AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2022.254
Data decisione, Autorità: 14.12.2022, TRAM
Titolo: Revoica effetto sospensivo del ricorso contro una decisione di confisca di animali
Incarto n. 52.2022.254
Lugano 14 dicembre 2022
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 19 agosto 2022 di
RI 1 patrocinata da: PA 1,
contro
la risoluzione del 2 agosto 2022 (n. 24) del presidente del Consiglio di Stato che ha accolto l'istanza provvisionale del Dipartimento sanità e socialità, Ufficio del veterinario cantonale, volta a revocare l'effetto sospensivo all'impugnativa interposta dall'insorgente avverso la decisione del 16 marzo 2022 in materia di confisca di animali;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 svolge da alcuni anni un'attività amatoriale di allevamento di cani ed è detentrice di svariati animali, prevalentemente cani per lo più di razza Bulldog inglese. Dando seguito a delle segnalazioni, il 28 febbraio 2022 l'Ufficio del veterinario cantonale (UVC) ha esperito un controllo nel suo appartamento a __________ dove ha rilevato la presenza di quindici cani e un pitone. Ritenendo che le condizioni di detenzione degli animali non fossero affatto adeguate, l'UVC ha disposto immediatamente il sequestro cautelativo dei quindici cani e del serpente; provvedimento confermato con decisione del 2 marzo 2022, rimasta inimpugnata. Con successiva pronuncia del 16 marzo 2022, l'UVC ha poi disposto la confisca di dodici dei quindici cani sequestrati (dei tre rimanenti, due sono stati ceduti a terzi e uno eutanasiato) e del pitone, nonché ha impartito alla detentrice un divieto di tenuta di animali a tempo indeterminato. Nella propria decisione l'UVC ha quindi indicato che un eventuale ricorso contro il divieto di tenuta di animali non avrebbe avuto effetto sospensivo. Avverso tale pronuncia, segnatamente contro le due misure ordinate, RI 1 ha interposto ricorso al Consiglio di Stato postulando altresì la restituzione dell'effetto sospensivo al divieto di tenuta di animali. Contestualmente alla risposta di causa l'UVC ha formulato una domanda provvisionale tesa a revocare l'effetto sospensivo del gravame nei confronti della misura di confisca.
B. Con risoluzione del 17 maggio 2022 il presidente del Consiglio di Stato ha respinto la domanda provvisionale formulata dall'insorgente. Mediante pronuncia del 2 agosto 2022 la medesima autorità ha invece accolto la richiesta di misure cautelari inoltrata dall'UVC e, pertanto, ha stabilito che la misura di confisca degli animali fosse immediatamente esecutiva. Nell'ambito della ponderazione degli interessi in gioco, il presidente del Governo cantonale ha considerato prevalente l'interesse pubblico alla tutela degli animali sequestrati, i quali necessiterebbero di una collocazione definitiva. Ha inoltre ammesso la sussistenza di un interesse - di natura economica - da parte dello Stato a limitare i costi di detenzione degli animali, i quali, data la precaria situazione finanziaria in cui versa la loro detentrice, non potranno essere recuperati presso quest'ultima e resteranno a carico dell'Ente pubblico. Egli ha altresì osservato che, impregiudicato il giudizio di merito, si potesse in specie eccezionalmente considerare che l'esistenza di un'incapacità di detenzione nel senso inteso dalla legislazione sulla protezione degli animali da parte di RI 1 apparisse prima facie molto verosimile.
C. Avverso quest'ultima pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento; essa postula altresì - in via supercautelare - la concessione dell'effetto sospensivo pendente ricorso. Delle motivazioni a sostegno del gravame si dirà in seguito.
D. Il 22 agosto 2022 questa Corte ha pertanto ordinato in via supercautelare all'UVC, ex art. 37 cpv. 1 e 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), di astenersi dall'adozione di misure di esecuzione della querelata decisione.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il presidente del Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene l'UVC con argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
F. In sede di replica e di duplica le parti si sono riconfermate nelle proprie argomentazioni e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 8 cpv. 2 della legge di applicazione alla legge federale sulla protezione degli animali del 10 febbraio 1987 (LALPAn; RL 482.100) e art. 37 cpv. 4 LPAmm. La legittimazione attiva dell'insorgente, destinataria del provvedimento impugnato e della decisione del presidente del Consiglio di Stato che accoglie la domanda dell'UVC di revoca dell'effetto sospensivo al ricorso, è data dall'art. 65 cpv. 1 LPAmm. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 2 LPAmm), è ricevibile in ordine. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm), conformemente alla prassi di questo Tribunale in ambito di ricorsi contro decisioni di natura provvisionale (STF 8C_563/2013 del 9 dicembre 2013 consid. 1.3; STA 52.2017.403 del 3 ottobre 2017, 52.2014273 del 14 ottobre 2014; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 21 LPamm).
Giusta l'art. 71 LPAmm il ricorso ha effetto sospensivo a meno che la legge o la decisione impugnata non dispongano altrimenti. Per principio dunque, il ricorso esplica effetto sospensivo, inibendo l'esecutività della decisione contro cui è diretto; in deroga a questo principio, la legge o l'autorità decidente può tuttavia disporre che la decisione sia immediatamente esecutiva (STA 52.2017.332 del 21 giugno 2017 consid. 6, 52.2014.273 del 14 ottobre 2014). L'effetto sospensivo esplicato per legge dal ricorso può essere revocato tramite l'adozione da parte del presidente dell'autorità adita o del giudice delegato all'istruzione della causa, d'ufficio o su istanza di parte, di una corrispondente misura cautelare volta ad evitare che interessi pubblici o privati vengano irrimediabilmente pregiudicati dai ritardi provocati dalla procedura d'impugnazione (art. 37 cpv. 1 e 2 LPAmm; RDAT I-1999 n. 47 consid. 2b, II-1996 n. 10 consid. 3, I-1992 N. 18 e relativi riferimenti, a valere inoltre per le ulteriori enunciazioni che seguono; cfr. inoltre Ruth Herzog/Michel Daum, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 2020, ad art. 68 n. 31 e segg.; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1998, n. da 650; Benoît Bovay, Procédure administrative, II ed., Berna 2015, pag. 577 seg.). Il presidente del Consiglio di Stato, rispettivamente del Tribunale cantonale amministrativo o il giudice delegato sono chiamati in questo caso a ponderare gli interessi contrapposti, stabilendo a quale delle parti in lite appaia più giustificato far sopportare gli inconvenienti derivanti dalla durata del procedimento ed i rischi necessariamente connessi all'incertezza dell'esito finale. Nell'ambito di questa valutazione essi devono evitare di anticipare il giudizio di merito, permettendo l'instaurazione di situazioni di fatto irreversibili o comunque difficilmente modificabili, e che per questo stesso motivo possono tener conto del probabile esito della lite solo quando non sussistono dubbi circa lo stesso (cfr. giurisprudenza e dottrina testé citata). Infine la decisione sulla revoca dell'effetto sospensivo, oltre ad essere un giudizio d'apparenza, è il frutto dell'esercizio del potere d'apprezzamento dell'autorità decidente, chiamata a soppesare nel concreto caso i contrapposti interessi pubblici e privati; l'esecutività immediata si giustifica quando l'interesse pubblico ad una sollecita attuazione delle decisioni prevale sull'interesse dell'amministrato a che le decisioni non esplichino effetti prima della loro crescita in giudicato formale (Borghi/Corti, op. cit., ad art. 47, n. 2). La ponderazione degli interessi contrapposti va effettuata sulla base di una valutazione prima facie degli elementi di giudizio noti (DTF 117 V 191 consid. 2b, 110 V 45 consid. 5b, 106 Ib 116 consid. 2a; GAAC 61.77 consid. 3a; Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in RDS 1997 II 332 e seg.). Il presidente del Consiglio di Stato, chiamato a statuire su una domanda di revoca dell'effetto sospensivo ad un ricorso fruisce in linea di massima di pieno potere cognitivo. Il potere d'esame del Tribunale cantonale amministrativo, nell'ambito di impugnative proposte contro decisioni che accolgono o respingono simili domande, è invece circoscritto alla violazione del diritto, in particolare sotto il profilo dell'abuso di potere. Da questo profilo, esso deve in particolare limitarsi a verificare che la decisione, mediante la quale il presidente del Governo respinge o accoglie la domanda di revoca dell'effetto sospensivo previsto dalla legge, non discenda da una ponderazione degli interessi contrapposti insostenibile, in quanto fondata su considerazioni estranee alla materia, sprovvista di giustificazioni oggettive o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto amministrativo.
3.1. La ricorrente, che contesta i provvedimenti adottati nei suoi confronti e per i quali la procedura ricorsuale di merito è tutt'ora pendente presso l'Esecutivo cantonale, sostiene che non siano in specie dati i presupposti per revocare l'effetto sospensivo previsto ex lege al suo ricorso. Anzitutto essa rileva che la decisione del presidente del Consiglio di Stato permette di fatto all'UVC di cedere immediatamente gli animali per cui essa perderebbe definitivamente la proprietà degli stessi, situazione difficilmente riparabile e che renderebbe di fatto vana un'eventuale decisione di accoglimento nel merito. Contesta poi che vi siano in specie interessi pubblici preponderanti che giustifichino la misura provvisionale. Il benessere degli animali infatti sarebbe già garantito dalla misura di sequestro, tutt'ora in essere. Sostiene inoltre che l'interesse economico dello Stato a limitare i costi di detenzione sia secondario rispetto a quello privato al mantenimento della proprietà sui suoi animali, diritto superiore di rango costituzionale, la cui importanza prescinde d'altronde da qualunque valutazione economica o affettiva del bene in esame. Osserva poi che i costi di detenzione vengono solo anticipati dall'ente pubblico, il quale li porrà poi a carico della ricorrente, e che, in caso di accoglimento nel merito per contro, tali oneri saranno comunque sopportati dalla collettività, per cui non vi è nessun interesse ad evitare dei disborsi transitori che saranno comunque prima o poi recuperati o sopportati dallo Stato. Il suo interesse privato sarebbe invece preminente. Oltre alla tutela della sua proprietà, essa sostiene di avere un interesse affettivo nei confronti dei suoi animali, a cui essa tiene molto e di cui si sarebbe sempre occupata con dedizione, nonché un chiaro interesse economico visto che alcuni degli esemplari di Bulldog inglese sequestrati dispongono di pedigree e hanno quindi un rilevante valore di mercato (due cuccioli inoltre sarebbero già stati venduti a terzi prima del sequestro). La ricorrente lamenta poi che l'Esecutivo cantonale abbia ritenuto molto verosimile che essa si trovi nell'incapacità di detenere. Contesta che le condizioni di cura rilevate durante il controllo del 28 febbraio 2022 fossero usuali; come esposto nell'ambito del ricorso di merito, a causa di una serie di difficoltà, in particolare un infortunio alla caviglia avvenuto l'estate 2021, essa aveva incaricato della cura dei suoi cani per qualche giorno un suo conoscente, il quale tuttavia non avrebbe onorato gli impegni presi. Detentrice di cani da molti anni e allevatrice amatoriale, essa non avrebbe d'altra parte mai interessato l'autorità, per cui ritiene che la prognosi sull'esito ricorsuale di merito sia tutt'altro che certa. Eccepisce infine che la concessione dell'effetto sospensivo al suo gravame non determinerebbe alcun pregiudizio irreparabile.
3.2. La decisione con cui l'UVC ha ordinato, contestualmente al divieto di tenuta di animali a tempo indeterminato, la confisca degli animali dell'insorgente non è un provvedimento di natura cautelare poiché essa non inibisce soltanto transitoriamente il diritto della ricorrente di disporre dei suoi animali, come in caso di sequestro cautelativo, ma lo sopprime in via definitiva, sottraendoli in modo irreversibile alla loro proprietaria. Una confisca, pertanto, può essere presa in considerazione se l'autorità competente, dopo attento esame, giunge alla conclusione che il proprietario non sarà in grado di prendersi cura adeguatamente dell'animale neanche in futuro (cfr. STF 2C_122/2019 del 6 giugno 2019 consid. 4.3). Il ricorso contro tale decisione pertanto aveva ex lege effetto sospensivo (art. 71 LPAmm), il quale tuttavia, su istanza dell'UVC, è stato revocato mediante specifica misura cautelare adottata dal presidente del Consiglio di Stato con la decisione qui impugnata. Ora, va anzitutto considerato che, come giustamente lamenta l'insorgente, in specie la revoca dell'effetto sospensivo alla confisca degli animali può provocare all'insorgente un pregiudizio irreparabile poiché gli animali potrebbero essere nel frattempo ceduti, ciò che non solo le impedirebbe di rientrarne in possesso ma anche di disporne in altro modo. Si tratta dunque di stabilire se il Consiglio di Stato abbia correttamente individuato un preminente interesse pubblico che giustifichi l'immediata esecutività di una misura incisiva come la confisca, che causa in sostanza una situazione di fatto irreversibile per la ricorrente. In concreto, non può essere seguito il Governo cantonale laddove sostiene che vi sia in specie un preminente interesse pubblico alla tutela del benessere degli animali e meglio alla loro collocazione in via definitiva al di fuori di una struttura per la detenzione temporanea degli stessi. Seppur vero che soluzioni transitorie mantenute per lunghi periodi non sono ideali per il benessere degli animali, si deve ad ogni modo considerare che gli stessi sono stati posti sotto sequestro presso la Società Protezione Animali di Bellinzona (SPAB) e pertanto collocati in una struttura scelta dall'UVC, la quale garantisce già delle condizioni di detenzione adeguate (cfr. in questo senso STF 2C_320/2019 del 12 luglio 2019 consid. 2.3.1 in fine). La ricorrente per contro ha un rilevante interesse personale a rimanere proprietaria dei suoi animali fino a quando non sarà presa una decisione definitiva sul divieto di tenuta a tempo indeterminato e sulla confisca, interesse che in caso di immediata esecuzione della misura (in parte pare già avvenuta, cfr. risposta del 4 ottobre 2022 dell'UVC, pag. 2 e 3 e suo doc. 1) verrebbe irrimediabilmente pregiudicato. L'interesse pubblico al benessere degli animali, che come visto è già sufficientemente garantito dal sequestro, non può pertanto dirsi preminente rispetto a quello privato dell'insorgente, segnatamente al suo diritto costituzionale alla garanzia della proprietà (art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), e giustificare dunque che la confisca venga eseguita prima della decisione di merito. Per quanto concerne invece l'interesse economico dello Stato a contenere i costi di custodia e di cura degli animali durante il sequestro, va considerato che sia l'art. 24 cpv. 1 LPAn, sia l'art. 7 cpv. 2 LALPAn prevedono che tali oneri siano posti a carico del detentore. Ora, la situazione finanziaria della ricorrente è caratterizzata da un'importante esposizione debitoria attestata da molteplici procedure esecutive, in buona parte nei confronti di enti pubblici e alcune delle quali conclusesi con il rilascio di attestati di carenza beni. È pertanto poco probabile che RI 1 possa rimborsare tali importi, che superano ormai i fr. 40'000.-, benché essa si sia detta disposta a farvi fronte anche con l'aiuto di terze persone. Tuttavia, se da una parte vi è dunque il rischio, ancorché molto concreto, di non recuperare quanto anticipato a tale titolo, ciò non giustifica di privare - in via provvisionale - immediatamente e irreversibilmente la ricorrente della proprietà dei suoi animali. L'insolvenza dell'insorgente, se del caso, potrà essere presa in considerazione al fine di avvalorare la legittimità del provvedimento di confisca, ma non permette - già a questo stadio - di instaurare una situazione di fatto irreversibile. I costi di detenzione degli animali d'altronde, possono essere limitati in altro modo, ad esempio tramite cessione diretta da parte del proprietario, che potrà così quantomeno diminuire i costi a suo carico; ciò che d'altronde è già avvenuto in parte atteso che, dopo il sequestro, l'insorgente si è detta disposta a trovare persone che adottassero i suoi cani e ha ceduto la proprietà di cinque di questi (cfr. doc. 15). Nemmeno il probabile esito della causa di merito, permette in specie di giungere a diversa conclusione. Ora, gli addebiti mossi nei confronti della ricorrente sono diversi e di una certa rilevanza. Da una parte infatti vi sono le gravi lacune nella gestione e cura degli animali riscontrate durante il controllo del 28 febbraio 2022, che la ricorrente di per sé non contesta benché sostenga si trattasse di una situazione del tutto eccezionale. Vi sono poi le possibili violazioni riferite all'allevamento dei cani di razza Bulldog, segnatamente l'assenza di autorizzazione per l'esercizio di tale attività (in occasione del sopralluogo vi erano 15 cani, cfr. art. 101 dell'ordinanza sulla protezione degli animali del 23 aprile 2008; OPAn; RS 455.1) e la questione riferita alla loro riproduzione, e meglio alla concentrazione di aggravi ereditari che causano caratteristiche fisiche negli animali che possono comportare una sofferenza degli stessi (problematica che l'ordinanza dell'USAV sulla protezione degli animali nell'allevamento del 4 dicembre 2014 [RS 455.102.4] si prefigge appunto di scongiurare vietando o limitando l'allevamento di questi animali). Seppur la situazione rivesta sicuramente una certa gravità e anche considerando che difficilmente alla ricorrente potranno essere restituiti tutti i cani, l'esito non appare del tutto scontato; quantomeno non si può escludere - ciò che a questo stadio basta - che le problematiche dell'insorgente siano piuttosto legate all'allevamento o ad ogni modo alla detenzione di un numero troppo elevato di animali, per cui non si può a priori completamente escludere che, nel rispetto del principio di proporzionalità, si potrebbe giustificare l'applicazione nei suoi confronti di misure meno incisive rispetto a quelle adottate relative alla confisca di tutti i suoi animali e all'interdizione totale di detenzione di animali a tempo indeterminato. Per le ragioni appena esposte dunque la valutazione operata dal presidente del Consiglio di Stato non risulta sostenibile; un'attenta ponderazione degli interessi in gioco avrebbe dovuto spingere la precedente autorità di giudizio a dare maggior peso all'interesse privato dell'insorgente al mantenimento della sua proprietà sugli animali sequestrati, perlomeno fintanto che non verrà accertato, nell'ambito della decisione di merito, se essa sarà in grado in futuro di occuparsi confacentemente dei suoi animali o almeno di una parte di questi.
4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo della tassa di giustizia (art. 47 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, rappresentata da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza la decisione provvisionale del 2 agosto 2022 (n. 24) del presidente del Consiglio di Stato è annullata.
Non si preleva tassa di giustizia, alla ricorrente va restituito l'importo di fr. 1'000.-. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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