Adozione di una variante di piano regolatore istituente una zona archeologica - informazione al Consiglio comunale

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Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 52.2020.141

Data decisione, Autorità: 16.08.2021, TRAM

Titolo: Adozione di una variante di piano regolatore istituente una zona archeologica - informazione al Consiglio comunale

Incarto n. 52.2020.141

Lugano 16 agosto 2021

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo sul ricorso del 9 marzo 2020 di

RI 1 RI 2 RI 3 patrocinati da: PA 1

contro

la risoluzione del 12 febbraio 2020 (n. 820) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa con cui gli insorgenti chiedono l'annullamento della decisione del 3 giugno 2019 del Consiglio comunale di __________ nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR;

ritenuto, in fatto

A. a. Il 15 aprile 2019 il CO 1 ha licenziato il messaggio n. 6 concernente alcune varianti del piano regolatore, che riguardano anche le norme di attuazione (NAPR). Per quanto qui interessa, l'Esecutivo comunale ha proposto l'adozione del nuovo art. 41ter che istituisce una zona archeologica in corrispondenza del mapp. __________, dove sono i resti dell'antico oratorio di ________, vincolando il fondo come spazio libero di valore ambientale.

b. Sulla base dei rapporti, favorevoli, delle Commissioni della legislazione, dell'edilizia e opere pubbliche e di quella della gestione, nella seduta ordinaria del 3 giugno 2019 il Consiglio comunale, ha adottato le varianti con le modifiche proposte dalla Commissione edilizia e opere pubbliche, che non riguardano l'art. 41ter NAPR. Il presidente del Legislativo ha pubblicato la risoluzione all'albo comunale dal 6 giugno 2019.

B. a. Il 4 luglio 2019 RI 1 e RI 2, cittadini attivi di __________, e RI 3, proprietari in società semplice del mapp. __________, sono insorti davanti al Governo chiedendo l'annullamento della risoluzione appena descritta nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR.

b. Con decisione del 12 febbraio 2020 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Dopo aver dichiarato irricevibile le censure di merito relative ad aspetti pianificatori (interesse pubblico e proporzionalità del vincolo), l'Esecutivo cantonale ha respinto le critiche relative alla carenza d'informazioni fornite ai consiglieri comunali in merito ai motivi per l'istituzione del vincolo in parola e sulle sue conseguenze finanziarie, in particolare espropriative.

C. Con ricorso del 9 marzo 2020, cui hanno fatto seguito ulteriori scambi di allegati, RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento (integrale) della decisione del Consiglio comunale del 3 giugno 2019. A sostegno del loro gravame i ricorrenti ribadiscono che il messaggio municipale non conterrebbe alcuna spiegazione atta a giustificare la proposta di vincolare il mapp. __________ di __________ nella misura prevista dall'art. 41ter NAPR, limitandosi a rinviare al rapporto di pianificazione, anch'esso avaro di informazioni in merito ai motivi di natura ambientale e pianificatoria ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 lett. a e b della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e a quelli di carattere economico secondo la lett. c della medesima norma. Contrariamente a quanto avrebbe considerato il Governo, né il rinvio alle rappresentazioni grafiche né la discussione nel plenum, breve e che ha interessato numerosi monumenti, avrebbero colmato la lacuna. Quanto all'importo di fr. 150'000.- preventivato per costi supplementari delle varianti correlati ai beni culturali, contenuto nel rapporto di pianificazione e citato dal Consiglio di Stato, esso si riferirebbe ai contributi da erogare ai privati nell'ambito della loro conservazione e non alle eventuali indennità per espropriazione.

I ricorrenti spiegano anche di ritenere di poter impugnare l'intera risoluzione del Consiglio comunale di approvazione delle varianti di piano regolatore poiché il pianificatore incaricato dal Comune versava in un conflitto d'interessi. Egli, infatti, è presidente della Cooperativa __________ (__________) che il 30 maggio 2017 ha acquistato il mapp. __________ di __________, beneficiario di un incremento degli indici in seguito alle varianti.

D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Alla medesima conclusione pervengono l'allora CO 2 e il CO 1, con argomenti che, per quanto necessario, saranno ripresi in seguito. La Sezione degli enti locali del Dipartimento delle istituzioni non formula osservazioni, rilevando tuttavia di non essere stata coinvolta in precedenza.

E. Il 15 febbraio 2021 i ricorrenti hanno introdotto un ulteriore scritto, che viene intimato con la presente decisione.

Considerato, in diritto

1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 LOC e la legittimazione attiva degli insorgenti è certa (art. 209 lett. a e b LOC nonché 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Nuova, e pertanto irricevibile, è la domanda tendente all'annullamento dell'intera deliberazione del Consiglio comunale (art. 70 cpv. 2 LPAmm). Oggetto della vertenza può essere unicamente quanto dedotto davanti al Consiglio di Stato, ovvero l'adozione dell'art. 41ter NAPR relativo all'istituzione di una zona archeologica sul mapp. __________. Nulla muta al riguardo il preteso conflitto d'interessi in cui verserebbe il pianificatore, su cui si tornerà comunque in seguito. Esulano, inoltre, dalla tematica del ricorso le critiche rivolte al Municipio in merito all'applicazione del piano regolatore in casi concreti. Con questa precisazione, il ricorso, tempestivo (art. 213 cpv. 3 LOC e 68 cpv. 1 LPAmm), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non è infatti necessario procedere all'assunzione delle prove proposte dagli insorgenti con lo scritto del 27 agosto 2020, non essendo atte ad apportare a questa Corte ulteriori elementi fattuali utili al giudizio.

1.2. Va subito disattesa la richiesta formulata dagli insorgenti di estromettere dall'incarto la presa di posizione del presidente del Consiglio comunale al momento dell'adozione della variante contestata. Ciò non si giustifica perché egli ha diretto la seduta del Legislativo determinante e, pertanto, è suscettibile di fornire eventuali elementi utili ai fini del giudizio.

2. Preliminarmente, a ragione il Governo è entrato nel merito dell'impugnativa nonostante (l'errata) tesi avanzata dal Municipio secondo cui il ricorso andava dichiarato irricevibile poiché volto a contestare unicamente la normativa, senza mettere in discussione le rappresentazioni grafiche. Il contenuto del piano regolatore risulta, infatti, da una lettura integrata delle sue componenti. Il piano delle zone, in concreto, si limita a fissare l'estensione spaziale dei vincoli che gravano il mapp. __________, ma il contenuto normativo è poi fissato dalle NAPR. Il ricorrente poteva dunque validamente limitarsi a contestare la disciplina della zona a cui il suo fondo viene assegnato.

3. 3.1. La distinzione tra la pubblicazione della risoluzione d'adozione della pianificazione ad opera dal presidente del Consiglio comunale in applicazione dell'art. 74 cpv. 1 LOC e quella (successiva) del piano regolatore adottato disposta dal Municipio in forza dell'art. 27 cpv. 2 LST è già stata ampiamente illustrata nella risoluzione impugnata, cui per brevità si rinvia. Lo stesso vale per quanto concerne le censure che possono essere sollevate nell'ambito di un'impugnativa basata sull'una e sull'altra. Nessuno, del resto, contesta che la presente vertenza è circoscritta alla verifica di violazioni delle disposizioni della LOC e, in particolare, della procedura prescritta da quest'ultima legge per addivenire alla deliberazione dell'Organo legislativo. Controverso, in particolare, è il quesito di sapere se il Legislativo abbia deliberato con cognizione di causa.

3.2. Le decisioni del Consiglio comunale sono annullabili non solo quando sono contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b-e LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole espressione del voto è un'oggettiva ed esauriente informazione sul tema della deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto in discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999 n. 2).

Il compito principale di informare l'Organo legislativo comunale incombe al Municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione (art. 33 e 56 LOC; RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2 con rinvii). Spetta in seguito alle Commissioni il compito di sottoporre tali proposte a una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 e 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso. Anche il sindaco e i municipali possono parteciparvi, allo scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle proposte di deliberazione sottoposte al Legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC).

Il controllo giudiziale della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione dispensata dal Municipio nell'ambito dei messaggi e dalle Commissioni attraverso i relativi rapporti, è in ogni caso limitato. Informazioni carenti o errate contenute nei messaggi che l'Esecutivo sottopone al Legislativo comunale possono determinare l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione che l'organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa (RDAT I-1999 n. 2 consid. 3.1 con rinvii; STA 52.2013.410 del 3 luglio 2014 consid. 2, 52.2009.321/351 del 15 dicembre 2009 consid. 2 e rinvii).

3.3. 3.3.1. In concreto, il messaggio per sua stessa ammissione si limita a trattare i temi più importanti, operando quindi attraverso rinvii al rapporto di pianificazione. Per quanto qui interessa, nel proprio documento il Municipio non spiega i motivi per i quali propone al Legislativo di adottare il vincolo di spazio libero di valore ambientale per il mapp. __________. Tuttavia, il rapporto di pianificazione si china a più riprese sullo statuto pianificatorio del fondo e sui motivi per i quali lo stesso è assegnato alla zona archeologica. Dal documento si può pure desumere che, benché l'art. 41ter NAPR non contempli la possibilità automatica di ricostruire l'oratorio, esso pone le basi per le indagini necessarie per poterla eventualmente concedere in un futuro. Inoltre, qualora la ricostruzione non risultasse invece opportuna o possibile, l'art. 41ter dà comunque le prescrizioni affinché il fondo venga sistemato con il dovuto rispetto delle reminiscenze. Alla luce di questa considerazione si può ritenere che, tutto sommato, il Legislativo abbia adottato consapevolmente il vincolo, sulla base di informazioni sufficienti. Sapere se esso sia, inoltre, giustificato sotto il profilo dell'interesse pubblico e della proporzionalità è, invece, tema che attiene alla procedura di approvazione della variante, che esula dall'odierno procedimento.

3.3.2. Quanto alle conseguenze economiche che questa scelta pianificatoria potrebbe comportare per il Comune, va subito precisato che è a torto che il Municipio pretende che il nuovo vincolo non fa comunque che ribadire, precisandolo, il disciplinamento pianificatorio previgente. Infatti, assegnando al mapp. __________ la funzione di spazio libero di valore ambientale, il Consiglio comunale ha sancito la sostanziale inedificabilità del mapp. __________, posto che l'art. 46 n. 7 lett. b NAPR stabilisce che non vi sono ammesse nuove costruzioni, salvo piccoli manufatti per il deposito di attrezzi da giardino. Il cessato art. 34 n. 6 lett. c vNAPR permetteva, invece, la ricostruzione della cappella preesistente, o la ricostruzione per scopi diversi nel rispetto degli obiettivi di valorizzazione del nucleo. Disposizione che non è stata ripresa nel testo delle NAPR aggiornate, sebbene non figuri nemmeno quale disposizione abrogata. Essa sarebbe comunque in manifesto contrasto con il nuovo art. 41ter cpv. 2 NAPR.

Ora, posto che le varianti privano il fondo delle possibilità edificatorie previgenti, il Municipio avrebbe dovuto affrontare la questione, prendendo posizione nel messaggio. Ciò che non ha fatto, tralasciando completamente di tematizzare la questione. A questo difetto non è stato posto rimedio nemmeno tramite il rinvio al rapporto di pianificazione, che affronta la questione degli oneri a carico del Comune a pag. 44, spiegando innanzitutto che nella successiva tabella sono elencati soltanto i costi supplementari derivanti dalle varianti proposte, senza tenere in considerazione quelli che sono già stati preventivati ed approvati nelle precedenti procedure di PR. Nella tabella figura effettivamente l'importo di 150'000 fr. per contributi per Beni Culturali. A prescindere che non è dato di comprendere come il pianificatore sia giunto a quantificare questo onere, è manifesto che esso non si riferisce alle eventuali indennità dovute per nuovi vincoli pianificatori. Lo si evince già solo dal fatto che si tratta di contributi.

In definitiva, la questione degli (eventuali) oneri derivanti dal vincolo di inedificabilità non è stata minimamente trattata. Ciò non stupisce alla luce del fatto che, come appena visto, l'Esecutivo comunale ritiene che non sarebbero state istituite nuove limitazioni. Ora, nel caso concreto, non può essere a priori escluso che qualora la variante venisse approvata dal Consiglio di Stato il vincolo di inedificabilità potrebbe costituire un caso di espropriazione materiale. La quesitone andava però perlomeno affrontata, foss'anche per escludere (a torto o a ragione) il rischio di dovere versare un'indennità. Alla luce di tutto quanto precede, vi è invece da ritenere che l'adozione del nuovo articolo non sia avvenuta, sotto il profilo finanziario, con piena consapevolezza da parte dei consiglieri comunali, sicché occorre concludere che in merito il Legislativo non si sia espresso con sufficiente cognizione di causa. Ciò comporta l'annullamento della delibera comunale nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR.

4. Visto che per i motivi appena espressi il ricorso deve essere comunque accolto, non sarebbe nemmeno necessario esprimersi sul presunto conflitto d'interessi in cui versava il pianificatore. In ogni caso, i ricorrenti non spiegano per quale motivo abbiano atteso sino al secondo scambio di allegati davanti al Tribunale per sollevare la questione, ancorché i fatti alla base della censura vanno considerati loro noti da tempo. Infatti, sia la proprietà fondiaria sia la composizione degli organi della cooperativa sono dati pubblici, così come il nome del pianificatore incaricato dal Comune emerge dagli atti della variante. Essi, con la replica, si limitano laconicamente ad affermare che si tratta di una nuova circostanza, accertata in queste settimane. In questi termini, la censura va considerata tardiva, poiché contraria alla buona fede procedurale. I ricorrenti nemmeno adducono, tantomeno provano il rispetto del termine di 10 giorni dal momento in cui sono venuti a conoscenza del motivo di ricusazione, previsto dall'art. 54 cpv. 1 LPAmm, ritenuto che la LOC non contiene normative specifiche in tema di conflitto d'interessi del pianificatore incaricato dell'allestimento degli atti della variante.

5. In definitiva, il gravame, in quanto ricevibile, deve essere accolto e la decisione impugnata annullata, al pari della risoluzione del consiglio comunale nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR, da essa tutelata. Visto l'esito, si prescinde dal prelievo della tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili all'avvocato che agisce in causa propria (art. 49 cpv. 1 LPAmm; fra tante: STA 52.2018.421 del 24 dicembre 2019 consid. 5.2).

Per questi motivi,

decide:

1. In quanto ricevibile, il ricorso è accolto.

Di conseguenza: 1.1. La decisione impugnata è annullata.

1.2. La risoluzione del 3 giugno 2019 del Consiglio comunale di __________ è annullata nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR.

2. Non si preleva la tassa di giustizia; ai ricorrenti va retrocesso l'importo di fr. 1'200.- anticipato. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il vicecancelliere

Ultimo aggiornamento: 06.05.2026

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