AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2020.375
Data decisione, Autorità: 12.10.2020, TRAM
Titolo: Commesse pubbliche. Mancata predeterminazione delle modalità di valutazione dell'attendibilità del prezzo. Violazione del principio della trasparenza
Incarto n. 52.2020.375
Lugano 12 ottobre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 3 agosto 2020 della
RI 1 patrocinata da:
contro
la decisione del 24 luglio 2020 del Consiglio della Parrocchia CO 2, che ha deliberato alla CO 1 le opere da restauratore per il restauro dell'apparato decorativo, fase esecutiva 2 (presbiterio) della Chiesa __________;
ritenuto, in fatto
che il 21 febbraio 2020 il CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da restauratore occorrenti per il restauro dell'apparato decorativo, fase esecutiva 2 (presbiterio) della Chiesa __________ (FU __________ pag. __________ e segg.);
che il bando (cifra 4) preannunciava i seguenti criteri e fattori di ponderazione:
a) prezzo: economicità 30%
b) prezzo: attendibilità 20%
c) referenze ed esperienze per lavori analoghi 30%
numero di referenze valide 10%
qualità delle referenze 10%
qualità delle referenze dei collaboratori 10%
d) composizione della squadra 12%
e) formazione di apprendisti 5%
f) perfezionamento professionale 3%
che in merito al criterio dell'economicità le disposizioni particolari CPN 102 annunciavano quanto segue.
224.200 Assegnazione del punteggio concernente il criterio prezzo/economicità (50%)
224.210 Il punteggio concernente il criterio prezzo/economicità è assegnato secondo la seguente formula:
(NB: vengono considerate unicamente le offerte formalmente valide)
Importo dell'offerta più bassa: Importo dell'offerta concorrente = Rx
Punteggio del concorrente = Rx2 x 50 (ponderazione)
(…)
Il punteggio massimo assegnato sul criterio prezzo/economicità è di 50 punti.
che le stesse non specificavano alcunché in merito alla modalità di valutazione del criterio riferito all'attendibilità del prezzo;
che sia il bando (cifra 11) sia la documentazione di gara (pos. 221.100) indicavano mezzi e termini di ricorso; nessuno li ha tuttavia impugnati;
che entro il termine utile sono pervenute al committente cinque offerte, per valori compresi tra fr. 138'091.15 e fr. 251'198.50; le stesse sono state valutate dal consulente del committente, lo studio di architettura __________, il quale ha fatto sapere che per la delibera entra(va) in considerazione, salvo valutazione della attendibilità del prezzo, l'offerta dell'offerente __________ per un importo offerto di fr. 138'091.15;
che dopo aver preso atto dei punteggi attribuiti dal suo consulente per i criteri relativi alla qualità delle ditte (referenze per lavori analoghi, composizione della squadra, formazione degli apprendisti, perfezionamento professionale) e rilevato, a proposito dei criteri di aggiudicazione riferiti al prezzo, che l'economicità era stata calcolata secondo la formula indicata nella documentazione di gara per un punteggio massimo di 30 punti e che il calcolo dei punteggi per l'attendibilità, per un massimo di 20 punti, era stato fatto in base alle direttive emanate dal Centro di consulenza LCPubb, il Consiglio parrocchiale ha deciso di assegnare la commessa alla ditta CO 1, la cui offerta è giunta al primo posto con 66.83 punti;
che contro la predetta decisione la ditta RI 1, terza classificata con 44.90 punti, è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame; in via principale, la ricorrente ha postulato l'aggiudicazione della commessa in suo favore; in via subordinata, ha sollecitato invece il rinvio degli atti al committente per nuova decisione;
che la ricorrente ha denunciato una discrepanza tra l'importo (fr. 180'000.-) indicato alla cifra 4 del bando e quello (fr. 150'000.-) riportato alla pos. 223.200 CPN 102 riferito al valore dell'opera da apportare come referenza;
che essa ha criticato il fatto che nei documenti di gara è stato soppresso il criterio relativamente all'attendibilità del prezzo, aumentando al 50% il criterio di economicità del prezzo e che con la decisione di delibera qui querelata è stato "reintrodotto" il criterio di prezzo/attendibilità, diminuendo il punteggio, rispettivamente la percentuale di ponderazione del criterio "prezzo, economicità" degli atti di gara e introducendo, ex novo, e dunque in modo arbitrario, per la prima volta, nel consid. D, il calcolo dei punteggi di questo criterio;
che la ricorrente ha peraltro rilevato che il preventivo del committente, incluso nel calcolo del parametro Pr (prezzo medio di riferimento) in modo del tutto arbitrario, senza indicare negli atti di gara che (…) sarebbe stato considerato quale riferimento per la comparazione delle offerte, sarebbe stato allestito dal gerente di una delle ditte concorrenti (la __________ Sagl), che avrebbe dunque meritato l'esclusione;
che la violazione del principio della trasparenza, costituita dalla mancata, preventiva definizione del metodo di valutazione dell'attendibilità del prezzo, sarebbe pertanto evidente;
che l'insorgente ha inoltre messo in dubbio la completezza dell'offerta dell'aggiudicataria, a suo dire non compilata in ogni sua parte e carente della necessaria documentazione e criticato la stessa per aver segnalato che avrebbe fatto capo a uno stuccatore estraneo alla ditta, disattendendo il divieto di subappalto previsto dalle regole del concorso;
che in sede di risposta il committente ha riconosciuto di non aver indicato, nelle prescrizioni di gara, il metodo di valutazione dell'attendibilità del prezzo; ha perciò aderito alla richiesta dell'insorgente di annullare la decisione di aggiudicazione e chiesto a questo di Tribunale di voler annullare anche l'intera procedura di concorso, contenendo, per quanto possibile, le relative tasse e spese;
che la deliberataria ha invece sollecitato il rigetto del ricorso, obiettando di avere inoltrato un'offerta incompleta e non conforme alle esigenze annunciate negli atti di gara; per il resto, si è riservata di presentare ulteriori osservazioni una volta presa visione degli atti concorsuali;
che l'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente;
che con la replica la ricorrente ha ritenuto improponibile la domanda del committente di annullare il concorso, poiché non oggetto del gravame; a mente sua, infatti, spetterà se del caso alla Parrocchia annullare in un secondo tempo il concorso, mediante nuova decisione soggetta a impugnativa;
che la stazione appaltante e la deliberataria non hanno duplicato;
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb;
che in quanto partecipante al concorso oggetto del contendere, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il committente ha affidato la commessa ad un altro concorrente (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100);
che il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è pertanto ricevibile in ordine;
che il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm);
che giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta complessivamente più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, la sua attendibilità, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale, la responsabilità sociale, la formazione e il perfezionamento degli apprendisti e il valore tecnico; i criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza;
che riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) ribadisce che i criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti con la commessa e precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo valore di ponderazione; l'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 1 lett. c LCPubb);
che i criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera; attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.);
che sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte; diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (RtiD I-2017 n. 16 consid. 3.1; STA 52.2017.568 del 25 settembre 2018 consid. 6, 52.2014.131 del 3 luglio 2014 consid. 2.1, 52.2012.326 dell'8 ottobre 2012 consid. 4.1);
che il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione: esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti; dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo rispettoso della parità di trattamento gli aspetti che secondo il bando si è impegnato a valutare (STA 52.2019.47 del 6 maggio 2019 consid. 2.1, 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 2.1, 52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1);
che secondo l'art. 40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP, l'inoltro dell'offerta implica l'accettazione di tutte le condizioni di legge e del bando;
che la norma scaturisce direttamente dal principio della buona fede (cfr. art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101); è inoltre riconducibile al principio della sicurezza del diritto; sarebbe invero contrario a tali principi concedere ai concorrenti la possibilità di rimettere in discussione le regole della gara ancora nell'ambito di ricorsi proposti contro le decisioni adottate successivamente dal committente;
che la rinuncia ad agire dei concorrenti esplica in linea di massima effetti preclusivi (RDAT I-2002 n. 24);
che il principio della buona fede e della sicurezza giuridica impongono ai concorrenti anche l'obbligo di segnalare tempestivamente al committente errori manifesti o comunque facilmente riconoscibili compiuti durante lo svolgimento della competizione, pena l'impossibilità di avvalersene al momento dell'aggiudicazione (DTF 130 I 241 consid. 4.3); eccezioni a questa regola sono ammissibili soltanto nel caso di contestazioni rivolte contro prescrizioni di gara che ledono in modo particolarmente grave l'ordinamento sulle commesse pubbliche, oppure contro prescrizioni di cui i concorrenti non potevano prevedere compiutamente la portata (STA 52.2018.66 del 7 maggio 2018 consid. 3.1.1, 52.2011.327 del 16 agosto 2011 consid. 3.1, 52.2011.4 del 25 gennaio 2011 consid. 3.2);
che in concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato le formule e il metodo che avrebbe utilizzato per valutare il criterio di aggiudicazione riferito alle referenze, alla composizione della squadra, alla formazione apprendisti, al perfezionamento professionale e all'economicità del prezzo (pos. 224 CPN 102), salvo indicare in modo erroneo il fattore di ponderazione attribuito a quest'ultimo criterio e, di conseguenza, il relativo punteggio massimo (cfr. cifra 4 del bando e pag. 6 del capitolato dove la ponderazione è fissata al 30%);
che le disposizioni particolari CPN 102 non illustravano invece le modalità con le quali sarebbe stato apprezzato il criterio dell'attendibilità del prezzo, tant'è che lo stesso consulente del committente ha valutato le offerte facendone astrazione;
che solo dalla decisione di delibera è emerso che i relativi punteggi erano stati assegnati in base alle direttive emanate dal Centro di consulenza LCPubb, segnatamente applicando la formula da esso coniata che prevedeva, fra l'altro, l'utilizzo del preventivo del committente nel calcolo del prezzo medio di riferimento; una formula che, di fatto, non è però stata esplicitata in alcun modo negli atti concorsuali;
che in risposta la stazione appaltante ha ammesso il buon fondamento del gravame, per quanto riferito alla mancata indicazione del metodo di valutazione dell'attendibilità del prezzo, aderendo alla richiesta della ricorrente di annullare la decisione di aggiudicazione; a ben guardare, nell'interesse di una celere evasione del contenzioso dall'esito scontato il committente avrebbe potuto appoggiarsi all'art. 74 cpv. 2 LPAmm e modificare direttamente la propria decisione (segnatamente revocando la sua delibera del 24 luglio 2020), lasciando a questa autorità di ricorso la formalità di stralciare la causa e di decidere sulle spese;
che l'attitudine del Consiglio parrocchiale, che ha imposto un duplice scambio di allegati e la redazione di una sentenza di merito, influirà inevitabilmente sull'ammontare della tassa di giustizia e delle ripetibili;
che stando così le cose, il ricorso va quindi parzialmente accolto senza che si renda necessario esaminare le ulteriori censure della ricorrente; la decisione impugnata deve quindi essere annullata assieme alla procedura che l'ha preceduta;
che invano la ricorrente in replica sostiene che la domanda del committente di annullare la procedura di concorso è improponibile; sebbene il RLCPubb/CIAP in vigore dal 1° gennaio 2020 non preveda più esplicitamente la necessità di predeterminare nei documenti di gara, accanto ai criteri di aggiudicazione, anche la scala e il metodo della loro valutazione (cfr. art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP in vigore fino al 31 dicembre 2019) secondo giurisprudenza costante l'assenza di tali elementi costituisce infatti un difetto d'impostazione del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente qualsiasi possibilità di pervenire ad un'aggiudicazione conforme al principio della trasparenza (art. 1 cpv. 1 lett. c LCPubb; STA 52.2014.131 del 3 luglio 2014 consid. 2.2, 52.2014.104 dell'11 giugno 2014 consid. 2.2, 52.2012.326 dell'8 ottobre 2012 consid. 4.2);
che il fatto che il capitolato non sia stato impugnato non permette di approdare a conclusione diversa; il Tribunale è tenuto a rilevare d'ufficio la violazione di formalità essenziali di procedura come quelle disattese dal committente;
che l'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo al gravame;
che la tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dal gravame ed ai valori in discussione, è posta a carico della ricorrente, della deliberataria e del committente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm); quest'ultimo non può esser mandato esente da qualsiasi aggravio pur avendo formulato un atto di acquiescenza, poiché con la sua decisione ha provocato il contenzioso nel quale è intervenuto a tutela di interessi economici propri (DTF 128 II 90 consid. 2b);
che laddove non sono compensate, alla ricorrente sono dovute ripetibili commisurate in funzione dell'esito della causa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Di conseguenza, la decisione del 24 luglio 2020 con cui il Consiglio della Parrocchia CO 2 ha deliberato le opere da restauratore occorrenti per il restauro dell'apparato decorativo, fase esecutiva 2 (presbiterio) della Chiesa parrocchiale __________ alla CO 1 è annullata assieme al concorso che l'ha preceduta.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico del committente e della deliberataria nella misura di fr. 800.- ciascuno e della ricorrente nella misura di fr. 400.-. Alla ricorrente va restituito l'anticipo versato in eccesso (fr. 1600.-).
A titolo di ripetibili la ricorrente riceverà fr. 800.- dal committente e fr. 400.- dalla deliberataria.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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