AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2021.200
Data decisione, Autorità: 27.08.2021, TRAM
Titolo: Ordine di ripristino e divieto d'uso
Incarti n. 52.2021.3 52.2021.200
Lugano 27 agosto 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sui ricorsi (a) dell'11 maggio 2021 e (b) del 4 gennaio 2021 di
RI 1 RI 2 patrocinati da: PA 1
contro
a.
b.
la decisione del 21 aprile 2021 (n. 1906) del Consiglio di Stato che accoglie parzialmente il ricorso di RI 1 avverso la risoluzione del 26 ottobre 2020 con cui il Municipio di Mendrisio gli ha ordinato di rimuovere il materiale di scavo e di demolizione (eccedente i 300 m3) depositato sul suo terreno (part. __________, sezione Rancate), vietando ulteriori apporti;
la decisione del 18 dicembre 2020 (n. 52) del Presidente del Governo che accoglie parzialmente la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso di cui sopra;
ritenuto, in fatto
A. __________ era proprietario di un vasto terreno (part. __________, di 9'230 m2) - ora appartenente ad RI 1 (a seguito di divisione ereditaria del 29 marzo 2019)
ESTRATTO MAPPA N
B. a. Sul fondo, verso sud, vi è uno stabile (sub A, di 1'174 m2), edificato agli inizi degli anni '90, che in passato era utilizzato per il deposito di contenitori vuoti e, successivamente, anche per il riempimento e stoccaggio di fusti con oli lubrificanti. A seguito di una conversione dell'attività, con permesso edilizio del 3 luglio 2006 (avviso n. 53975) nell'edificio è stata autorizzata la messa in funzione (da parte della T__________ SA) di un impianto di pressatura e imballaggio di rifiuti (plastica, carta e cartone) nonché il deposito provvisorio di materiale ferroso, destinati principalmente all'esportazione (per quantitativi in lavorazione in ogni caso non superiori alle 1'000 t/anno). Il 20 giugno 2008 è stata rilasciata su notifica un'ulteriore licenza edilizia per ampliare la superficie al servizio di tale attività (nuova piazzola di carico esterna).
b. Il 4 maggio 2007 __________ ha chiesto all'allora Municipio di Rancate la licenza edilizia per costruire a nord del fondo un nuovo capannone (m 60 x 40) ad uso deposito per i predetti rifiuti smaltiti dalla T__________ SA. Dopo aver raccolto l'avviso cantonale (n. 58727), con risoluzione del 5 novembre 2007 il Municipio, richiamato l'art. 63 cpv. 3 dell'allora legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), ha tuttavia sospeso la domanda sino alla scadenza della zona di pianificazione comunale frattanto adottata per il comparto Valera, ritenuto che il progetto contrastava o comunque rendeva più ardua la pianificazione in atto. La predetta decisione, confermata dal Consiglio di Stato l'11 giugno 2008, è stata ulteriormente tutelata dal Tribunale cantonale amministrativo che, con sentenza del 7 gennaio 2009 (n. 52.2008.229), ha respinto un ricorso interposto da __________ e dall'allora proprietaria del fondo (G__________ SA).
C. a. Il 20 aprile 2012, preso atto dell'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 79799), il Municipio del Comune di Mendrisio (al quale si era frattanto aggregato Rancate) ha rilasciato alla __________ SRL (insediatasi sul fondo al posto della T__________ SA) una licenza edilizia per formare in un settore dell'edificio esistente un deposito provvisorio di materiale di scavo non inquinato. Stando al progetto, sarebbero stati stoccati transitoriamente circa 300 m3 di materiale, senza alcuna lavorazione, né incremento di traffico.
b. Sentita l'autorità cantonale (avviso n. 90923), il 27 febbraio 2015 l'Esecutivo locale ha poi concesso a __________ un ulteriore permesso per formare due depositi temporanei di materiali atti all'esportazione. Il primo, su un'area del piazzale esterno, di materiale di scavo non inquinato (600 m3); il secondo, sotto la tettoia annessa all'edificio, di materiale di demolizione non separato (500 m3), delimitato da due muri a L (alti 5 m e lunghi ca. 8-9 m). Secondo il progetto approvato, i nuovi depositi non avrebbero determinato alcun aumento di traffico, ritenuto che il predetto deposito provvisorio (ca. 300 m3) interno al capannone (supra consid. Ca) sarebbe stato eliminato.
D. a. Con domanda di costruzione dell'8 maggio 2015, __________ ha chiesto al Municipio di Mendrisio un'ulteriore licenza edilizia per costruire sul lato nord del fondo un nuovo capannone prefabbricato, formato da un volume principale (m 60 x 40; h 12 m) e uno laterale (più basso e stretto), simile a quello della domanda del 2007, ma destinato allo stoccaggio di inerti e materiali edili.
b. Tale domanda - come risulta dal parallelo procedimento (inc. 52.2019.550) - è stata ampliata e modificata a più riprese in corso di procedura, fino a diventare un progetto per un nuovo centro di lavorazione e riciclaggio di inerti edili e terrosi, capace di trattare fino a 50'000 t/anno di materiali (cfr. rapporto d'impatto ambientale dell'agosto 2016).
c. A seguito di un iter procedurale che non occorre riprendere, tale progetto è per finire sfociato in un diniego del permesso del 26 giugno 2018. Il Municipio, oltre a richiamare l'avviso cantonale negativo (n. 93248), ha considerato che l'insediamento non fosse conforme alla zona industriale Ia (art. 39 delle norme d'attuazione del piano regolatore, sezione di Rancate; NAPR) e disattendesse pure l'art. 28 NAPR (che vieta in tutto il comprensorio i depositi, gli scarichi e le deponie su fondi aperti). Adito dai membri della comunione ereditaria fu __________ (già subentrata a quest'ultimo), con giudizio del 25 settembre 2019 il Governo ha tuttavia annullato tale decisione, rinviando gli atti al Municipio, affinché si pronunciasse ai sensi dei considerandi. Da un lato ha ritenuto che, contrariamente a quanto indicato dall'autorità locale, il progetto fosse conforme alla zona industriale Ia e all'art. 28 NAPR, che bandisce solo i depositi a cielo aperto. Dall'altro, avuto riguardo al Piano di utilizzazione cantonale del comparto Valera (PUC-CV) allora in consultazione - che ha assimilato a uno studio pianificatorio in atto e che prevede di attribuire il fondo part. __________ alla zona agricola (quale superficie per l'avvicendamento delle colture, SAC) -, ha nondimeno ritenuto che il Municipio, sentito il Dipartimento del territorio, fosse tenuto a pronunciarsi tramite una misura di salvaguardia (decisione sospensiva). Contro tale giudizio i membri della CE fu __________ si sono aggravati davanti a questo Tribunale, con un ricorso che verrà evaso con giudizio separato di data odierna (inc. 52.2019.550).
E. Il fondo è stato inoltre interessato da altri due procedimenti: uno scaturito da una domanda di costruzione inoltrata il 25 aprile 2018 (per la modifica parziale del materiale di lavorazione all'interno del capannone esistente), l'altro dalla domanda riattivata del 4 maggio 2007 (consid. Bb). Queste due domande - come risulta dal parallelo procedimento (inc. 52.2021.180) - sono state ampliate e modificate in modo sostanziale in corso di procedura, confluendo in due varianti: la prima (variante 1) prevede di trasformare lo stabile esistente in un centro di separazione e trattamento meccanico di rifiuti con una capacità fino a 46'000 t/anno (di cui 45'000 t di rifiuti inerti e 1'000 t/anno di altri rifiuti). La seconda - in aggiunta alla variante 1 - di costruire anche un nuovo capannone che permetta di stoccare fino a 2'500 t/anno di rifiuti plastici, carta, ecc., portando la capacita complessiva dell'impianto a 50'000 t/anno di materiali (45'000 t/anno di inerti + 5'000 t/anno di altri rifiuti; cfr. RIA del dicembre 2018 e relazione tecnica del febbraio 2019 con scritto del 27 marzo 2019). A seguito di un iter che non mette conto di illustrare, il 14 gennaio 2020 il Municipio ha sospeso le due domande, in quanto contrarie alla pianificazione in divenire (PUC-CV). Tali decisioni sono state confermate dal Governo con un unico giudizio del 10 marzo 2021, che RI 1, __________ e __________ (membri della comunione ereditaria fu __________) hanno dedotto davanti a questo Tribunale, con un ricorso che verrà evaso con giudizio separato di data odierna (inc. 52.2021.180).
F. Nel frattempo, il 29 settembre 2020, l'Ufficio tecnico - alla presenza di RI 1 e dell'Ufficio dei rifiuti e dei siti inquinati (URSI) - ha constatato che sul fondo erano stoccati a cielo aperto ca. 12'000-15'000 m3 di materiale di scavo, oltre a del materiale di demolizione (che il proprietario ha indicato di poter evacuare entro un paio di mesi). Dopo aver ricordato l'esistenza della sola licenza edilizia del 2012, con decisione del 26 ottobre 2020 - dichiarata immediatamente esecutiva - il Municipio ha quindi ordinato ad RI 1 (a) di rimuovere, entro 60 giorni, tutto il materiale eccedente quello a suo tempo autorizzato nel capannone (300 m3 di materiale di scavo), (b) vietando ulteriori apporti.
G. a. Contro quest'ultima decisione RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando, in via cautelare, la concessione dell'effetto sospensivo al ricorso.
b. Con risoluzione del 18 dicembre 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha accolto parzialmente la domanda provvisionale, restituendo l'effetto sospensivo al gravame relativo all'ordine di sgombero. Ha per contro confermato l'immediata esecutività del divieto di apporto di ulteriore materiale, eccedente anche i quantitativi autorizzati nel 2015 (ovvero - oltre ai predetti 300 m3 - 600 m3 di materiale di scavo e 500 m3 di demolizione).
c. Avverso questa decisione RI 1, insieme alla RI 2, sono insorti davanti a questo Tribunale con ricorso del 4 gennaio 2021 (b), chiedendo, in via provvisionale e nel merito, che fosse riformata nel senso di restituire totalmente l'effetto sospensivo al ricorso inoltrato al Governo.
d. All'accoglimento dell'impugnativa si è opposto il Presidente del Consiglio di Stato. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si è riconfermato nelle sue precedenti prese di posizione, mentre il Municipio ha chiesto la reiezione del gravame.
e. Con la replica e le dupliche le parti si sono riconfermate nelle rispettive domande di giudizio.
H. Con giudizio del 21 aprile 2021, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il gravame interposto da RI 1 avverso l'ordine municipale del 26 ottobre 2020, che ha riformato convalidando l'ordine di rimozione e il divieto di apporto di ulteriore materiale, in quanto riferiti ai quantitativi eccedenti quelli autorizzati nel 2012 e 2015 (300 m3 rispettivamente 600 m3 e 500 m3). Entro questi termini, ha inoltre confermato l'immediata esecutività del divieto di conferimento di ulteriore materiale. In sintesi, assimilato il provvedimento a una misura di ripristino ex art. 43 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), che poteva essere intimata al proprietario del fondo in quanto perturbatore per situazione, il Governo ha essenzialmente considerato che i metri cubi dei depositi temporanei approvati nel 2012 e 2015 erano da intendere quali quantitativi massimi depositabili in attesa di esportazione, ritenendo inammissibili i volumi eccedenti.
I. Con ricorso dell'11 maggio 2021 (a), RI 1 e la RI 2 impugnano ora la predetta risoluzione davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che sia integralmente annullata, insieme a quella municipale, previo conferimento dell'effetto sospensivo al gravame. Dopo aver puntualizzato la legittimazione attiva della RI 2, i ricorrenti, ripercorsi i fatti e illustrate le caratteristiche di una piattaforma per il deposito provvisorio di materiale di scavo e demolizione atto all'esportazione, contestano anzitutto che l'ordine potesse essere indirizzato - anziché alla RI 2 - ad RI 1, che non sarebbe né perturbatore per situazione, né per comportamento. Negano poi che le licenze edilizie del 2012 e 2015 limitassero i quantitativi di materiale depositabili sul fondo. Premesso che la RI 2 avrebbe sempre operato sulla base delle autorizzazioni all'esportazione (art. 15 segg. dell'ordinanza sul traffico di rifiuti del 22 giugno 2005; OTRif; RS 814.610) rilasciatele dalla Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) e dall'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM), affermano che i volumi autorizzati si riferirebbero solo alle quantità massime di materiale che rimarranno stoccate annualmente, cioè al saldo sempre presente fra un'autorizzazione e l'altra e non a quelle ammesse in costanza di autorizzazione. Appoggiandosi alle tonnellate di materiale di scavo esportate ogni anno (da ultimo nel 2019: 43'011 t = 21'505 m3), sostengono che le limitazioni del deposito temporaneo a 600 m3 non avrebbero alcun senso. Il proprietario, aggiungono, non avrebbe mai inteso sfruttare solo una minima parte del fondo come deposito; lo dimostrerebbe la domanda di costruzione inoltrata nel 2007, rimasta tuttora inevasa, che avrebbe teoricamente permesso un deposito istantaneo di 26'400 m3 di materiale nel nuovo capannone. Negano infine che possa essere impartito un ordine fondato sull'art. 43 LE, senza esperire una procedura di rilascio del permesso in sanatoria, vista anche la zona industriale di situazione.
J. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'UDC si riconferma nelle precedenti prese di posizione, in cui aveva essenzialmente condiviso l'agire del Municipio. Anche quest'ultimo chiede il rigetto del ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
K. In sede di replica, i ricorrenti si sono essenzialmente riconfermati nello loro conclusioni e domande di giudizio, sviluppando in parte le loro tesi. Così pure l'UDC e il Municipio, in sede di duplica.
Considerato, in diritto
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e 45 LE. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente RI 1, proprietario del fondo, personalmente e direttamente toccato dai giudizi impugnati di cui è destinatario (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Parimenti legittimata risulta la RI 2: ancorché non direttamente obbligata dall'ordine di ripristino e dal divieto d'uso riformato dal Governo, in quanto società che ha in uso il fondo su cui gestisce la piattaforma per il deposito di materiale di scavo e di demolizione atto all'esportazione, può essere ritenuta particolarmente toccata dai provvedimenti e portatrice di un interesse degno di protezione a chiederne l'annullamento (cfr., in senso analogo, sentenza del Verwaltungsgericht des Kantons Bern del 26 ottobre 2016, 100.2016.74U, consid. 1.2; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar Baugesetz des Kantons Bern vom 9 Juni 1985, Band I, V ed., Berna 2020, n. 12 ad art. 46). I ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 e 2 LPAmm), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. Il giudizio può essere evaso sulla base degli atti, integrati dagli incarti paralleli richiamati di questo Tribunale (n. 52.2019.352, 52.2019.550, 52.2021.180), riguardanti lo stesso fondo, noti alle parti (cfr. scritto alle parti del 5 agosto 2021). Non occorre esperire il sopralluogo richiesto a titolo eventuale dai ricorrenti. La situazione dei luoghi e l'oggetto della controversia emergono in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti.
2.2. Per dottrina e giurisprudenza, in presenza di più perturbatori, l'autorità può rivolgersi alternativamente o cumulativamente a ogni perturbatore per comportamento o per situazione per conseguire il ripristino di una situazione conforme al diritto. Nella scelta del perturbatore al quale rivolgersi, essa gode di un certo potere d'apprezzamento (cfr. DTF 107 Ia 19 consid. 2b; STF 1C_292/2017 citata consid. 3.1 e rinvii; STA 52.2002.424 citata consid. 2.2; Bernhard Waldmann/René Wiederkehr, Allgemeines Verwaltungsrecht, litera B, Zurigo 2019, n. 82). Di principio occorre rivolgersi anzitutto al perturbatore che si trova nella condizione migliore per riportare una situazione conforme al diritto; ciò vale in particolare in caso d'urgenza (cfr. DTF 107 Ia 19 consid. 2b; STA 52.2002.424 citata consid. 2.2; Häfelin/Müller/ Uhlmann, op. cit., n. 2628; Waldmann/Wiederkehr, op. cit., n. 82; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, IV ed., Berna 2014, n. 35). Nel caso di una costruzione edificata illegittimamente, qualora l'autorità si rivolga al perturbatore per comportamento, occorre nondimeno considerare che un ordine di ripristino può essere eseguito solo se l'avente diritto di disporre vi si assoggetti o se sia stata emanata anche nei suoi confronti una decisione che l'obblighi a tollerare il provvedimento o a darvi seguito. In questi casi appare quindi opportuno agire direttamente nei confronti di entrambi (cfr. STF 1C_292/2017 citata consid. 3.1 e rimandi). Anche se non vi è identità tra il proprietario e l'utilizzatore di un impianto o il titolare di oggetti da allontanare da un fondo, per evitare difficoltà al momento dell'esecuzione, è utile indirizzare un divieto o un provvedimento di ripristino a entrambi (cfr. Zaugg/Ludwig, op. cit., n. 12 ad art. 46). Qualora venga disposto solo nei confronti di uno di più perturbatori, la decisione non è comunque illecita o nulla; tutt'al più può solo rendersi necessaria un'ulteriore decisione anche nei confronti degli altri perturbatori, affinché possa essere eseguita (cfr. DTF 107 Ia 19 consid. 2c; Zaugg/Ludwig, op. cit., n. 12 ad art. 46 e rimandi).
2.3. In concreto, il controverso ordine di ripristino e divieto d'apporto di materiale è stato impartito unicamente ad RI 1. Non vi è dubbio che egli, in quanto proprietario del fondo che ha il potere di disposizione fattuale e giuridico su di esso, debba essere considerato perturbatore per situazione. Ma non solo. Allo stesso, presidente e delegato del consiglio d'amministrazione con firma individuale della RI 2, può a ben vedere anche essere attribuito il ruolo di perturbatore per comportamento. Dalle sue stesse dichiarazioni rese nel sopralluogo del 29 settembre 2020 ben emerge infatti come la sua posizione di proprietario si confonda con quella di titolare della società, di cui ha pieno potere di disposizione, essendo l'unico a poterla obbligare individualmente (l'altro membro, __________, e il direttore __________ hanno firma collettiva a due; cfr. estratto del registro di commercio). A ciò aggiungasi che, a seguito dello scioglimento della comunione ereditaria sul fondo part. __________ - come risulta dalle comunicazioni del 3 giugno 2019 del suo legale al Municipio (cfr. inc. 52.2021.180) - lo stesso RI 1 ha chiesto di essere considerato quale unico istante in licenza e proprietario del fondo. In queste circostanze non v'è chi non veda come allo stesso non possa non essere riconosciuta una responsabilità diretta per il controverso importante accumulo di materiale sul terreno e l'attività svolta sul fondo (cfr. in senso analogo: STF 1C_67/2012 del 25 luglio 2012 consid. 3; Zaugg/Ludwig, op. cit., n. 12b ad art. 46), come del resto risulta anche dalle sue dichiarazioni in sede di sopralluogo, in cui egli stesso aveva tra l'altro indicato di poter evacuare la totalità del deposito in 2 mesi di lavoro. Nella scelta dell'autorità di prime cure di indirizzare il provvedimento ad RI 1 non è pertanto ravvisabile alcuna violazione del diritto.
3.2. Al fine di impedire che un'opera edilizia venga utilizzata in modo abusivo dal profilo non soltanto formale (mancanza del permesso), ma anche sostanziale, segnatamente poiché destinata a un uso contrario alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un divieto, ovvero un provvedimento d'imperio, che ingiunga al proprietario di astenersi dall'utilizzarla in quel modo. A differenza dell'ordine di sospendere un'utilizzazione formalmente abusiva, un divieto d'uso, di natura analoga a un ordine di rettifica o di demolizione, si fonda sull'art. 43 LE e presuppone una preventiva verifica (da esperire di regola nell'ambito di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria) della conformità dell'utilizzazione instaurata senza permesso con il diritto materiale concretamente applicabile, a meno che il contrasto con quest'ultimo risulti evidente e incontestabile (cfr. STA 52.2018.314 del 14 settembre 2018 consid. 3.1, 52.2015.519 del 5 agosto 2016 in RtiD I-2017 n. 15 consid. 4.1 e rimandi, 52.2008.409 del 6 marzo 2009 in RtiD II-2009 n. 23 consid. 2).
4.2. Fermo quanto precede, è manifesto che - perlomeno per quel che concerne tutti i depositi a cielo aperto constatati sul fondo, aventi volumi ben superiori a quelli dei depositi provvisori generosamente autorizzati con la licenza del 2015 (la cui legittimità esula dalla presente procedura) - il controverso provvedimento va tutelato. Tali depositi si pongono infatti in palese e insanabile contrasto con il diritto materiale, senza che occorra esperire una procedura edilizia in sanatoria. Al riguardo basti solo ricordare l'art. 28 NAPR: tale norma, come noto al ricorrente, vieta infatti, su tutto il comprensorio comunale, i depositi, gli scarichi e le deponie su fondi aperti (salvo nelle zone appositamente riservate a tale scopo dal Municipio, di intesa con le competenti autorità cantonali). La norma, simile a quella di altri ordinamenti comunali, è chiarissima: nell'evidente intento di contenere l'impatto di questi insediamenti sull'ambiente, in particolare sul paesaggio, vieta la realizzazione di depositi e deponie a cielo aperto. Per principio, depositi di materiali, macchinari o attrezzature non racchiusi in edifici sono dunque vietati nel territorio di Rancate (cfr. per altre norme simili: STA 52.2016.510 del 21 luglio 2017 consid. 2.1, 52.2018.21 del 25 febbraio 2019 consid. 6.1.2, 52.2007.404 del 21 gennaio 2008 consid. 2.1). In concreto, considerato che la zona industriale Ia non è un comparto in cui è stata riservata la possibilità di creare depositi esterni (cfr. pure inc. 52.2019.550, risposta del Municipio al Governo, pag. 2), non v'è chi non veda come - già solo da questo profilo - non potrebbe mai essere autorizzata (a posteriori) la formazione di nuovi cumuli di materiali di scavo e demolizione sul terreno a cielo aperto. Già per questo motivo, tanto l'ordine contestato di rimuovere il materiale eccedente i quantitativi autorizzati nel 2015 (600 m3 e 500 m3), quanto lo speculare divieto d'utilizzazione (divieto d'apporto di ulteriori cumuli in esubero ai predetti quantitativi), retti come indicato dal Governo dall'art. 43 LE, non possono pertanto che essere tutelati. Tali provvedimenti, sorretti anche solo dall'interesse pubblico che è posto a fondamento dell'art. 28 NAPR - volto a tutelare il territorio e il paesaggio da insediamenti che per loro natura sono atti a determinare un generale degrado e a produrre immissioni moleste (polveri, ecc.) - risultano del tutto giustificati e conformi al principio di proporzionalità. Essi s'avverano infatti come l'unica misura idonea e necessaria per impedire che sul terreno continuino a essere stoccati ingenti quantitativi di materiali, ben superiori a quelli già generosamente autorizzati nel 2015 (cfr. pure foto verbale di sopralluogo del 29 settembre 2020). Dal profilo della proporzionalità si può inoltre senz'altro attribuire un peso accresciuto all'interesse pubblico al ripristino di una situazione conforme al diritto, piuttosto che agli inconvenienti di natura economica derivanti ad RI 1 e alla società da lui amministrata, che hanno comunque posto l'autorità di fronte al fatto compiuto, sapendo o comunque dovendo sapere dell'illegalità dei propri investimenti. Prive di rilevanza sono pertanto anche le asserite perdite di guadagno che potranno derivare da impegni contrattuali che la società avrebbe già assunto, peraltro anche posteriormente alla controversa decisione municipale (cfr. doc. 23). Nella misura in cui si duole della perdita di 18 posti di lavoro, va comunque osservato che neppure nelle procedure edilizie è mai stato indicato un simile corpo di lavoratori (cfr. inc. 52.2021.180, RIA del dicembre 2018, pag. 20, in cui viene indicato che il personale sarebbe limitato a 9 unità impiegati amministrativi inclusi; cfr. pure RIA dell'agosto 2016, pag. 11). A ciò aggiungasi che il proprietario ha comunque già potuto approfittare da almeno un lustro di una situazione d'illegalità e non ha invece un diritto a che un simile stato delle cose perduri ulteriormente.
4.3. Una diversa conclusione s'impone per contro per quanto riguarda l'ordine di rimuovere rispettivamente di non apportare un quantitativo di materiale superiore a quello autorizzato nel 2012, all'interno del capannone esistente. A prescindere dal fatto che l'unico deposito provvisorio di 300 m3 di materiale terroso nell'edificio esistente avrebbe dovuto essere eliminato con il rilascio della licenza edilizia del 2015 (cfr. relazione tecnica e piani del 2014), in concreto va in ogni caso considerato che ad RI 1 non è stato rimproverato alcuno stoccaggio non autorizzato di rifiuti terrosi in tale stabile (all'interno del quale vengono apparentemente solo svolte attività di deposito e/o lavorazione di altri rifiuti, quali carta, plastica e materiali ferrosi). Neppure dalle parallele procedure edilizie emerge qualcosa di diverso. Tant'è che, come detto, l'ingente quantitativo di materiale di scavo rilevato sul fondo (12'000-15'000 m3) è stato tutto accertato all'esterno di questo stabile (cfr. verbale di sopralluogo citato e decisione del 26 ottobre 2020). Del resto, nessuno pretende il contrario. Da questo profilo, l'ordine di ripristino e divieto d'uso non appare pertanto giustificato e, come tale, non può essere confermato. Va da sé che qualora dovesse in futuro essere riscontrato il deposito e/o la lavorazione di inerti edili non autorizzati anche all'interno dello stabile esistente, il Municipio potrà semmai valutare l'adozione di eventuali provvedimenti. Limitatamente a questo punto (rimozione e divieto di apporto di materiale all'interno del capannone), seppur per motivi diversi da quelli invocati dai ricorrenti, il giudizio impugnato va di conseguenza annullato.
5.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame in questa sede (che, per le stesse ragioni di cui si dirà in appresso, non avrebbe comunque potuto essere accolta).
6.2. Giusta l'art. 71 LPAmm, il ricorso ha effetto sospensivo a meno che la legge o la decisione impugnata non dispongano altrimenti. In questo caso, soggiunge la norma, il ricorrente può chiedere al presidente dell'autorità di ricorso la sospensione della decisione. L'esclusione o la revoca preventive dell'effetto sospensivo a un eventuale ricorso da parte dell'autorità decidente, rispettivamente la concessione di tale effetto a un ricorso proposto contro una decisione dichiarata immediatamente esecutiva, dipendono dal confronto degli interessi contrapposti: l'esecutività immediata si giustifica quando l'interesse pubblico a una sollecita attuazione delle decisioni prevale su quello dell'amministrato a che le decisioni non esplichino effetti prima della loro crescita in giudicato formale. Al pari del giudizio sulla revoca dell'effetto sospensivo, quello sulla concessione di un tal effetto all'impugnativa interposta contro una decisione dichiarata immediatamente esecutiva è un giudizio d'apparenza, frutto dell'esercizio del potere d'apprezzamento dell'autorità decidente, tenuta a soppesare nel concreto caso i contrapposti interessi pubblici e privati. Nell'ambito dell'adozione di misure provvisionali, la ponderazione degli interessi contrapposti va effettuata sulla base di una valutazione prima facie degli elementi di giudizio noti. In questa valutazione l'autorità deve evitare di anticipare il giudizio di merito, permettendo l'instaurazione di situazioni di fatto irreversibili o comunque difficilmente modificabili; per questo stesso motivo essa può tener conto del probabile esito della lite solo quando non sussistono dubbi circa lo stesso. In tale ambito, l'autorità dispone di un certo margine discrezionale, sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo unicamente sotto il profilo della violazione del diritto, segnatamente dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). L'istanza di ricorso deve quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello dell'autorità inferiore, limitandosi a controllare che la decisione impugnata sia sorretta da motivi pertinenti e non disattenda i principi generali del diritto, segnatamente quello di proporzionalità (cfr. tra tante: STA 52.2019.272 del 27 agosto 2019 consid. 4.1 con rimandi a dottrina e giurisprudenza, confermata da STF 1C_516/2019).
6.3. In concreto, la domanda di conferire effetto sospensivo al ricorso contro il divieto (fondato sull'art. 43 LE) di apportare ulteriore materiale (oltre i quantitativi ammessi con le licenze edilizie del 2012 e 2015), che il Presidente del Governo ha respinto, è questione che s'indentificava essenzialmente con quella di negare l'effetto sospensivo a un ricorso contro un analogo divieto d'uso immediato, di natura cautelare (cfr. STA 52.2009.277 del 7 settembre 2009 consid. 3.2.2; inoltre, tra tante, STA 52.2018.332 del 23 aprile 2019 consid. 3). Ferma questa premessa, in concreto v'è da ritenere che il gravame contro il giudizio provvisionale non avrebbe avuto esito favorevole: considerando l'interesse generale all'immediata esecutività dell'ordine censurato prevalente sull'interesse economico dell'insorgente a continuare a depositare senza permesso illimitati quantitativi di inerti sul fondo, il Presidente del Governo non è incorso in una violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere. La sua decisione, ancorché non particolarmente motivata, non appariva insostenibile, ma giustificata e conforme al principio di proporzionalità, nella misura in cui mirava soltanto a impedire il consolidamento di un'attività sprovvista di autorizzazione, vieppiù in aumento (cfr. l'incremento dei quantitativi tra il 2015 e il 2019, doc. 10-14), già a prima vista contraria all'art. 28 NAPR e da cui scaturiscono apprezzabili ripercussioni sull'ambiente, lasciando comunque al proprietario la possibilità di mantenere i depositi nei limiti delle licenze edilizie già accordate. Nella concreta costellazione degli interessi contrapposti, censurabile in quanto lesiva del diritto sarebbe pertanto stata piuttosto una decisione contraria, che nelle more del giudizio avesse privato d'efficacia il provvedimento cautelare impugnato, permettendo all'insorgente di seguitare a gestire una piattaforma non autorizzata, per meri motivi economici. Ne discende che il Presidente del Governo non ha pertanto fatto un uso scorretto, segnatamente abusivo (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm), del potere di apprezzamento che la legge gli riserva.
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza, la decisione del 21 aprile 2021 (n. 1906) del Consiglio di Stato è annullata nei limiti di cui si è detto al consid. 5.1 e così riformata:
(invariato)
L'ordine del Municipio di Mendrisio del 26 ottobre 2020 è riformato nel senso che è confermato il divieto di apporto di ulteriore materiale di scavo e di demolizione oltre i quantitativi ammessi (600 mc di materiale di scavo all'esterno e 500 mc di materiale di demolizione all'esterno fra i muri di contenimento) e l'ingiunzione a rimuovere unicamente il materiale di scavo e di demolizione eccedente i predetti quantitativi. Nella misura in cui riguarda lo stabile esistente (rimozione e divieto d'apporto di materiale all'interno del capannone), la decisione municipale è annullata.
(invariato)
La tassa di giustizia di fr. 600.- è posta a carico del ricorrente, al quale il Comune di Mendrisio e il Dipartimento del territorio rifonderanno complessivi fr. 400.- a titolo di ripetibili, suddivisi in parti uguali.
Il ricorso (b) contro la decisione del 18 dicembre 2020 (n. 52) del Presidente del Governo è stralciato dai ruoli.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico, in solido. Il Comune di Mendrisio rifonderà agli insorgenti complessivi fr. 200.- per ripetibili di questa sede. Agli insorgenti va retrocesso l'importo versato in eccesso a titolo di anticipo.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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