AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2022.251
Data decisione, Autorità: 26.10.2022, TRAM
Titolo: Multa LEPICOSC - Responsabilità di una ditta iscritta all'albo per aver funto da prestanome
Incarto n. 52.2022.251
Lugano 26 ottobre 2022
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 10 agosto 2022 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 15 luglio 2022 della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 5'000.-;
ritenuto, in fatto
A. RI 1, di __________, ditta iscritta all'albo cantonale delle imprese di costruzione, ha eseguito dei lavori edili sul fondo __________ di __________. Come indicato nella domanda di costruzione, l'intervento, del costo complessivo di fr. 1'418'000.-, concerneva il risanamento di una casa monofamiliare, la costruzione di due ulteriori case unifamiliari e di un'autorimessa, nonché la demolizione di una piscina esterna e del vecchio garage.
B. a. Il 28 febbraio 2022, la Commissione paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC) e la Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista (CV-LEPICOSC) hanno esperito un controllo congiunto del suddetto cantiere rilevando la presenza del titolare della ditta individuale F__________ e di un suo operaio (assunto tramite agenzia interinale) intenti ad istallare la baracca di cantiere e a trasportare il materiale di lavoro. F__________ ha dichiarato agli ispettori delle due autorità di essersi occupato della demolizione della vecchia autorimessa e della costruzione del nuovo garage, sarebbe inoltre stato incaricato di lavori esterni quali la realizzazione del muro di cinta; della riattazione interna dell'immobile, ormai in fase conclusiva, si sarebbe invece occupata la RI 1, di cui nessun operaio era presente in cantiere al momento del controllo. Accertato che mediante invio della notifica di inizio lavori del 21 ottobre 2021, RI 1 era stata effettivamente indicata quale impresa di costruzione incaricata delle opere da capomastro e considerata l'esecuzione di lavori soggetti alla LEPICOSC da parte di persone non autorizzate, l'11 marzo 2022 la CV-LEPICOSC ha fatto divieto alla F__________ di proseguire i lavori da impresario costruttore sul fondo in questione, ordine trasmesso in copia alla RI 1, e ha notificato al contempo - ad entrambe le predette ditte - l'avvio di due separate procedure disciplinari nei loro confronti.
b. Dopo aver preso atto delle osservazioni trasmessele da F__________ e al fine di valutare la revoca del provvedimento provvisionale, con scritto del 5 aprile 2022 la CV-LEPICOSC ha richiesto alla RI 1 di ricevere il contratto d'appalto/subappalto per l'esecuzione delle opere edili sulla proprietà in oggetto, lettera trasmessa in copia anche alla F__________. Non avendo ricevuto risposta, l'autorità ha eseguito un ulteriore controllo del cantiere di __________ il 29 aprile 2022, in occasione del quale è stata rilevata la presenza di due operai e di F__________. Entrambi i lavoratori controllati, che stavano eseguendo la casseratura del muro di confine, hanno affermato di lavorare per conto della RI 1; uno - il medesimo di cui al controllo precedente - assunto sempre mediante agenzia interinale e il secondo quale occupazione temporanea tramite la disoccupazione (guadagno intermedio). Anche F__________ ha sostenuto di essere presente in cantiere quale manodopera in prestito per la RI 1, nonché nella sua qualità di direttore dei lavori. Reso attento del fatto che non era stata autorizzata la ripresa dei lavori, F__________ ha mostrato un preventivo della RI 1, in attesa di accettazione, per l'assunzione delle opere edili in esame, documento poi consegnato all'autorità controfirmato dal committente e da F__________ in data 4 aprile 2022. Vista l'assunzione dei lavori da parte di un'impresa di costruzione iscritta all'albo, il 3 maggio 2022 la CV-LEPICOSC ha autorizzato la ripresa dei lavori, preannunciando l'esperimento di controlli tesi a verificare l'effettiva presenza della manodopera della RI 1.
c. Con decisione del 15 luglio 2022, la CV-LEPICOSC, considerato che una parte delle opere soggette a LEPICOSC era stata eseguita da operai non riconducibili a ditte iscritte all'albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti, ha inflitto alla RI 1 una multa di fr. 5'000.- per violazione dell'art. 6 lett. f LEPICOSC. In medesima data l'autorità ha sanzionato pure la ditta individuale F__________ per violazione dell'art. 4 LEPICOSC.
C. Avverso la decisione che la concerne, la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. Censurata una violazione del suo diritto di essere sentita, sostiene, in estrema sintesi, di non aver violato alcun disposto di legge e che i fatti oggetto di condanna riguarderebbero una terza persona.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto necessario, riprese in seguito.
E. In sede di replica e di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La legittimazione attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 16 cpv. 1 e art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.1. L'insorgente lamenta anzitutto una violazione dei suoi diritti di parte. Essa sostiene che la decisione di condanna sia stata motivata in modo insufficiente atteso che riguarda fatti riferiti ad una terza persona e non alla ricorrente.
2.2. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per iscritto; tale norma non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito assicura anche il diritto ad una motivazione sufficiente, ciò che tuttavia non impone di esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti sufficiente che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i motivi su cui l'autorità fonda il suo ragionamento (DTF 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81 consid. 2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti; STA 52.2017.322 del 9 luglio 2018 consid. 2.2). Per prassi, una motivazione può essere ritenuta sufficiente quando l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità di impugnazione dello stesso (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c, 117 Ib 64 consid. 4), oppure quando risulta implicitamente dai diversi considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) o da rinvii ad altri atti (STF 2A.199/2003 del 10 ottobre 2003 consid. 2.2.2 e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2).
2.3. Tornando al caso in esame, va anzitutto rilevato che, nell'ambito della presente procedura, la RI 1, ha inizialmente ricevuto il divieto impartito alla ditta individuale F__________ di proseguire i lavori sul mappale __________ di __________, inviatole in copia, e lo scritto con cui le era stato notificato l'avvio di un procedimento disciplinare nei suoi confronti. Già da questi due documenti emerge chiaramente che la CV-LEPICOSC ha costatato che, su di un cantiere per il quale la ricorrente risultava l'impresa di costruzione incaricata dei lavori da capomastro, una ditta non iscritta all'albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti aveva eseguito delle opere edili, violando di conseguenza la LEPICOSC; l'avviso di procedimento disciplinare, direttamente indirizzato all'insorgente, precisava poi che tra gli obblighi delle imprese di costruzione vi è quello di non fare da prestanome, per cui, tenuto conto che ciò rischiava di comportare l'emanazione di una sanzione amministrativa, l'autorità invitava la ricorrente a prendere posizione in merito. La decisione di multa null'altro fa che riprendere quanto già indicato in precedenza. In sostanza la CV-LEPICOSC rimprovera all'insorgente di aver permesso, su di un cantiere per il quale essa era l'impresa di costruzione responsabile, l'esecuzione di lavori edili soggetti a LEPICOSC da parte di una ditta non iscritta all'albo. Ora, se ciò permetta di giustificare la multa inflitta è questione che attiene al merito della vertenza e sarà analizzata in seguito. Premesso che la ricorrente è una ditta attiva quale impresa di costruzione per cui il regime autorizzativo della LEPICOSC le è noto, la motivazione formulata dall'autorità risulta ad ogni modo sufficientemente chiara e articolata affinché l'insorgente potesse impugnarla con piena cognizione di causa. Prova ne è che essa, rappresentata da uno sperimentato legale, è stata in grado di contestare la decisione impugnata avanzando i propri argomenti, dimostrando in questo modo di averne perfettamente compreso la portata. Ne discende che non vi è stata alcuna una violazione del suo diritto di essere sentita. Ad ogni modo, quand'anche per pura ipotesi vi fosse stata, una simile lesione dovrebbe comunque essere considerata sanata, atteso che l'insorgente ha potuto difendersi compiutamente dinanzi a questo Tribunale; oltretutto, in concreto, un rinvio degli atti all'istanza inferiore costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi).
3.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989, emerge che tali norme sono state volute per ovviare alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati). Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate dalla legge, solo le imprese e gli operatori specialisti iscritti all'albo possono eseguire lavori edili e del genio civile.
4.2. Anzitutto va osservato che non v'è dubbio che i lavori in questione, e meglio la ristrutturazione interna di una casa monofamiliare, l'edificazione di due ulteriori case unifamiliari e di un'autorimessa con contestuale demolizione di una piscina e di un garage, rientrino - sia per costo sia per importanza - nel campo di applicazione della LEPICOSC. Anche considerando che al momento dei controlli dell'autorità i lavori in esecuzione non comprendevano l'edificazione delle due case unifamiliari, dal preventivo del 4 aprile 2022 della ricorrente emerge che il costo complessivo per la sola ristrutturazione e la formazione del nuovo garage - opere tutt'altro che di semplice esecuzione - superava i fr. 100'000.-. Considerato il divieto di suddividere in lotti l'esecuzione dei lavori al fine di sottrarli all'applicazione della legge (art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC), sebbene dal profilo organizzativo l'esecuzione di un intervento edile possa essere affidato a più ditte, qualora si tratti di opere che, nel loro insieme, per ampiezza e costo superano la soglia di legge, solo le ditte iscritte all'albo possono effettuare i lavori da capomastro o da operatore specialista (STA 52.2017.322 del 9 luglio 2018 consid. 4.3; per un esempio riferito alla legge prima della revisione del 1° gennaio 2014: STA 52.2007.57 del 4 maggio 2007 consid. 3.2). In questo senso poco importa che la ditta individuale F__________ abbia eseguito solo alcune opere e che anche la RI 1 abbia effettivamente lavorato sul cantiere. Data l'importanza e l'ampiezza dei lavori, una ditta non iscritta all'albo almeno quale operatore specialista non poteva eseguire nessuna opera edile sul cantiere, nemmeno parziale e neppure contenendo i costi al di sotto delle soglie di legge, atteso che determinante per la LEPICOSC è il valore dell'intera opera. Dagli atti all'incarto emerge che in occasione del primo controllo della CV-LEPICOSC nessun dipendente della ricorrente era presente in cantiere; risulta per contro che la ditta individuale F__________, senza essere iscritta all'albo, aveva a quel momento già eseguito la demolizione del vecchio garage e aveva, almeno parzialmente, costruito la nuova autorimessa (pareti in cotto), ciò che già configura di tutta evidenza una violazione dell'art. 4 LEPICOSC. Al secondo sopralluogo poi, durante il quale era in corso la casseratura per la costruzione del muro di cinta, lavoro anch'esso soggetto ad iscrizione almeno quale operatore specialista, i lavoratori presenti, tra cui il titolare della citata ditta individuale, si sono invece tutti dichiarati presenti per conto della RI 1. Premesso che il fatto che le tre predette persone fossero riconducibili all'insorgente risulta unicamente dalle loro dichiarazioni, va rilevato che in concreto il 29 aprile 2022 erano presenti, oltre al titolare della citata ditta individuale, il medesimo operaio di cui al controllo precedente, assunto tramite agenzia interinale e alle dipendenze di F__________ (quantomeno) fino a qualche mese prima, nonché un secondo lavoratore impiegato tramite la disoccupazione per un periodo limitato (guadagno intermedio). Ora, come già precisato da questo Tribunale, dagli art. 4 cpv. 1 e 2 LEPICOSC discende che le imprese di costruzione iscritte all'albo devono per principio operare con attrezzature e maestranze proprie; il prestito di manodopera non è escluso, ma non deve essere di importanza tale da snaturare l'identità dell'impresa (cfr. in tal senso anche art. 37 RLCPubb; STA 52.2006.361 del 3 aprile 2007, 52.2007.376 del 3 gennaio 2008 consid. 3.1). Atteso che il prestito di manodopera è ammesso solo mantenendo sul cantiere una presenza preponderante della ditta iscritta all'albo, è difficile sostenere che tale condizione fosse data in specie visto che in loco erano presenti solo persone che, nella migliore delle ipotesi, collaboravano temporaneamente con l'insorgente. Per quanto attiene poi a F__________, si precisa che nella sua veste di direttore dei lavori egli non è autorizzato ad eseguire opere edili ma unicamente a supervisionarne l'esecuzione; le demolizioni sono parte integrante degli interventi edili, per cui egli non poteva eseguire nemmeno queste. Ad ogni modo, come giustamente rilevato dalla CV-LEPICOSC e dalla CPC, la ditta individuale F__________ ha eseguito, in violazione della LEPICOSC, delle opere edili sul cantiere di cui al mappale __________ di __________.
4.3. Alla RI 1, che è iscritta all'albo quale impresa di costruzione e pertanto può eseguire questo genere di lavori, viene rimproverato di aver funto da prestanome, segnatamente - nonostante risultasse quale impresa di costruzione responsabile del cantiere - essa avrebbe permesso ad una ditta non autorizzata di eseguire dei lavori in violazione della LEPICOSC. L'art. 16 cpv. 3 LEPICOSC stabilisce infatti che il contravventore sia punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore, instaurando così un regime di responsabilità che sanziona non solo l'impresa che esegue lavori edili senza la necessaria autorizzazione, ma pure chi, anche solo per negligenza, non verifica che l'esecuzione delle opere avvenga nel rispetto della LEPICOSC. Preliminarmente va osservato che, il principio di legalità è applicabile in materia di sanzioni amministrative sia per quanto attiene alla legalità dell'infrazione (nullum crimen sine lege), sia per quanto concerne la legalità della pena (nulla poena sine lege). La legge deve dunque definire l'infrazione rimproverata all'amministrato e deve prevedere la pena che gli sarà inflitta (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 1212, pag. 415). Inoltre è ormai opinione comune sia in dottrina sia in giurisprudenza che per poter essere pronunciata, una sanzione amministrativa presuppone una colpa da parte dell'amministrato, che può essere intenzionale o per negligenza (Tanquerel, op. cit. n. 1214, pag. 415 con numerosi riferimenti). Va poi considerato che nei casi come quello qui in esame, in cui l'amministrato non è l'autore diretto dell'infrazione ma la commette per omissione (commissione per omissione o omissione impropria), per ritenere la sua responsabilità è necessario che egli si trovasse in una cosiddetta posizione di garante (Garantenstellung). Secondo dottrina e giurisprudenza, questa sussiste quando l'autore ha per legge, per contratto o per situazione il dovere di prevenire il verificarsi di un evento suscettibile di pregiudicare un determinato bene giuridico. L'autore è in questo caso punibile se gli era oggettivamente possibile intervenire per compiere l'atto richiesto dalle circostanze (DTF 117 IV 130 consid. 2a, 108 IV 5 consid. 1b e riferimenti ivi citati; STF 6B_1169/2015 del 23 novembre 2016 consid. 1.3; José Hurtado Pozo/Thierry Godel, Droit pénal général, III ed., Zurigo 2019, pag. 350 e segg.). Da quanto indicato nella notifica di inizio lavori del 21 ottobre 2021, timbrata e firmata dalla ricorrente stessa, l'insorgente era l'impresa di costruzione incaricata dell'intero intervento edilizio, compresa la parte che - a suo dire - era oggetto di una nuova domanda di costruzione (cfr. oggetto indicato nella notifica del 21 ottobre 2021). Dal preventivo del 4 aprile 2022 trasmesso all'autorità, risulta inoltre che RI 1 era incaricata dell'intera ristrutturazione dell'edificio esistente e della formazione del nuovo garage, tra i quali anche i lavori poi di fatto eseguiti dalla ditta individuale F__________ (demolizione del vecchio garage, formazione della nuova autorimessa e esecuzione dei muri di confine in calcestruzzo a vista). Essa era dunque responsabile di tutte le opere previste e, più in generale, dell'intero cantiere. Attiva da quasi un decennio nel settore, essa stessa è iscritta all'albo LEPICOSC in qualità di impresa di costruzione; ne conosce (rispettivamente, ne deve conoscere) quindi il regime autorizzativo e sa, o ad ogni modo deve sapere, che per cantieri come quello in esame solo le ditte iscritte all'albo possono intervenire. In questo senso appare del tutto legittimo pretendere che l'impresa di costruzione che esegue lavori soggetti alla LEPICOSC, ed è pertanto sottoposta al regime autorizzativo, verifichi che le ditte a cui decide di subappaltare delle opere, e che eseguono quindi dei lavori in sua vece, dispongano a loro volta dell'iscrizione all'albo. Va poi considerato che con l'acquisizione di un appalto di questo tipo, che prevede l'esecuzione di tutte le opere edili programmate, l'impresa di costruzione - a maggior ragione quella che a tal titolo viene indicata all'autorità comunale - si fa carico in sostanza dell'intero intervento edile, compresa la verifica - in funzione degli stadi di avanzamento - dell'esecuzione conforme a tutte le prescrizioni legali, tra le quali anche quelle contemplate dalla LEPICOSC. Il dovere di agire della ricorrente risultava dunque, oltre che dagli obblighi legali che le derivano dalla LEPICOSC quando opera su cantieri di questo livello, anche dalla natura stessa di questa pattuizione.
In conclusione dunque, la ricorrente ha colpevolmente permesso a persone non riconducibili a soggetti autorizzati di eseguire delle opere edili su un cantiere di cui essa era responsabile in qualità di impresa di costruzione. Ciò che permette di confermare la materialità dell'infrazione rimproveratale dall'autorità di prime cure
6.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto con conseguente conferma della decisione qui impugnata.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'200.- già anticipata dalla ricorrente, è posta a suo carico.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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