropriazione era applicabile soltanto se erano falliti i tentativi di acquisire i diritti necessari mediante trattative private o mediante ricomposizione particellare e all’art. 18 cpv. 4 che se l’espropriazione era ritenuta necessaria, l’autorità di vigilanza poteva ordinare, durante la procedura di approvazione dei piani, il deposito dei medesimi (giusta la Legge federale sull’espropriazione) nonché pronunciarsi sulle opposizioni e sulle domande di modifica dei piani. Quale concretizzazione, la vOPCF, nella sua versione in vigore dal 1° gennaio 1985, stabiliva all’art. 7 cpv. 3 che il progetto doveva essere completato da dati precisi sul fabbisogno di fondi e di diritti reali, sulle possibilità di acquistarli e sulla necessità di procedere a espropriazioni e contenere, fra le altre cose, una lista dei terreni da acquistare, un compendio delle trattative con i proprietari e altri aventi diritto, i contratti o progetti di contratto con i privati e un piano di espropriazione giusta l’art. 27 cpv. 2 della LEspr. Essa metteva a disposizione tre tipi di procedura d’approvazione:
a) quella semplificata per progetti di costruzione che non comportavano modifiche sensibili dell’aspetto del luogo, non provocavano un aumento delle immissioni e non ledevano i diritti di terzi (art. 20 lett. a);
b) quella ordinaria, applicabile qualora una procedura di espropriazione non fosse stata necessaria o fosse eccezionalmente avvenuta dopo l’approvazione dei piani (art. 20 lett. b), che in particolare prevedeva la consultazione del Cantone, del Comune e dei terzi interessati (art. 22-22d) e stabiliva che, se i piani fossero stati approvati prima dell’acquisto dei diritti necessari, l’approvazione doveva essere corredata della riserva espressa che la decisione avrebbe potuto essere modificata qualora in una procedura d’espropriazione successiva fossero state formulate opposizioni comportanti una modifica dei piani (art. 22e);
c) quella combinata, ovvero che univa la procedura di approvazione e quella di espropriazione, applicabile qualora una procedura d’espropriazione fosse stata necessaria e attuabile contemporaneamente all’approvazione dei piani (art. 20 lett. c) e che prevedeva il coinvolgimento della Commissione federale di stima (art. 23 seg.).
Il Tribunale federale non risulta aver stabilito esplicitamente se anche nell’ambito della procedura ordinaria ai sensi della vLFerr, il momento della pubblicazione del progetto di realizzazione (pubblicazione dei piani per approvazione) possa essere il criterio determinante per una distinzione fra accordo privato o pubblico. Una decisione del Tribunale amministrativo federale (TAF A-859/2018 del 10 dicembre 2020), riguardante il progetto di posa di una linea elettrica ad alta tensione soggetto ad approvazione ai sensi della Legge federale concernente gli impianti elettrici a corrente forte e a corrente debole (Legge sugli impianti elettrici, LIE) secondo una procedura (a suo tempo) antecedente e separata rispetto a quella espropriativa (ovvero non combinata), ha stabilito la natura privata di un accordo stipulato dopo l’approvazione dei piani, ma prima dell’avvio di qualsivoglia atto espropriativo. La decisione è stata impugnata al Tribunale federale, che tuttavia ha dichiarato il ricorso irricevibile, non entrando nel merito della tematica.
Ora, nell’ambito della presente controversia va premesso che ciascuna autorità giudiziaria esamina autonomamente la propria competenza (sicché il coinvolgimento della Commissione federale di stima, neppure più postulato in questa sede, non può essere risolutivo né tantomeno vincolante per un giudice civile), come pure che nessuna parte contesta che l’azione in esame si fonda sulla convenzione 10 luglio 1987 ovvero che è di tipo contrattuale e che la qualifica di quest’ultima è determinante per l’esame del presupposto processuale della competenza materiale.
Nel caso concreto, la forma del contratto (semplice forma scritta, a suo tempo prevista sia in ambito pubblico che privato) non costituisce un elemento decisivo, seppur si possa rilevare che esso non è stato trasmesso alla Commissione federale di stima, che mai è stata coinvolta nell’operazione (cfr. doc. rich. VIII°).
Risulta piuttosto determinante che nella fattispecie le competenti autorità hanno sempre e solamente applicato la procedura ordinaria ai sensi dell’art. 20 lett. b vOPCF (rispettivamente quella semplificata, per alcune marginali varianti di progetto) e mai quella combinata, ovvero hanno condotto una procedura di approvazione dei piani completamente separata da quella espropriativa, che non ha mai avuto luogo (circostanza che la AO 1 non contesta e che pure il Pretore ha rilevato, senza tuttavia trarne la corretta conseguenza). In effetti, nella fattispecie si è realizzata l’ipotesi auspicata dall’art. 3 cpv. 2 vLFerr, ovvero l’acquisizione dei diritti necessari da parte della società ferroviaria mediante trattative private. La stretta collaborazione fra le parti, le intense negoziazioni e l’intenzione comune di evitare l’avvio di una procedura espropriativa (anche nell’ottica di un contenimento delle tempistiche di approvazione dei piani e della necessità per la AO 1 di attuare quanto prima i lavori, ai fini dell’ottenimento dei sussidi federali) emergono sia dal tenore dell’accordo del 10 luglio 1987, sia da ulteriori scritti redatti in fase di trattative, come quelli del 30 aprile 1986, del 23 giugno 1986 e del 27 novembre 1986 (doc. rich. VI.1°, VI.2°, VI.4°) nonché dalla testimonianza dell’avv. E__________ (doc. L).
Se ne deve concludere che la convenzione 10 luglio 1987, stipulata dopo la pubblicazione e approvazione dei primi piani (che già riguardavano il fondo part. n. __________, come sopra esposto nella parte in fatto) e dopo l’inizio dei lavori, ma senza che l’ipotesi espropriativa fosse mai stata concretamente prospettata né tantomeno avviata, dev’essere qualificata come contratto di natura privata, analogamente a quanto deciso dal TAF nella summenzionata decisione A-859/2018 del 10 dicembre 2020. Alla luce di tutte le circostanze del caso concreto, ritenere preponderanti altri elementi, così come suggerito dalla parte appellata, quali la possibilità puramente astratta di una futura espropriazione o l’interesse pubblico che riveste la realizzazione di una galleria ferroviaria da parte di un’azienda di trasporto concessionaria, a mente di questa Camera svuoterebbe di significato sia le normative di legge sopra citate e la più specifica giurisprudenza federale riferita alla data di stipulazione della convenzione rispetto all’avvio della procedura espropriativa, sia infine gli sforzi bonali che hanno permesso alle parti di evitarne l’apertura. Per questi stessi motivi anche la tesi del primo giudice secondo la quale la AO 1 avrebbe agito quale autorità pubblica dotata di mezzi coercitivi non può trovare spazio.
In conclusione, la competenza materiale del Pretore per pronunciarsi sulla pretesa azionata deve ritenersi data. L’appello deve pertanto essere accolto, con conseguente annullamento della decisione di prima sede e rinvio dell’incarto alla Pretura per il proseguimento della procedura. In particolare, il Pretore dovrà chinarsi sull’ulteriore eccezione preliminare della parte convenuta (prescrizione), rispettivamente (se necessario) verificare se la riserva formulata al punto 1a della convenzione sia qualificabile come accordo, promessa di contrattare, dichiarazione d’intenti o in altro modo, rispettivamente se e quali pretese gli attori vi possano derivare.
Le spese giudiziarie di seconda sede, calcolate sulla base di un valore litigioso di fr. 1’336’309.-, determinante anche ai fini di un eventuale ricorso al Tribunale federale, seguono la soccombenza della parte appellata (art. 104 e 106 CPC). Le spese processuali, calcolate secondo quanto prescritto dagli art. 2, 7 e 13 LTG, ammontano a fr. 15’000.- onde tener conto del tema limitato della presente decisione. Le ripetibili, quantificate sulla base dell’art. 11 cpv. 1, cpv. 2 lett. a e cpv. 5 RTar, tenuto pure conto delle spese e dell’IVA e opportunamente ridotte ai sensi dell’art. 13 RTar, sono fissate in fr. 8'000.-.
Per questi motivi,
decide:
§ Di conseguenza, la decisione 27 febbraio 2023 del Pretore __________ (inc. n. OR.2018.3) è annullata e l’incarto è ritornato alla Pretura per la continuazione della procedura.
Le spese processuali della procedura d’appello, pari a fr. 15’000.-, sono a carico della parte appellata, che rifonderà agli appellanti complessivi fr. 8’000.- per ripetibili di seconda sede.
Notificazione:
Comunicazione alla Pretura __________
Per la seconda Camera civile del Tribunale d’appello
Il presidente La vicecancelliera
Rimedi giuridici
Nelle cause a carattere pecuniario con un valore litigioso superiore a fr. 30'000.- è dato ricorso in materia civile al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione (art. 100 cpv. 1 LTF).
Il ricorso è ammissibile contro le decisioni che pongono fine al procedimento (art. 90 LTF). Esso è pure ammissibile contro una decisione che concerne soltanto talune conclusioni, se queste possono essere giudicate indipendentemente dalle altre, o che pone fine al procedimento soltanto per una parte dei litisconsorti (art. 91 LTF), oppure ancora contro decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione (art. 92 cpv. 1 LTF). In presenza di altre decisioni pregiudiziali o incidentali, il ricorso è ammissibile solo se le stesse possono causare un pregiudizio irreparabile o se l’accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (art. 93 LTF). Qualora non sia dato il ricorso in materia civile è possibile proporre negli stessi termini ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113, 117 LTF). La parte che intende impugnare una decisione sia con un ricorso ordinario sia con un ricorso in materia costituzionale deve presentare entrambi i ricorsi con una sola e medesima istanza (art. 119 LTF).
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster