AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2019.128
Data decisione, Autorità: 20.05.2021, TRAM
Titolo: Ordine di sospensione lavori, divieto d'uso e ordine di presentare una domanda di costruzione
Incarto n. 52.2019.128
Lugano 20 maggio 2021
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso dell'11 marzo 2019 di
RI 1 patrocinato da: PA 2
contro
la risoluzione del 28 novembre 2017 con cui il Municipio di Muzzano gli ha ordinato l'immediata sospensione dell'uso illegale dello stesso fondo;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 è proprietario dei fondi part. __________, __________ e __________ situati a Muzzano, in località __________, a sud di via __________. Verso est, i terreni sono adiacenti a fondi di proprietà di terzi (part. __________, __________, __________ e, più a nord, part. __________) sui quali la __________ SA gestisce da anni un centro di trattazione e deposito di inerti, già oggetto di due dinieghi del permesso edilizio a posteriori sfociati nel giudizio di questo Tribunale n. 52.2018.21 del 25 febbraio 2019 (il quale ha in particolare confermato che non era data la conformità di zona dell'insediamento industriale), oltre che di un divieto d'uso fondato sull'art. 43 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), che questa Corte ha proprio recentemente tutelato (STA 52.2020.105 del 12 maggio 2021).
b. Anche i fondi di RI 1 (segnatamente le part. __________ e __________) sono stati oggetto di una procedura edilizia, sfociata il 29 settembre 2016 in un rifiuto di un'autorizzazione a posteriori per svariati depositi, strutture prefabbricate, opere di cinta e l'accesso alla piazza inerti (part. __________). Tale decisione è stata tuttavia annullata dal Governo con giudizio del 29 settembre 2017 (n. 5380), che ha rinviato gli atti al Municipio affinché si pronunciasse nuovamente (dopo aver esperito ulteriori accertamenti riguardanti la natura delle varie ditte insediate, raccolto uno studio fonico completo e un nuovo avviso cantonale).
B. a. Preso atto che sul fondo part. __________ era in corso la demolizione di alcune costruzioni (prefabbricate e parti fisse) e l'allontanamento di materiale, con successiva formazione di nuovi depositi e posteggi di automezzi pesanti di un'altra ditta, il 20 novembre 2017 il Municipio ha ordinato a RI 1 (a) la cessazione immediata di tali interventi (posa di ulteriori installazioni, posa di materiali e macchinari, formazione di parcheggi e quant'altro) e di qualsiasi nuova attività sprovvista di licenza edilizia, (b) impartendogli un termine di 30 giorni per presentare una domanda di costruzione a posteriori per gli interventi eseguiti e da realizzare. b. Constatato in sostanza che, nonostante tale ordine, i lavori di demolizione erano stati portati a termine (sistemando il terreno) e rilevato che sul fondo si era insediata senza permesso la vicina __________ SA (con depositi di benne e altri macchinari e posteggio di autobetoniere), il 28 novembre 2017 il Municipio ha (c) ordinato l'immediata sospensione dell'uso illegale del fondo.
C. Con giudizio del 6 febbraio 2019, il Governo ha respinto il ricorso presentato da RI 1 contro entrambe le decisioni. La precedente istanza ha anzitutto negato che l'assenza di un contraddittorio prima dell'emanazione degli ordini potesse inficiarne la validità. Illustrato il quadro normativo applicabile e accertata la sussistenza dei controversi interventi, ha poi in sostanza tutelato sia l'ordine di sospensione dei lavori (quand'anche terminati), sia il successivo divieto dell'uso del fondo (quale deposito e posteggio), ritenendo altresì giustificata l'ingiunzione di presentare una domanda di costruzione a posteriori. Il Consiglio di Stato ha negato che l'insorgente si potesse prevalere della tutela delle situazioni acquisite; ha inoltre stabilito che l'attività svolta dalla __________ SA sarebbe da assimilare a una nuova attività, integrante gli estremi di un cambiamento di destinazione dell'uso del fondo, soggetto a licenza edilizia.
D. Avverso tale pronuncia RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata assieme alle decisioni municipali del 20 e 28 novembre 2017. Riproponendo le censure rimaste inascoltate, il ricorrente contrasta anzitutto l'ordine di sospensione dei lavori, siccome emanato senza contraddittorio, insufficientemente preciso e lesivo del principio di proporzionalità. Sostiene che gli interventi attuati sul fondo non sarebbero soggetti a permesso edilizio, negando pure che sia intervenuto un cambiamento di destinazione. Contesta quindi anche l'ordine di presentare una domanda di costruzione, rilevando in particolare come il fondo sarebbe sempre stato utilizzato (dagli anni '70) da ditte attive nel ramo edile; posteggiandovi i suoi automezzi (sotto l'ex piegatoio) e depositandovi i propri attrezzi, la __________ SA non farebbe nulla di nuovo. Per ragioni essenzialmente analoghe, inammissibile sarebbe anche il divieto d'uso pronunciato il 28 novembre 2017.
E. a. All'accoglimento dell'impugnativa si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni, mentre l'Ufficio delle domande di costruzione si è rimesso al giudizio del Tribunale. Il Municipio ha chiesto il rigetto del gravame, contestando le obiezioni dell'insorgente e sollevando preliminarmente un'eccezione di carente capacità di postulazione del suo legale, cui è stato dato seguito con decisione incidentale del 5 luglio 2019.
b. Con la replica e la duplica, seguite da triplica e quadruplica, il ricorrente rispettivamente l'Esecutivo comunale si sono essenzialmente riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio, avversandosi vicendevolmente con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso. In sede di duplica, l'autorità dipartimentale si è limitata a riconfermare la sua posizione.
Considerato, in diritto
1.2. Per quanto riguarda la tempestività va invece osservato quanto segue. Come visto in narrativa la presente lite ha per oggetto (a) l'ordine di sospensione dei lavori e (b) l'ordine di presentare una domanda di costruzione a posteriori emanato dal Municipio il 20 novembre 2017, come pure (c) il divieto d'uso del 28 novembre 2017, che il Governo ha confermato con il giudizio impugnato.
1.2.1. Nel caso del blocco dei lavori ex art. 42 LE (a) e dell'interdizione d'utilizzazione (c), conformemente a quanto indicato anche dall'istanza inferiore, è pacifico che si tratta di misure cautelari. Le stesse sono volte ad assicurare il mantenimento della situazione di fatto rispettivamente a impedire l'uso di un fondo
(part. __________) su cui sono stati messi in atto interventi senza formale autorizzazione
1.2.2. Nella misura in cui riguarda l'ordine di presentare una domanda di costruzione (b) confermato dalla precedente istanza, l'impugnativa risulta invece tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta nondimeno da verificare se il ricorso sia ricevibile avuto riguardo alla natura di tale provvedimento.
2.2. L'obbligo di richiedere la licenza edilizia per qualsiasi intervento rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni non è di principio soggetto a perenzione. L'interesse ad accertare se le costruzioni formalmente illegali possano essere autorizzate a posteriori sussiste in effetti anche a distanza di tempo. Sapere se la costruzione (o la sua utilizzazione) sia conforme al diritto è in particolare rilevante allorquando si tratta di decidere in merito a interventi successivi (cfr. art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100] e art. 86 del relativo regolamento di applicazione del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 701.110]). Il proprietario gravato dall'ordine d'inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria non può quindi pretendere che sia annullato per il solo fatto che reputa perenta qualsiasi azione di ripristino (demolizione) per effetto del lungo tempo trascorso. Semmai, non ha che da rimanere passivo. La disattenzione dell'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanato-
ria non comporta del resto particolari conseguenze. Il proprietario che non ottempera all'ordine non è in particolare passibile di sanzioni; perde soltanto l'occasione di sottoporre all'autorità informazioni di cui quest'ultima eventualmente non dispone (cfr. RDAT I-2003 n. 34 consid. 2.2; STA 52.2017.469 citata consid. 2.2, 52.2006.181 dell'11 luglio 2006).
2.3. Anche se non mette fine alla procedura, per prassi costante già sviluppata in applicazione dell'art. 44 della previgente legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), l'ordine di presentare una domanda in sanatoria era considerato alla stregua di un provvedimento impugnabile, nella misura in cui presuppone e sottintende l'accertamento dell'inesistenza di un valido titolo che autorizzi l'opera edilizia in quanto tale, rispettivamente la sua utilizzazione (destinazione). Tale prassi è stata tuttavia recentemente rivista dal Tribunale cantonale amministrativo (STA 52.2018.545 del 13 ottobre 2020 consid. 3 e 5, pubblicazione prevista in RtiD I-2021), il quale, pronunciandosi su un'ingiunzione di presentare una domanda di costruzione a posteriori per la trasformazione di un piano cantina in appartamento, richiamata anche la giurisprudenza del Tribunale federale in materia, ha rilevato come tale ordine non risolvesse definitivamente la questione a sapere se fossero o meno realizzati gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia rispettivamente se quest'ultimo potesse o meno essere approvato (cfr. STF 1C_516/2019 del 22 ottobre 2019 consid. 4 e 5.3, 1C_354/2011 del 25 ottobre 2011 consid. 1.4.3). Ha inoltre ricordato che - diversamente dalla prassi vigente sotto la vecchia legge di procedura per le cause amministrative - in base alla LPAmm non sono ora più considerate finali, ma incidentali, le decisioni che statuiscono su uno o più punti litigiosi, ma non su tutti (cfr. DTF 133 V 477 consid. 4.1.3; STA 52.2018.206 del 3 settembre 2018, 52.2015.36 del 5 ottobre 2015 consid. 2, 52.2014.238 del 25 giugno 2015). Richiamato pure l'interesse a una congruente interpretazione del diritto processuale federale e cantonale - e risolvendo un quesito lasciato aperto (cfr. STA 52.2019.144 del 6 marzo 2020 consid. 2.3) -, questo Tribunale ha quindi modificato la propria prassi, per conformarla a quella federale: l'ordine di presentare una domanda di costruzione va pertanto considerato quale decisione incidentale, che non mette fine alla procedura edilizia, ma implica unicamente l'esigenza di dare avvio a una procedura formale che, con la collaborazione del proprietario, permette di verificare compiutamente gli aspetti di legittimità materiale degli interventi (cfr. STF 1C_516/2019 citata consid. 4, 1C_294/2019 del 26 giugno 2019 consid. 3.2, 1C_354/2011 citata consid. 1.4.3; STA 52.2018.545 citata consid. 3.3 e 5). Un tale provvedimento è quindi impugnabile soltanto alle restrittive condizioni poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm (cfr. STA 52.2018.545 citata consid. 3.3 e 5).
2.4. Secondo quest'ultima norma, le decisioni pregiudiziali o incidentali possono essere impugnate soltanto se:
a) possono provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile o
b) l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
L'esistenza di un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da quello che meglio si addice alla natura dell'atto impugnato; di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento della decisione impugnata; il pregiudizio può anche essere di mero fatto, ma non basta che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della procedura (cfr. STA 52.2020.591 del 29 dicembre 2020, 52.2015.36 citata consid. 2.3.1, 52.2014.238 del 25 giugno 2015 e rimandi). L'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm presuppone invece che l'autorità di ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza inferiore, possa concludere immediatamente il procedimento senza dover retrocedere la causa all'istanza inferiore; richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della decisione consenta di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (cfr. STA 52.2020.591 citata, 52.2015.36 citata consid. 2.3.2, 52.2014.238 citata e rimandi).
2.5. In concreto, controverso è l'obbligo di inoltrare una domanda di costruzione a posteriori che il Municipio ha impartito all'insorgente il 20 novembre 2017, dopo aver constatato che sul fondo part. __________ erano stati rimossi alcuni manufatti (baracche, ecc.) e avviata un'attività di deposito e posteggio di mezzi pesanti da parte della __________ SA. È infatti incontestato che, nel corso del 2017, l'insorgente ha dato in locazione a tale ditta (per la durata di due anni) una superficie del fondo pari a ca. 650 mq (con una tettoia ex "piegatoio" di ca. 100 mq e l'area sterrata circostante), da usare quale deposito e parcheggio dei suoi veicoli aziendali (autocarri, cassoni scarrabili, calle neve; cfr. contratto di locazione del 9 ottobre 2017). Ora, alla luce della giurisprudenza sopraesposta (consid. 2.3), è anzitutto certo che il contestato ordine non costituisce una decisione finale (che conclude la procedura edilizia), ma è di natura incidentale. La richiesta di presentare una domanda in sanatoria non risolve infatti definitivamente il quesito a sapere se, nella fattispecie, siano o meno realizzati gli estremi di un intervento (in particolare di un cambiamento di destinazione) necessitante il rilascio di una licenza edilizia e se lo stesso possa e in che misura essere autorizzato a posteriori. L'obbligo implica infatti unicamente l'esigenza di dare avvio a una procedura formale che, con la collaborazione dell'insorgente, permetta di verificarne compiutamente gli aspetti di legittimità materiale. Il ricorso è pertanto diretto contro una decisione incidentale, che non appare tuttavia suscettibile di cagionare un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm: come visto, non può in particolare essere ravvisato un simile danno nel semplice prolungamento della procedura o nel suo conseguente maggior costo. Nemmeno l'insorgente lo pretende. A maggior ragione vale tale conclusione se si considera che il contratto di locazione con la __________ SA è nel frattempo apparentemente stato disdetto (non rinnovato; cfr. scritto del 30 agosto 2019 di RI 1 e sua replica, pag. 2), per modo che ci si potrebbe finanche chiedere se il provvedimento municipale abbia ancora una portata pratica. Sia come sia, altrettanto certo è che nella fattispecie non sono neppure date le condizioni di cui all'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm. In mancanza di chiari accertamenti fattuali (estensione dell'attività, ripercussioni generate, ecc.) e vista la necessità di una loro valutazione accurata nell'ambito dell'esame della domanda di costruzione, non è dato di vedere come questa Corte potrebbe rendere un giudizio finale immediato. Inoltre nemmeno l'insorgente pretende che l'inoltro della domanda di costruzione comporterebbe in concreto una procedura defatigante o dispendiosa (art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm). Ne discende che, anche da questo profilo, il ricorso non può che essere dichiarato irricevibile.
3.1. A titolo meramente abbondanziale, può comunque essere ricordato che una licenza edilizia è in generale necessaria per la costruzione, ricostruzione, trasformazione rilevante - ivi compreso il cambiamento di destinazione - e demolizione di edifici e altre opere, oltre che per la modifica importante della configurazione del suolo (cfr. art. 1 cpv. 2 LE e art. 4 lett. a del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]). Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo del diritto pianificatorio si intende generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di un edificio o di un impianto esistente, atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano rilevanti e quindi atte a implicare l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione sia le modifiche dell'utilizzazione che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (cfr. RDAT I-2003 n. 26 consid. 2, I-1994 n. 33 consid. 3 e rif. ivi citati; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 647 ad art. 1). Sono inoltre da considerare come cambiamento di destinazione - richiedenti l'avvio di un procedimento di verifica preventiva della loro compatibilità con l'ordinamento pianificatorio ed edilizio - anche tutte le modifiche delle condizioni di utilizzazione di un'opera edilizia che incidono in misura non trascurabile sulla sua identità dal profilo qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali è stata autorizzata e realizzata (cfr. RDAT I-2003 n. 26 consid. 2; STA 52.2008.3 dell'8 luglio 2010 consid. 2, 52.2002.388 del 9 dicembre 2002 consid. 2, 52.1996.116 del 26 giugno 1996 consid. 2).
Va inoltre ricordato che i posteggi non sono in linea di principio costruzioni e impianti autonomi, ma opere accessorie che dipendono da una costruzione principale. In quanto infrastrutture funzionalmente subordinate, essi non hanno quindi una destinazione propria, ma condividono quella della costruzione a cui sono asserviti. Possono pertanto avere una vocazione commerciale, artigianale o industriale a dipendenza degli edifici e impianti al cui servizio si pongono (cfr. RtiD I-2015 n. 9 consid. 2.2 e rimandi) e determinare inoltre ripercussioni diverse. Anche i depositi possono evidentemente avere connotazioni e implicazioni differenti a seconda dell'attività in cui sono integrati.
3.2. In concreto, dagli atti non appare che la superficie in questione fosse già adibita e autorizzata quale deposito rispettivamente posteggio di mezzi pesanti al servizio di un'attività industriale (come lo è il centro di deposito e lavorazione degli inerti, che la __________ SA esercita da anni sui fondi attigui, generando un'importante movimentazione e andirivieni di macchinari e mezzi pesanti, cfr. STA 52.2018.21 del 25 febbraio 2019). Tutt'al più risulta solo che il "piegatoio" beneficia di una licenza edilizia per parcheggio autoveicoli e che l'area in questione è stata utilizzata in passato per dei depositi di materiali vari di alcune piccole imprese edili e non (di cui non si conoscono i dettagli: estensione delle attività, ripercussioni prodotte, ecc.)
4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere dichiarato irricevibile.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'insorgente, il quale è inoltre tenuto a rifondere al Comune, non dotato di un servizio giuridico, adeguate ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
Il ricorso è irricevibile.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico. L'insorgente è inoltre tenuto a rifondere al Comune di Muzzano fr. 1'800.- a titolo di ripetibili per questa sede.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera
Ultimo aggiornamento: 06.05.2026
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