AIUTO RICERCA
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Numero d'incarto: 52.2019.250
Data decisione, Autorità: 23.12.2020, TRAM
Ricorso: TF 1C_68/2021 DEL 07.12.2021
Titolo: Licenza edilizia per uno stabile commerciale
Incarto n. 52.2019.250
Lugano 23 dicembre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 23 maggio 2019 di
RI 1 RI 2 patrocinate da: PA 1
contro
la decisione del 3 aprile 2019 (n. 1779) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dalle ricorrenti contro la risoluzione del 3 ottobre 2017 con cui il Municipio di Mendrisio ha negato la licenza edilizia per l'edificazione di uno stabile commerciale (supermercato) sul fondo part. __________;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietaria di un vasto terreno inedificato (part. __________, di 6'314 mq) situato a Mendrisio, tra la ferrovia e via G. Bernasconi, che il piano regolatore vigente assegna alla zona artigianato e commerci AC (3'813 mq) e, in misura minore (2'501 mq), alla zona semi-intensiva R4.
ESTRATTO PIANO DELLE ZONE
B. a. Con domanda di costruzione del 17 febbraio 2016, la RI 2 ha chiesto al Municipio il permesso di poter edificare su questo fondo un nuovo edificio nel quale insediare un negozio per la vendita al dettaglio di articoli alimentari e beni di consumo quotidiano (supermercato LIDL). Il fabbricato, a pianta rettangolare (ca. m 32 x 64) e articolato su due livelli, sarà coperto da un tetto a una falda. Lo stesso sarà raggiungibile da est, da via G. Bernasconi, lato verso il quale il progetto prevede di realizzare 66 posteggi.
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda è stata in particolare avversata dai proprietari dei fondi vicini CO 4 (part. __________), CO 2 e CO 3 (part. ) e CO 1 (part), che hanno tra l'altro eccepito la non conformità di zona del supermercato.
c. Al rilascio del permesso si sono inoltre opposti i Servizi generali del Dipartimento del territorio (avviso n. 96479 del 9 agosto 2016), ravvisando nello stabile commerciale un grande generatore di traffico (con un volume di 1'478 movimenti al giorno), in contrasto con la legislazione ambientale (in materia di protezione dell'aria).
d. Nei termini di volta in volta assegnati, l'istante in licenza ha preso posizione sulle predette opposizioni. In sede di osservazioni all'opposizione dipartimentale, il 31 ottobre 2016, ha in particolare presentato al Municipio un nuovo piano degli accessi e dei posteggi (riorganizzati e ridotti a 59) e una nuova perizia fonica. Questa variante ha dato luogo a una seconda pubblicazione, durante la quale sono nuovamente insorti i vicini CO 2 e CO 1, oltre all'associazione Cittadini per il territorio e ATA-SI. Anche a queste obiezioni RI 2 ha puntualmente replicato, dopo aver completato la variante con alcuni atti mancanti.
e. Raccolto un nuovo avviso (favorevole) dall'autorità cantonale (n. 96479 del 7 luglio 2017), con decisione del 3 ottobre 2017 il Municipio ha infine negato la licenza edilizia. Ha in particolare ritenuto che lo stabile commerciale fosse contrario alla funzione della zona AC in cui è prevalentemente ubicato (che ammette attività commerciali e amministrative solo se connesse con le attività artigianali e industriali leggere, giusta l'art. 44quater delle norme di attuazione del piano regolatore di Mendrisio; NAPR).
C. Con giudizio del 3 aprile 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dalla RI 2 e RI 1 avverso tale decisione. Dopo aver disatteso delle censure di ordine formale e tutelato la procedura di variante seguita, il Governo ha anzitutto negato che l'istante in licenza potesse dedurre qualcosa a suo favore dal principio della buona fede (per un'informazione sulla conformità di zona che le avrebbe rilasciato un collaboratore dell'Ufficio tecnico). Ha quindi a sua volta bocciato la conformità di zona del progetto, in primo luogo con l'area AC su cui si estende per la maggior parte, escludendo pure che vi fossero gli estremi per rimettere in discussione la pianificazione comunale o per appellarsi a una parità di trattamento nell'illegalità. Ha in seguito rigettato ogni rimprovero al Municipio di non aver fatto capo all'art. 13 cpv. 2 NAPR (disposizione che permette di applicare le norme di zona più favorevoli, se un fondo si estende su più zone). Il supermercato, ha aggiunto, non sarebbe comunque nemmeno conforme alla funzione della zona R4. Da ultimo, ha escluso la possibilità di rilasciare una deroga in applicazione degli art. 67 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) o 69 NAPR.
D. RI 2 e RI 1 impugnano ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e sia rilasciata la licenza edilizia (o, in via subordinata, che gli atti siano retrocessi all'istanza inferiore). Ripercorsi i fatti e riaccennata una violazione del diritto di essere sentito, in sintesi le ricorrenti ripropongono anzitutto la censura relativa al principio dell'affidamento per l'informazione ricevuta dal dipendente dell'Ufficio tecnico. Rimproverano inoltre diffusamente al Municipio un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento in relazione all'art. 13 cpv. 2 NAPR, per non aver applicato al progetto le norme più favorevoli della zona R4. Sostengono che il nuovo supermercato sarebbe senz'altro conforme a quest'ultima zona, sia dal profilo dell'attività ammessa che delle immissioni generate. Affermano infine che il progetto non si porrebbe comunque in contrasto con la zona AC, in particolare per quanto riguarda le ripercussioni indotte, appellandosi anche alla prassi del Municipio, che in questo comparto avrebbe rilasciato in passato una licenza edilizia per un altro supermercato.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si riconferma nelle precedenti prese di posizione. Il Municipio e la CO 1 chiedono il rigetto del ricorso, con argomentazioni di cui si riferirà, per quanto necessario, più avanti. Gli altri vicini e già opponenti sono invece rimasti silenti.
F. Con la replica, seguita da una triplica, le insorgenti si sono riconfermate nelle proprie conclusioni e domande di giudizio, ribadendo e sviluppando ulteriormente le loro tesi. Così pure il Municipio e la CO 1, in sede di duplica e quadruplica. Anche di queste motivazioni si riferirà, ove occorresse, nel seguito.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3, 136 I 229 consid. 5.3 e rinvii), le prove sollecitate dall'insorgente (perizia, sopralluogo, testi e interrogatorio delle parti, ecc.) non appaiono idonee a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei luoghi e dell'oggetto del contendere emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dai documenti agli atti. Inoltre, come si vedrà meglio in seguito (infra, consid. 6), nulla può dedurre l'istante in licenza dall'informazione sulla conformità di zona che le sarebbe stata rilasciata da un collaboratore dell'Ufficio tecnico comunale nel corso di un incontro: l'audizione delle persone coinvolte (progettista __________, __________ di __________ AG e __________ di __________ SA) appare quindi superflua.
Le ricorrenti riaccennano anzitutto a una violazione del diritto di essere sentiti, per il fatto che il Municipio non avrebbe compiutamente motivato la propria decisione, chinandosi su tutti gli argomenti da loro addotti in quella sede.
2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione di una decisione può anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2).
2.2. Nel caso concreto, il Municipio ha menzionato - seppur in modo succinto - i motivi che l'hanno indotto a rifiutare l'autorizzazione a costruire, segnatamente la mancata conformità con la funzione della zona in cui è prevalentemente ubicato l'edificio, respingendo quindi solo implicitamente gli argomenti apportati dall'istante in licenza in quella sede (quali l'applicazione dell'art. 13 cpv. 2 NAPR). Tale motivazione è stata d'altra parte recepita dalle ricorrenti, che hanno potuto proporre davanti al Governo una circostanziata impugnativa, replicando poi anche a tutte le motivazioni ulteriormente sviluppate dall'Esecutivo comunale con la risposta. Tesi, che esse ribadiscono peraltro in questa sede e la cui fondatezza o meno è questione di merito. Ne discende che, in concreto, non è tutto sommato ravvisabile una violazione del diritto di essere sentito come concluso dal Governo, o che, quand'anche vi fosse stata, la stessa andrebbe comunque considerata sanata. Tanto più che, in concreto, un rinvio degli atti all'istanza inferiore costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii, 135 I 279 consid. 2.6.1).
3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett. b LST, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (cfr. RDAT II-2002 n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59 consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid. 4.1; Alexander Ruch, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 472 ad art. 67 LALPT).
3.2. Come visto in narrativa, il vigente piano regolatore di Mendrisio assegna il fondo in oggetto in buona parte (3'813 mq) alla zona artigianato e commerci (AC) e, per la rimanenza (2'501 mq), all'area semi-intensiva R4 (cfr. calcolo indici ed estratto piano delle zone agli atti).
3.2.1. Secondo l'art. 44quater cpv. 1 NAPR, la zona AC è destinata principalmente all'insediamento di attività artigianali ed industriali leggere. Sono pure ammesse attività commerciali ed amministrative, nella misura in cui siano connesse con quelle citate al capoverso precedente. In questa zona, a cui è attribuito un grado di sensibilità III, valgono i seguenti parametri (cpv. 2):
indice di edificabilità massima: 4.5 mc/mq
indice di occupazione massimo: 40%
altezza massima: m 10.60
distanza minima da confine: m 6.00
area verde minima: 20%
Dal chiaro testo dell'art. 44quater cpv. 1 NAPR emerge anzitutto che la zona è prioritariamente riservata ad aziende artigianali e di industria leggera. Artigianali sono per principio considerate le attività volte a produrre beni relativamente individualizzati, in quantitativi ridotti e con un limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera (cfr. RDAT I-2007 n. 23 consid. 3.2, I-2002 n. 59 consid. 2.5; STA 52.2018.21 del 25 febbraio 2019 consid. 6.1, 52.2008.75 del 16 aprile 2010 consid. 2.3 e 2.4; Scolari, op. cit., n. 250 ad art. 28 LALPT). Industriali sono invece considerate, in generale, le attività produttive che fanno capo a impianti fissi permanenti, per produrre trasformare o trattare beni o materie prime su vasta scala e secondo procedimenti standardizzati e ripetitivi (cfr. RDAT I-2007 n. 23 consid. 2.2, II-1994 n. 56; STA 52.2018.21 citata consid. 6.1, 52.2008.75 citata consid. 2.2). Nell'area AC permessa è tuttavia solo l'attività industriale leggera. Specifica, questa, in virtù della quale non appare insostenibile ritenere ammissibili solo quei processi del settore secondario, che si distinguono per le loro limitate ripercussioni sull'ambiente circostante, così come indicato dal Municipio (cfr. sua risposta, pag. 11). Tant'è che, in sede di approvazione del PR, anche il Governo aveva salutato positivamente il fatto che questa zona determini un passaggio più graduale tra le zone residenziali e la zona industrie e commerci (cfr. ris. gov. del 2 novembre 2000 [n. 4779] relativa all'approvazione del PR [revisione '97], pag. 27, e risposta Municipio, pag. 11). L'area non è comunque riservata esclusivamente a queste attività produttive: come visto, l'art. 44quater secondo periodo NAPR consente anche attività commerciali ed amministrative, nella misura in cui siano connesse con quelle citate al capoverso precedente. Stando al tenore letterale della locuzione "nella misura in cui siano connesse", consentite sono dunque quelle attività commerciali che siano collegate a un processo produttivo di tipo artigianale o industriale leggero, presente evidentemente sul luogo. L'attività commerciale deve cioè servire a un'attività produttiva insediata nella zona (cfr. anche, per analogia, STA 52.2005.350 del 3 gennaio 2006 consid. 2, relativo al previgente art. 44 NAPR di Mendrisio). Da questo profilo, vi è da ritenere che la norma tenda a favorire gli insediamenti e le attività produttive, permettendo loro di supportarle con attività commerciali e amministrative (ad es. permettendo la vendita sul posto di beni prodotti da un'azienda; cfr. pure rapporto di pianificazione dell'ottobre 1997, pag. 38). Non evidentemente a consentire il commercio di beni prodotti altrove, che non vengono né trasformati, né lavorati sul posto, ma che utilizzano un fondo solo a fini prettamente commerciali.
3.2.2. La zona residenziale semi-intensiva R4 è invece disciplinata dall'art. 35 NAPR. Secondo tale norma, la zona R4 è di principio destinata alla residenza ed alle attività con essa connesse. Sono pure ammesse, soggiunge la norma, destinazioni commerciali, amministrative e di servizio compatibili con la funzione prevalente della zona nella misura massima del 40% di SUL assegnata al fondo. E' ammesso il ricarico di destinazione su fondi contigui e facenti parte della medesima zona. Nella zona R4, alla quale è attribuito un grado di sensibilità II, valgono i seguenti parametri:
indice di sfruttamento massimo: 0.9
indice di occupazione massimo: 30%
(maggiorazione fino al massimo al 45%, limitatamente al piano terreno e per attrezzature di quartiere [negozi, ristoranti o simili])
altezza massima: m 13.60
distanza minima da confine: m 5.00
area verde minima: 20%
Per quanto riguarda la funzione della zona R4, dall'art. 35 NAPR emerge che il legislatore comunale ha inteso in primo luogo destinare l'area all'insediamento di abitazioni e alle attività collaterali, strettamente connesse alla funzione residenziale. Vi rientrano segnatamente i negozi e gli esercizi pubblici di quartiere, che generalmente non sono a priori esclusi dalla funzione residenziale, se ad essa subalterni (cfr. RDAT I-2002 n. 59 consid. 2.2, I-1995 n. 35; STA 52.2006.19 del 10 marzo 2006 consid. 2.1; Scolari, op. cit, n. 475 ad art. 67 LALPT). La zona R4 non è tuttavia riservata esclusivamente all'insediamento residenziale. Come rileva la parte ricorrente, l'art. 35 NAPR consente effettivamente (sono pure ammesse) attività amministrative, di servizio e commerciali (non solo quindi quelle destinate a soddisfare esigenze della ristretta cerchia degli abitanti del luogo). È quindi una zona mista. L'art. 35 NAPR esige nondimeno che tali destinazioni: (a) siano compatibili con la funzione prevalente della zona (residenziale) e (b) non superino del 40% la superficie utile lorda assegnata al fondo. La norma non specifica il concetto di compatibili con la funzione prevalente della zona. Coerentemente con le definizioni generalmente attribuite alle nozioni di molestia (molesto, poco molesto e non molesto, cfr. RDAT I-2007 n. 23 consid. 3, I-2002 n. 59 consid. 2.5; STA 52.2008.75 citata consid. 2.4; Scolari, op. cit., n. 250 ad art. 28 LALPT) e con l'art. 12bis NAPR che le ha essenzialmente riprese (la norma è stata introdotta con la variante relativa ai comparti per attività San Martino, Penate e Rime Brecch, approvata dal Governo il 30 novembre 2010), v'è da ritenere che sono da considerare tali non solo quelle non moleste (che non ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle derivanti dalla funzione residenziale), ma anche quelle poco moleste, ovvero che provocano immissioni occasionali, compatibili per intensità e durata con la funzione residenziale (cfr. art. 12bis NAPR). Interpretazione, questa, che appare invero anche conforme all'art. 31bis NAPR che dalle zone residenziali esclude in generale tutte le attività incompatibili con la destinazione residenziale (ovvero quelle moleste, che generano ripercussioni più marcate, in particolare quelle che in ragione del loro esercizio, o a causa dell'affluenza di pubblico, o del richiamo di traffico sono suscettibili di causare immissioni non compatibili con le caratteristiche e le esigenze della funzione residenziale, cfr. art. 12bis NAPR).
L'art. 13 cpv. 2 NAPR precisa che per edificazioni il cui sedime dovesse estendersi su più zone di edificabilità il Municipio può ammettere l'applicabilità delle norme della zona più favorevole al richiedente, a condizione che la costruzione si inserisca convenientemente nel quadro urbanistico generale. L'indice di sfruttamento, soggiunge la norma, sarà calcolato in misura proporzionale alle superfici dei sedimi situati nelle diverse zone. Tale norma permette di scostarsi dalla regola generale, per cui, se un fondo si estende su due zone differenti, deve soddisfare le disposizioni relative a ciascuna zona, in particolare la relativa funzione di zona e i parametri edificatori. Di principio non è infatti possibile applicare le disposizioni della zona più favorevole al proprietario dell'intera superficie del fondo (cfr. DTF 98 Ia 581 consid. 4a; cfr. pure DTF 104 Ia 328 consid. 5, 92 I 104 consid. 3; Scolari, op. cit., n. 473 ad art. 67 LALPT). L'art. 13 cpv. 2 NAPR introduce essenzialmente una facoltà di derogare - in caso di fondi unici divisi da un confine di zona - alla funzione di zona e ai diversi parametri edificatori stabiliti in modo vincolante dal PR (ai fini di un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio). Ne fa eccezione l'indice di sfruttamento, che resta calcolato in modo proporzionale alle rispettive superfici. La norma esige pure che la costruzione s'inserisca convenientemente nel quadro urbanistico generale; concetto giuridico, questo, di natura indeterminata, che conferisce al Municipio una certa latitudine di giudizio in punto all'individuazione del suo contenuto, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare (cfr. RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rinvii). Nella misura in cui può comportare l'applicazione, nelle fasce di confine interzonali tra fondi, di una serie di prescrizioni indeterminate che travalicano scopo, luogo e uso ammissibile del suolo fissati dal PR (secondo un concetto di netta distinzione e separazione delle zone con differente sfruttamento e densità, cfr. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 3 e 7 seg. ad art. 14), scostandosi nel contempo dalle volontà e scelte pianificatorie del legislatore comunale, vi è da ritenere che il Municipio possa far capo alla facoltà concessagli dall'art. 13 cpv. 2 NAPR solo con riserbo, in presenza di situazioni particolari, sorrette da motivi oggettivi (come quando il regime di zona applicabile a una porzione del fondo ostacoli eccessivamente la sua utilizzazione e la facilitazione permetta di raggiungere un'adeguata definizione dello spazio urbano e un uso appropriato del suolo, conforme agli obiettivi e scopi del PR). In sintonia con le regole che permettono all'autorità di concedere delle vere e proprie deroghe - che servono in generale ad attenuare le conseguenze derivanti dalla rigida applicazione di una norma in casi particolari, nei quali l'interesse pubblico o quello di terzi non permette di giustificare la restrizione imposta al singolo (cfr. RDAT I-1993 n. 39; STA 52.2016.241 del 22 settembre 2017 consid. 3.3 e rimandi; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 2664; Scolari, op. cit., n. 692 seg. ad art. 2 LE) -, l'agevolazione in questione non è volta a consentire la realizzazione di soluzioni ideali, di favorire un'utilizzazione intensiva e ottimale delle costruzioni o di eludere disposizioni poco soddisfacenti (cfr. Scolari, op. cit., n. 695 ad art. 2 LE). L'art. 13 cpv. 2 NAPR non può quindi in ogni caso essere interpretato nel senso di condurre a una sistematica modifica sostanziale della pianificazione comunale, dipendente solo da esigenze di mera natura soggettiva e circostanze casuali, come l'assetto fondiario dei terreni (che i proprietari possono peraltro liberamente modificare, annettendo superfici contigue appartenenti ad altre zone).
5.1. In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede l'edificazione di un nuovo negozio per la vendita al dettaglio di articoli alimentari e beni di consumo quotidiano (supermercato LIDL), dotato di 59 posteggi. Lo stabile si estende su una superficie di ca. 2'000 mq. A pian terreno sarà in particolare ricavata una superficie di vendita pari a ca. 1'300 mq (PT), oltre a una panetteria, dei locali frigo, magazzini e vani di servizio; il piano superiore (1P), di dimensioni più contenute, sarà invece riservato a uffici e locali per il personale e a dei vani tecnici (con tre termopompe e tre gruppi di condensatori per frigoriferi industriali). All'esterno, a nord-ovest, avverranno le operazioni di carico-scarico; sul lato opposto, verso via __________, saranno invece realizzati 59 posteggi, che indurranno (almeno) un traffico medio oscillante tra 471 e 888 movimenti al giorno (cfr. perizia fonica del 28 ottobre 2016, che ha rivisto la stima iniziale del referto del 27 gennaio 2015, che attestava invece un volume di 1'478 veicoli al giorno). Secondo i piani e i calcoli degli indici agli atti, il supermercato sarà prevalentemente (3/4) collocato in zona AC, mentre i posteggi si troveranno in zona R4.
5.2. Ora, a prescindere dalla sua qualifica o meno quale grande generatore di traffico ai sensi dell'art. 72 LST, nulla permette di ritenere che il supermercato in questione sia conforme alla funzione di zona. Con riferimento alla zona AC, la destinazione prevista, al di là delle molestie che ingenera, è infatti di natura prettamente commerciale. Non è collegata a un processo produttivo di tipo artigianale o industriale leggero presente sul luogo, né è di supporto o subordinata a una tale azienda. È invece un'attività che utilizza il fondo per la mera vendita di svariati generi alimentari e non, prodotti altrove e quotidianamente trasportati sul posto. Come rettamente rilevato dal Municipio
5.3. A torto esse rimproverano inoltre al Municipio di non aver valutato il progetto solo in base alla funzione e ai parametri (per loro più favorevoli) ammessi nella zona R4, in applicazione degli art. 13 cpv. 2 e 35 NAPR. Al di là della conformità o meno del progetto con la funzione di quest'ultima zona (tutt'altro che scontata; cfr. infra, consid. 5.4), appare infatti del tutto corretto ritenere che, in concreto, non sussistono comunque le premesse per scostarsi dal regime di zona fissato dal PR. Anzitutto poiché il progetto si estende prevalentemente nell'area AC, in cui è anche collocata la maggior parte del fondo. Avuto riguardo alla sua forma e alle sue ragguardevoli dimensioni (3'813 mq) - che non denotano alcunché di straordinario rispetto a quelle di altri terreni presenti nel comparto (cfr. ad es. le part. __________ di 3'608 mq, __________ di 2'607 mq, __________ di 4'700 mq, __________ di 723 mq) - non è oggettivamente dato di vedere perché quest'ampia parte del fondo non possa essere sfruttata in modo razionale (insediandovi una destinazione di tipo artigianale o di industria leggera ai sensi dell'art. 44quater NAPR), adibendo invece la porzione restante (avente come visto un'area apprezzabile di 2'501 mq) a un'utilizzazione conforme alla zona R4 (residenziale, commerciale, di servizio o amministrativa, non o poco molesta). Già solo per questo motivo, immune da violazione del diritto è quindi la valutazione del Municipio che, senza procedere a un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento conferitogli dall'art. 13 cpv. 2 NAPR, non ha ravvisato i motivi per ricorrere a tale norma e, scostandosi dall'ordinamento delle zone e dall'art. 44quater NAPR, applicare all'intero fondo i parametri di una zona (R4) sostanzialmente diversa (per tipologia di insediamenti ammessi, indici, gradi di sensibilità e altri parametri edificatori). Entro questi termini, non appare del resto nemmeno insostenibile escludere che il progetto s'inserisca convenientemente nel quadro urbanistico generale, così come richiede l'art. 13 cpv. 2 NAPR. A torto le ricorrenti pretendono che quest'ultima norma non consentirebbe all'autorità di applicare le disposizioni della zona meno favorevole per il richiedente e che al proprietario di un fondo dovrebbe essere lasciata la possibilità di determinare il regime applicabile, a dipendenza della destinazione scelta. È anzi vero il contrario. Come sopra ricordato (consid. 3), per principio, se un fondo si estende su due zone differenti, un progetto deve soddisfare le disposizioni relative a ciascuna zona, non solo le norme più favorevoli. Proprio perché comporta una modifica sostanziale della funzione di zona stabilita in modo vincolante dal PR, l'art. 13 cpv. 2 NAPR va dunque applicato dall'Esecutivo locale con riserbo e solo in presenza di situazioni particolari, sorrette da motivi oggettivi. Contrariamente a quanto sembrano assumere le insorgenti, l'azzonamento delle fasce interzonali del PR non è pertanto delegato al Municipio, né tanto meno rimesso ai desiderata dei singoli proprietari o al caso fortuito. In tal senso, da respingere è pure l'eccezione con cui esse deplorano che l'eventuale attribuzione del fondo a due destinazioni diverse complicherebbe fortemente un'utilizzazione funzionale e adeguata del terreno, lamentando anche una lesione della libertà economica (art. 27 Cost.) e della garanzia della proprietà (art. 26 Cost.). Anzitutto, come ribadito più volte, la part. __________ non è solo eventualmente assegnata a due zone diverse: lo è a tutti gli effetti, in base al piano regolatore in vigore. Aspetto, questo, che non può essere rimesso in discussione in questa sede, non essendo ravvisabile alcuno dei motivi che lo consente a titolo eccezionale (cfr. DTF 145 II 83 consid. 5.1, 123 II 337 consid. 3a, 121 II 317 consid. 12c) - ciò che del resto nemmeno le insorgenti pretendono. Inoltre, il concetto di una netta distinzione e separazione delle zone con differente sfruttamento e densità risponde a diversi scopi (quale ad es. quello di riassumere a livello locale utilizzazioni con analogo potenziale d'impatto, ecc.) e non si pone in urto con la garanzia della proprietà, che è comunque tutelata solo nei limiti tracciati dall'ordinamento giuridico nell'interesse pubblico, in particolare considerando le esigenze della pianificazione del territorio (cfr. al riguardo: DTF 105 Ia 336 consid. 3c; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 7-9 ad art. 14). Infine, come già detto, viste le sue caratteristiche, non vi è motivo di dubitare che la part. __________ potrà essere sfruttata in modo razionale e appropriato, anche se a cavallo di due zone. Su questo punto, le censure delle ricorrenti cadono dunque nel vuoto.
5.4. Già solo per questi motivi, con le precedenti istanze occorre concludere che il progetto non può essere approvato, senza che occorra dirimere se, quantomeno per la parte che insiste in zona R4, sia data o meno la conformità di zona. Al riguardo va comunque osservato che, se da un lato un negozio destinato alla vendita di generi alimentari non si pone di per sé in contrasto con la funzione attribuita alla zona (che ammette anche attività commerciali, non solo destinate a soddisfare i bisogni degli abitanti del quartiere; supra, consid. 3.2.2), meno scontata è invece la questione se, in concreto, il controverso supermercato, dal profilo delle molestie ingenerate, possa ancora essere ritenuto compatibile con la funzione prevalentemente residenziale del comparto (art. 12bis e 35 NAPR). Avuto soprattutto riguardo alle immissioni foniche che deriveranno dal traffico indotto da 59 posteggi, oltre che dalle quotidiane manovre e operazioni di carico e scarico dei fornitori (di cui due di notte, cfr. perizie foniche agli atti, pag. 7), è dubbio se le ripercussioni causate dal progetto, per intensità e frequenza, possano ancora essere ritenute compatibili con la funzione prevalentemente residenziale del comparto (attività poco molesta, art. 12bis NAPR). Comparto nel quale sono già insediati altri negozi di vendita di generi alimentari e non (__________, __________), che il Municipio non intenderebbe comunque più autorizzare (a fronte del carico di traffico che grava la zona). La questione può rimanere aperta. A maggior ragione se si considera che l'effettivo volume di traffico (che la perizia fonica del 28 ottobre 2016 ha ridotto dal 40 al 70% circa rispetto ai movimenti inizialmente stimati) è tuttora oggetto di contestazione (cfr. risposta e replica CO 1).
6.1. L'art. 9 Cost. istituisce un diritto fondamentale del cittadino a essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. In materia di diritto amministrativo, tale principio tutela l'amministrato nei confronti dell'autorità, quando, assolte determinate condizioni, il medesimo abbia agito conformemente alle istruzioni e alle dichiarazioni di quest'ultima. Il principio tutela in particolare la fiducia riposta in un'informazione ricevuta dall'autorità o in un suo determinato comportamento suscettibile di destare un'aspettativa legittima, quando l'autorità sia intervenuta in una situazione concreta riguardo a determinate persone, quand'essa era competente a rilasciare l'informazione o il cittadino poteva ritenerla competente sulla base di fondati motivi, quando affidandosi all'esattezza dell'informazione egli abbia preso delle disposizioni non reversibili senza subire un pregiudizio e quando non siano intervenuti mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'informazione stessa (cfr. DTF 143 V 341 consid. 5.2.1, 131 II 627 consid. 6.1, 130 I 26 consid. 8.1; cfr. inoltre DTF 137 I 69 consid. 2.5.1).
6.2. In concreto le ricorrenti non dimostrano che il Municipio, autorità competente per concedere i permessi di costruzione, avrebbe rilasciato all'istante in licenza concrete e vincolanti assicurazioni riguardo all'approvazione del progetto. Non può infatti essere considerata tale l'informazione che avrebbero ricevuto nel corso di un incontro, avvenuto il 18 aprile 2016, dal collaboratore dell'Ufficio tecnico (__________), che avrebbe riferito che la zona AC "non esclude a priori delle attività commerciali", mentre la zona R4 non creerebbe "assolutamente alcun problema". A prescindere dal significato concreto che occorre attribuirle, è evidente che una tale indicazione è insuscettibile di esplicare un qualsiasi effetto, non essendo stata rilasciata dall'autorità competente o che le insorgenti potevano ritenere tale. È infatti notorio che il rilascio di una licenza edilizia - dopo la presentazione di una domanda formale - compete unicamente al Municipio e non a funzionari comunali dell'Ufficio tecnico, per di più solo oralmente. È pure notorio che in ambito edilizio non è chiaramente sufficiente il rilascio di "permessi" di costruzione secondo modalità non previste dalla legge (cfr. STF 1C_131/2010 del 15 marzo 2010 consid. 2.3 e rimandi). Invano le ricorrenti pretendono che, essendo avvenuta a seguito di un incontro richiesto al Municipio, potevano presupporre in buona fede che il funzionario dell'ufficio tecnico messo loro a disposizione dall'ufficio tecnico del comune di Mendrisio quale ufficio competente per discutere la loro domanda di costruzione fosse autorizzato a fornire l'informazione loro data. Anzitutto, agli atti non v'è traccia scritta di una tale richiesta al Municipio, né di una delega dei poteri di rappresentanza, né tanto meno dell'incontro stesso (verbale), al quale non risultano oltretutto avere partecipato gli opponenti (i cui diritti vanno invece salvaguardati, STF 1C_131/2010 del 15 marzo 2010 consid. 2.3 e rimandi). Ma non solo. Nemmeno in sede di osservazioni del 3 maggio 2016 l'istante in licenza ha peraltro fatto il minimo accenno a tale incontro e alla suddetta informazione, nonostante abbia preso posizione sul tema della conformità di zona (cfr. pag. 3 segg.). A ciò aggiungasi che proprio perché tale tema era stato contestato dai vicini opponenti - sia nel corso della prima pubblicazione, che della seconda (cfr. in particolare opposizioni CO 1 e CO 2)
Sulla base delle considerazioni che precedono, e senza che occorra vagliare le ulteriori eccezioni sollevate dalla vicina CO 1 (procedura di variante, area verde, impatto fonico e atmosferico, ecc.), è dunque certo che il controverso progetto non può essere autorizzato, come a ragione concluso dalle precedenti istanze.
8.1. Alla luce di quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
8.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico delle ricorrenti, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Le insorgenti sono inoltre tenute a rifondere alla vicina CO 1, assistita da un legale, adeguate ripetibili per questa sede.
Per questi motivi,
decide:
Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-, dedotto l'anticipo già versato (fr. 1'800.-), è posta a carico delle ricorrenti, le quali rifonderanno inoltre un identico importo (fr. 3'000.-) a CO 1 a titolo di ripetibili per questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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