AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2020.29
Data decisione, Autorità: 29.07.2021, TRAM
Titolo: Zona di pianificazione a salvaguardia della pianificazione in fase di elaborazione che è volta a ridisegnare le zone edificabili del quartiere di Brè, comune di Lugano
Incarto n. 90.2020.29
Lugano 29 luglio 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 28 settembre 2020 di
RI 1 patrocinato da: PR 1
contro
la risoluzione del 9 luglio 2020 con cui il Municipio di Lugano ha istituito la zona di pianificazione Aree edificabili quartiere di Brè;
ritenuto, in fatto
A. La revisione del piano regolatore di Lugano, sezione Castagnola-Brè, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 7 dicembre 1993 (n. 10'645) e integrata in seguito con alcune varianti, attribuisce il territorio posto a nord-est del nucleo storico (zona NT) alla zona di rispetto dei nuclei storici e tradizionali (Rn) e alle zone residenziali R2 e R2b, oltre che ad alcune zone per attrezzature e edifici pubblici (AP-EP). Ai mapp. 670 e 528 è inoltre istituita una zona edificabile d'interesse comunale (ZIC), sovrapposta alla zona R2b.
B. Ottenuto il 30 giugno 2020 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con risoluzione del 9 luglio 2020 il Municipio di Lugano ha adottato la zona di pianificazione Aree edificabili quartiere di Brè in corrispondenza dei seguenti comparti, inedificati ad eccezione dei mapp. 531, 655, 707 e 713:
Il mapp. 706, di proprietà di RI 1, inedificato e situato in località Cranora, è incluso nel perimetro del provvedimento.
La misura, pubblicata presso la cancelleria comunale dal 28 luglio al 14 settembre 2020 (cfr. FU n. 59/2020 pag. 5966) e basata sullo studio Revisione generale di PR – Analisi urbanistica dell'agosto 2018, mira in particolare a valutare le riserve edificatorie e il dimensionamento delle aree edificabili, a esaminare le aree edificabili potenzialmente oggetto di ridimensionamento e i progetti di ricomposizione particellare nonché a ridefinire la viabilità pubblica e adeguare le norme edilizie dal profilo della qualità e dell'inserimento paesaggistico. All'interno del suo perimetro il Municipio si riserva la facoltà di respingere domande di costruzione relative a nuove edificazioni, in particolare se contrastano con i principi perseguiti dalla ZP. Per quanto attiene invece agli edifici e impianti esistenti, il provvedimento ne vieta la demolizione e la ricostruzione. Ne ammette tuttavia il rinnovo, la parziale trasformazione (compreso il cambiamento di destinazione) e l'ampliamento, purché siano stati eretti o modificati legalmente, siano in conformità con il Piano regolatore vigente e a patto che l'intervento, che andrà valutato singolarmente, non osti alla pianificazione in itinere e sia necessario e proporzionato rispetto agli scopi della stessa ZP (cfr. scheda descrittiva, Effetti). La zona di pianificazione ha una durata di cinque anni.
C. Avverso tale provvedimento RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Riservandosi la facoltà di avanzare pretese espropriative e rimproverando al Comune di non aver attuato nel corso degli anni le opere di urbanizzazione previste dal piano regolatore in vigore per il comparto Cranora, egli critica preliminarmente gli indirizzi della pianificazione in fase di elaborazione, contraria ai principi basilari che reggono la materia e mirante a privilegiare un unico fondo (mapp. 670) a scapito di quelli che verrebbero dezonati. Nel merito egli contesta l'interesse pubblico della misura, finalizzata a evitare al Comune di corrispondere ingenti indennizzi espropriativi e a favorire meri interessi privati, anche alla luce dell'avanzato grado di consolidamento della pianificazione allo studio. Inoltre, poiché l'assenza di urbanizzazione già disincentiva l'edificazione nel comparto dov'è situato il suo fondo, il provvedimento risulterebbe sproporzionato.
D. a. In sede di risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) si rimette al giudizio del Tribunale, mentre il Comune postula la reiezione del gravame, contestando puntualmente gli argomenti del ricorrente.
b. Con la replica il ricorrente approfondisce le sue tesi, sottolineando come la pianificazione in fieri si ponga in contrasto anche con l'inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), abbia suscitato, in fase di consultazione, ampie critiche da parte della popolazione e risulti comunque inadeguata dal profilo dell'urbanizzazione per rapporto all'area che vorrebbe privilegiare (mapp. 670). Con la duplica, il Comune contesta tali tesi e si riconferma nelle proprie conclusioni e domande. Anche la Sezione ribadisce i contenuti della precedente comparsa scritta.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.3. Per quanto attiene alle questioni di natura espropriativa, esse esulano dalle competenze del Tribunale nel presente procedimento.
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
Le restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
3.1.
3.1.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Se per restringere la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
3.1.2. L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
a. eseguire un piano particolareggiato per il nucleo e le aree edificabili limitrofe, con definizione del perimetro di rispetto e norme di attuazione applicabili in modo chiaro;
b. ridefinire le aree edificabili per tutto il villaggio di Brè, verificando la contenibilità attuale in relazione all'accessibilità dei fondi. Prevedere una ricomposizione particellare con ridistribuzione degli indici, prevedendo un forte contenimento dell'edificabilità nei comparti particolarmente sensibili (…) e una concentrazione delle costruzioni in luoghi più idonei e già accessibili;
c. ridefinire la viabilità: stralciare o modificare la strada di PR che dal nucleo porta alla zona "ai Piani", valutando eventuali tracciati meno invasivi e piazze di giro.
Inoltre, le modifiche introdotte a livello federale e cantonale, volte a incoraggiare la densificazione degli insediamenti e il contenimento dell'estensione delle zone edificabili, avranno un ruolo fondamentale nella revisione, nella misura in cui sarà necessario valutare il dimensionamento delle zone edificabili che circondano il nucleo tradizionale. Poste queste premesse, la scheda descrittiva motiva il provvedimento, adducendo come dall'Analisi urbanistica dell'agosto 2018 (cfr. supra consid. B) e dalle risultanze del progetto di coinvolgimento e partecipazione dei cittadini che ha accompagnato il primo anno di studi, il Municipio abbia deciso di orientare la pianificazione verso un modello (scenario) che contempli un ridimensionamento delle ampie riserve edificatorie a nord del nucleo di Brè. Segue l'elenco degli scopi perseguiti con la zona di pianificazione, già esposti sopra al consid. B.
4.2. L'insorgente non contesta la sussistenza di una base legale che legittimi il Municipio ad emanare il controverso provvedimento, il quale comporta indubbiamente delle restrizioni a carico del suo fondo. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità della misura.
4.2.1. Nella fattispecie, l'intenzione del Municipio di Lugano di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente appare più che sufficientemente dimostrata. In sintesi è intenzione dell'Esecutivo di riesaminare la pianificazione del nucleo e delle aree limitrofe, ma soprattutto di ridisegnare le zone edificabili di Brè alla luce delle modifiche della LPT, entrate in vigore il 1° maggio 2014, che hanno inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1), con l'obiettivo, da un lato, di ridurle nei comparti particolarmente sensibili e, dall'altro, di confermarle nei luoghi più idonei e già accessibili. Sussiste pertanto un sicuro interesse pubblico alla modificazione del piano regolatore nell'ottica, come sottolinea il Comune in sede di risposta, di migliorare la qualità insediativa a Brè e di rivederne complessivamente il PR, ponendo particolare attenzione alla conservazione del paesaggio e all'ottimizzazione delle possibilità edificatorie. Tali finalità si pongono infatti in perfetta sintonia con i principi generali che informano la LPT, ed in particolare con quello enunciato all'art. 3 cpv. 3 lett. abis, secondo cui occorre adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative. Pure sorretto dall'interesse pubblico è l'impiego, nel caso in esame, della zona di pianificazione, la quale assicura a titolo transitorio che la pianificazione allo studio, finalizzata a conseguire i menzionati obiettivi, non venga ostacolata o comunque influenzata negativamente da un uso del territorio (soprattutto sotto forma di nuove costruzioni) contrastante col suo indirizzo.
4.2.2. Per quanto attiene alla delimitazione del suo perimetro va osservato che l'Analisi urbanistica dell'agosto 2018, su cui si basa la misura, dopo aver analizzato la Riserva di zone edificabili rispetto alle altre sezioni di Lugano (capitolo 2), la Vocazione di Brè (capitolo 3) e il PR in vigore (capitolo 4), espone al capitolo 5 la Situazione attuale, dalla quale emerge che la struttura del tessuto costruito si concentra prevalentemente nel nucleo, mentre la collina posta a nord è poco edificata. Eloquente in proposito è la foto aerea riportata a pag. 15. Secondo l'analisi, tale situazione è da ricondurre a un forte deficit di urbanizzazione, che ha frenato lo sviluppo residenziale della collina e che genera traffico indesiderato nei percorsi di nucleo (pag. 12). In particolare l'illustrazione 11 Situazione dell'edificazione per rapporto all'area edificabile prevista dal PR in vigore, a pag. 17, mostra come lo sviluppo edilizio dell'area residenziale a nord del nucleo abbia portato alla formazione di un tessuto urbano poco compatto in cui gli edifici sono immersi nel verde (…) perlopiù concentrati attorno ai pezzetti di strade esistenti, pur non conformi al PR in vigore. L'analisi ipotizza in seguito, a pag. 18 e seg., quattro diversi scenari di sviluppo (capitoli 6-10), fra cui quello che si basa su un concetto paesaggistico radicale (scenario B) contemplante il dezonamento di tutta l'area edificabile appena descritta. Ora sovrapponendo all'illustrazione 11 il piano che delimita il comprensorio della zona di pianificazione, emerge come la medesima colpisca la vasta area inedificata, ad eccezione di un fondo, in località ai Piani e l'ampio comparto, pure inedificato ad eccezione di tre particelle, in località Cranora. Tale delimitazione appare sorretta da motivi pertinenti. Anzitutto essa permette di porre al riparo da eventuali iniziative edificatorie, che potrebbero pregiudicare la pianificazione in fieri, i due comparti, che assumono una rilevanza centrale alla luce degli scopi perseguiti dalla revisione e che si differenziano dal restante territorio per il fatto di essere stati finora preservati dall'edificazione. Non va inoltre dimenticato che ai sensi dell'art. 27 cpv. 1 LPT la misura colpisce comprensori esattamente delimitati, allo scopo di permettere una verifica globale dell'intera area. In questo contesto le situazioni delle singole particelle sono di rilievo solo nella misura in cui sono in grado di influenzare fortemente il carattere del territorio colpito dalla misura (DTF 113 Ia 362 consid. 2 bb), ciò che in concreto non avviene per i quattro fondi edificati sopra menzionati.
4.3. Il ricorrente concentra essenzialmente le sue critiche sugli indirizzi della pianificazione in fase di elaborazione, che sviluppa e approfondisce lo scenario D, esposto al capitolo 10, pag. 26-27, dall'Analisi urbanistica dell'agosto 2018. Essi si rivelerebbero contrari ai principi basilari della LPT e all'ISOS. Sarebbero inoltre finalizzati a privilegiare un unico fondo, senza peraltro provvedere a urbanizzarlo in modo soddisfacente, e a evitare al Comune di corrispondere ingenti indennizzi espropriativi. A sostegno delle sue tesi sottolinea come tali indirizzi abbiano suscitato, in fase di consultazione, ampie critiche da parte della popolazione. Anche l'avanzato grado di consolidamento della pianificazione allo studio renderebbe la misura superflua. Ora, come rileva il Municipio in sede di risposta, tali doglianze si riferiscono alla futura pianificazione, ciò che non è permesso contestare già nell'ambito della procedura volta a valutare esclusivamente la fondatezza e l'idoneità della zona di pianificazione. Infatti, come già rilevato in precedenza (cfr. supra, consid. 2.2), lo scopo principale della misura consiste nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione. Spetterà quindi agli studi pianificatori in atto trovare la soluzione migliore sotto questo profilo. La zona di pianificazione non va confusa con la pianificazione soggiacente: soluzioni alternative al progetto pianificatorio elaborato dal Municipio, così come eventuali contestazioni, potranno semmai essere proposte, rispettivamente sollevate in seguito, nell'ambito della procedura di revisione del piano regolatore. Del resto non è possibile prevedere oggi che, una volta effettuato il riassetto delle zone edificabili auspicato dal Comune, all'interno del comparto toccato dalla zona di pianificazione sarà escluso qualsiasi tipo di intervento. In ogni caso, in base all'esame della documentazione, non risulta che gli intendimenti pianificatori del Comune siano manifestamente erronei, ovvero contrari al diritto o sprovvisti di senso. Le spiegazioni fornite dal Municipio in proposito alla pianificazione prospettata e agli effetti della zona di pianificazione, desumibili dalla documentazione agli atti e, più precisamente, dalla scheda descrittiva del provvedimento, appaiono del tutto condivisibili. Peraltro, per quanto attiene all'ISOS, esso indica a titolo d'esempio proprio la collina, che comprende il mapp. 670, come luogo adatto per concentrare l'attività edilizia e che non ha un riscontro negativo nella vista da lontano (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2. Luganese, Berna 2006, pag. 11). Infine, per quanto attiene al grado di consolidamento della pianificazione in fieri, va osservato che, benché la medesima appaia già a uno stadio piuttosto avanzato (cfr. considerando che segue), essa è comunque lungi dall'essere conclusa (cfr. art. 25-29 LST), di modo che, anche sotto questo profilo, il provvedimento risulta giustificato. Le doglianze vanno dunque respinte.
4.4. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il Municipio si è prefisso. Non va però oltre lo stretto necessario. Esso non vieta nuove edificazioni e permette, sugli edifici esistenti, interventi che vanno ben oltre la semplice manutenzione (cfr. supra consid. B). Si osserva inoltre che se da un lato la contestata misura ha per sua natura solo un effetto limitato nel tempo, dall'altro, sulla base della documentazione prodotta dal Comune, la pianificazione in fieri appare già a uno stadio piuttosto avanzato, ritenuto che il piano d'indirizzo è già stato sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare. Infine l'argomento secondo cui già l'assenza di urbanizzazione disincentiverebbe l'edificazione nel comparto Cranora, non merita di venir seguito poiché semmai valido solo per la sua porzione ovest: ad est il comparto è infatti servito da via Pineta. In conclusione il sacrificio imposto al ricorrente appare dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.
La zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità e non discriminatoria. Il ricorso presentato contro la stessa deve dunque essere respinto.
La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico dell'insorgente.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
CO 1 1 rappr. da: RA 1 2. CO 2 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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